完善我国高校内部治理制度的思考

第三节　完善我国高校内部治理制度的思考

自改革开放实行市场经济体制后，社会发生了巨大的变化，高校也不可避免地受到了冲击，这就需要优化高校内部治理制度以适应当前巨大的社会变革。目前，我国还处于社会转型的重要时期，因此需要考虑高校内部治理结构中的种种差异。在吸收借鉴国外大学成功可行经验的基础上，结合我国高校实际情况不断优化内部的治理结构，构建适合转型期我国大学内部特征的治理策略。

一、依法制定高校章程，保证章程的合法性及合理性

高校章程在对高校进行科学管理和调整内部治理结构方面起到了重要作用，其内在因素是影响高校内部治理实效的重要方面。因此，其合法性和合理性是有效治理高校的重要因素。在结构内容上，要依据国家有关的法律法规，既保证基本内容要素的不遗漏，又灵活拓展本校的特色要素，使高校的特点通过章程得到有力的体现。这样才可以从源头保障章程的良好实效，从而加强高校内部治理。

科学制定章程首先需要把握好两个基本原则：A.高校章程要反映高校的客观现实需要。马克思说：“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表达法律。”^[29]我们不能凭主观意志去立法，其结果只能归于失败。同样，违背客观规律所制定的法律终归也要被唾弃。制定章程要从实际出发，实事求是。这是辩证唯物主义思想在章程立法工作中的运用，立法工作者应当通过深入的调查研究、科学的论证，发现和把握高等教育发展的客观规律和民办高校客观现实需要，将其反映到章程上来。为使章程具有一定的稳定性，不应该因客观现实的发展变化而朝令夕改。章程的立法活动应有一定的科学创见和预见。B.高校章程制定要体现公平、民主的精神和原则，要紧密联系群众。为了使章程能够得到高校主体的支持与配合，就需要密切联系群众。这不仅仅是由我国政治制度的民主集中制的性质所决定的，同时也是保证章程科学性的必然要求。只有这样，高校章程才能真正体现和反映高校主体的需要，章程才能深得人心，进而得到高校大众的自觉遵守和维护。

办学特色是指学校在长期教育实践基础上，凭借自身的优势和强项，形成为社会所认可的、稳定的个性特征。^[30]高校需要不断提炼本校的办学特色和特点，通过高校章程的途径来展示，从而得到社会的认可。在确定高校的办学宗旨时，应该首先提炼各所高校独特的精神气质。大学特有的精神气质是：为国分忧的民族精神，艰苦创业、无私奉献的精神，高度的社会责任精神，勇于探索的改革和创新精神、敢于挑战、勇于竞争的精神。^[31]大学的发展要靠经济力量的支撑，但这并不与大学精神相冲突。相反，现在已经把经济头脑转化为一种新型的大学精神形式，这种独特的精神，正在丰富着如今大学新鲜的精神宝库。^[32]我国的高校章程就应该是表现高校精神的载体，让这种精神得以彰显和传承，并通过办学宗旨体现出来，这样的办学宗旨也必然是独一无二的。高校要注重面向社会需求找准自己生存发展的空间，准确地给学校进行定位，并在办学治校的实践中坚持自己的办学理念和办学特色。这也是办好一所高水平的高校所必然要遇到的带有普遍性的问题。^[33]高校定位要重点明确：定位主体应该是办学者，不是举办者。要从功能定位、服务定位、特色定位等多个角度综合确定高校的办学定位，从而设定培养的目标。

借鉴国外成熟的高校章程。它们的内容很全面，凡是国家法律条文规定的绝对记载事项一个不少，对待相对和任意记载事项更是十分仔细。这正是体现本校管理水平、高校特色的最好载体。他们的章程对教师、学生的规定非常全面，设立的各项委员会小到饮食管理委员会都给予了规定。正是这样全面而且规范的章程才突显了他们规范的治理，又彰显了高校独特的个性。我国的高校章程事项还需要进一步依据本校实情来科学设置。高校章程内容结构要做到科学化就需要做到以下三点：A.章程规定要具体、严谨、完整；B.章程规定之间、章程文件之间协调一致；C.章程文件互相衔接，互相配套。只有相互补充、互相配套的规章制度共同作用，才可建立较为完备的高校法制体系。只有形成统一有机的整体，才能保证民办高校章程的有效实施和实施效果。

最后，高校章程需要建立完善的立法程序。完善的章程订立程序可以使章程的制定经过充分和全面的考量，使各项概念、原则、规范等更加具体、详细、完整。同时，章程制定也要遵循一定的法律程序，以使章程达到程序的合法，使其符合法律优先原则、法律保留原则、正当程序原则、合理合法性原则，履行必要的事前告知、事中说明、事后救济。^[34]这种程序机制让各种社会力量参与到章程的订立中来，避免了章程的片面性。所以说，严格而完善的高校章程订立程序能够在很大程度上保障高校章程的科学性，必须严格遵守。章程的订立活动从提起到正式文件，再最终通过至颁布实施，这样的过程不但需要经过较长的一段时间，还要经过许多环节。高校需要加强对大学章程实施工作的研究，组织专门的“立法小组”对章程的制定、修订与实施负责。立法小组应多方咨询与调研，搜集整理高校各教育主体的各项意见及建议，不断反馈到专门的章程制定部门，从而促进章程的不断完善，使章程反映高校大众的心声，以确保章程的合理性，这样才能使它真正成为治校的根本大纲。

总之，要制定一部完善的高校章程需要综合考虑各方因素，确保它的实效性就更不是件容易的事。所以要在遵循宪法、遵循高等教育规律、体现法制统一、恪守法制尊严、保障受教育者权益的法制观念下，^[35]使高校章程的制定、修订、实施等过程合理合法。

二、逐步建立现代大学制度，保障高校内部治理制度有效实施

(一)高校内部体制

高校内外部体制是制约高校内部治理制度有效实施的重要因素之一，而章程是高校内部治理制度的载体，只有良好的高校管理体制才可以制定出一部比较完善的章程制度，以保障高校内部治理的有效实施。从高校内部的体制出发，要完善内部管理体制首先要正确处理以下几个重要关系：

1.高校行政机构与各群众组织、委员会的关系

三者之间的关系是高校内不可忽视的利益关系。高校的决策机构是高校章程的制定部门，各行政机构是章程的执行部门。为了更好地落实制度，就需要正确处理好行政机构(包括决策机构在内)与各群众组织、委员会的关系。这里的群众组织及委员会是指高校内成立的各教师学术组织或委员会、学生组织或委员会。权益主要是通过工会、教代会、学生会的形式来保障。他们的合法权益是受到国家教育有关法律保障的，所以就算是在高校内，他们也要同样受到重视。章程中，应该对工会、教代会、学生会等这样的组织、委员会进行职权规范，同时还要明确体现师生的各项权利义务，这是制定章程必须考虑的重要内容。因为这涉及师生的各项权益，也是调动全体教职员工和学生积极参与章程实施的基础。如果合理地规范了他们的权益并使其认识到自己是高校的主体，他们就会成为章程及其他规章制度实施的强大群众基础，也是章程实效得以实现的基础。

2.举办者与办学者的关系

这里主要讨论的是民办高校举办者和办学者的关系。我国民办高校区别于公办院校的最主要区别就在于管理体制上的不同(如上章所述)。举办者与办学者角色分离：举办者是民办高校章程制定的主体，也是理事会的决策人；办学者是高校内主要事务的管理者，表现为高校校长的角色。他们各自代表不同的利益，处理好他们的关系，是民办高校章程中首先要规范的主体行为关系。举办者大多是民办高校的投资者，他们会不自觉地参与到高校的直接管理上，甚至影响到高校校长的决策。这种权力的滥用会使高校管理失效，影响到民办高校的正常发展。另外，由于出资人所有权与学校法人财产权不分，加上所有权与经营权不分，这些敏感的产权问题都使举办者与办学者、各管理者成员之间的关系复杂。^[36]章程的重要任务之一就是要理清举办者与办学者之间的关系，董事长、董事会及校长之间的关系，董事会成员构成问题，监督机制缺失问题等，并对他们各自所应拥有的权利与义务进行明确的区分，规范各自的职权和工作范围。这是每个民办高校章程制定必须要明确的首要关系。

要正确处理以上各项利益关系，就要不断地优化高校内的管理体制。借鉴国外高校内部治理的经验，特别是国外一些私立高校的经验对解决我国民办高校的问题有很大帮助。在国外很多大学章程都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割，即董事会享有哪些权利、理事会或者执行机构及校长享有哪些权利、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。^[37]我国民办高校应强调构建以权力制衡为核心的民办高校法人治理结构，清晰的产权是前提。民办高校内部有了科学的管理体制才可以协调好各项关系，才可以保证章程的正常实施并产生良好的实效。就董(理)事会而言，章程中应该明确董(理)事会的性质、地位、职能，并对董事的任职条件、任职年限做明确规定，应重视董事会的议题内容审核及议事程序建设，杜绝董事长“一言堂”的现象发生。董(理)事长和校长是高校内主要的领导，正确处理好他们的关系，规范各自的职权范围，并通过章程做出明文的规定，是有效避免冲突的方式。同时，高校内部还应建立监督机构(如兼事会)并明确其职权，以充分发挥高校内各主体的民主参与积极性，通过公众的监督来确保各项制度的落实到位，制约权力机构的权力滥用。在实际管理中，无论是公办还是民办高校都要努力使各个权力机关、监督机关、行政管理机关等既相互补充又相互制约，在各自的职权范围内依法运作，做到内部各体制运作是高效率、低成本的。另外，还要积极完善校内教职工的劳动保障机制，发挥工会的作用，优化教代会制度及学生维权制度，提高高校教育主体的积极性，从而保障章程的实施。

目前，国家号召各个大学建立现代大学制度。现代大学制度的核心是在国家的宏观调控政策指导下，大学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度主要的构架包括两个层面，即宏观层面(学校与外部的关系)：政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面(学校内部)：党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。高校也要在新的历史发展时期探索建立现代管理制度才可以立足于新一轮的高校竞争，这是历史发展的必然趋势。高校章程是制度的载体，建立现代高校制度就是要不断地完善章程，通过章程来进行各项权力的再分配与制衡，反过来通过章程的建设来促进现代高校制度的形成。

(二)高校外部体制

正如前文访谈中两位校长谈到的那样，依法治校、按章办学离不开高校内外部体制的共同建设。国家在宏观方面的教育体制也对高校制定的各项规章制度产生很大的影响。

从国家的角度来说，要重视高校章程的法律地位，通过专门设置高校章程的法律、法规来让教育主体们都认识到章程的重要性。目前，国家出台的《高等教育法》、《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》，都出现了对章程的要求，但大多只对一些原则性的问题进行了指导，对一些重要事项的规定缺乏指导和规范，比如高校章程的法律性质、地位、制定主体、制定修改程序以及各类学校章程应载明的主要事项等都比较模糊。这样过于简单的要求，很难提高章程的法律地位并把法制精神渗透到高校章程中。

同时，国家政府应严格按照章程规定界线在保证高校的办学自主权基础上对高校进行监督管理，要监督、核实高校是否按照其章程实施办学活动，并经常核查高校章程的实施情况。如发现有明显不符，应对相关责任主体进行责任追究。只有这样，才可从思想观念上改变高校领导不把章程当做治校“宪法”的观点，也必将极大地推进高校章程的实施。具体做法上，可以建立健全高校督导制度、年检制度和评估制度，民办高校更应如此。这也是政府对高校实施管理的有效手段。政府向高校委派督导专员是落实这一制度的重要举措。建立年检制度是对高校实施日常管理的重要手段，也是一项开展较多、行之有效的管理手段。同时，要加强政府各部门的协调领导机制，促进高校健康发展。^[38]

综上，随着高校内、外部体制的不断完善，高校章程的制定与实施也将变得更加的科学，章程的实效才会得到有效提高，内部治理才会更加顺畅。

三、营造高校法制文化氛围，促进章程的依法实施

(一)积极树立依法治校、按章办学的法制观念

高校章程的制定主体是举办者，执行者是各行政管理机构。他们对章程的性质、地位、作用等的了解直接影响了章程的实际实施。他们要认识到章程不是为了应付国家政府的检查而设立，它的存在是高校依法治校、规范发展的基本要求。章程是高校正常运转的基础性规章制度，是协调和平衡各种校内、外关系的手段，作用不可低估。

大学党委书记、校长应成为实施章程的带头人，要通过多种途径积极宣传并学习章程，充分发挥章程的应然作用，依法管理高校，促进高校健康快速的发展。同时，大学领导还应重视章程实施的监督工作，以高校的章程为基准制定其他的规章制度，以保证高校内的法制统一。只有具有这样的认识，高校章程的制定和实施，才有思想基础与组织保证。

教师和学生是高校教育主体的重要组成部分，他们作为教育者和受教育者是高校关系中最基本也是最重要的群体。章程要得到良好的实施需要组织他们进行认真学习。由于高校章程的规定中会有一些法理上的抽象规定，加上文字表达的局限性及章程立法技术方面的要求，往往给章程的理解与实施带来困难，所以，对章程的公开释疑是非常必要的。总之，要使得他们积极参与和配合章程的实施过程，才可促进高校章程价值目标的实现，对于章程的顺利开展和实施起着不可忽视的作用。

(二)维护章程体现的自由、秩序、公平正义价值

法理上，自由是指法通过制度的保障，使主体的行为任意化，有法律才有自由。秩序被认为是工具性的价值，这里强调的秩序是社会生活的基础和前提。正义强调的是社会生活中主体的平等和公正。公平正义是法的基本标准。

大学的本质特征之一是学术自由。高校要发挥教育主体们的主动性和创造性，每个主体的合法自由都要予以保障。而在保障自由的同时，也要注意对高校秩序的维护。所谓大学教育秩序，主要是指大学教育存在和运转过程中，大学教育主体相互作用所具有的一定确定性、稳定性和连续性的过程、结构和模式，即大学教育活动的井然有序和有条不紊。章程在制定与实施过程中还要不断地体现教育公平价值，要使高校内所有教育主体的权利义务规范做到公平、正义。高校章程只有积极维护了这些价值，使高校内的自由、高校秩序和高校公平正义价值处于和谐统一的状态，才可以发挥章程的平衡协调功能。然而随着高校的不断发展，各教育主体自身的利益需求也不断提高，这就需要新的高校教育秩序来体现新的自由需要和公平正义。这样就不断促进了高校章程的修订与完善。

正是因为高校章程所具有的内在价值与“人法化”管理的价值截然不同，它才可成为依法维护高校大部分人利益的工具，有效调整了“趋利”行为带来的不良影响。所以，高校在章程制定时就要保证章程的各项价值，使各要素的合理、合法性得到保障；在实施时，还要做到执行公平，不断营造法制氛围来维护和保障章程的各项价值得到实现。

(三)改变习惯思维定势，创新高校发展思路

随着我国教育体制的不断变化，我国的高校的建设、管理和发展都呈现多样化的特色，主要表现在管理体制多样化办学形式和办学层次多样化及专业设置的多样化等方面，其中尤以举办和管理体制多样化最为典型。高校要在新一轮的高校竞争中争取优势，就必须不断地创新发展思路，改变习惯思维定势。

目前有很多高校都是按固有惯性在运作并没有制度规范，高校各主体都习惯地受到高校内的各项“人治化”氛围影响，旧有的观念使“人情网”在高校的存在根深蒂固。作为高校的管理者，要加大力度改变现有的思想观念，改变现有的高校管理模式，在兼顾公平的基础上提高管理效率，创新高校发展思路。这不但涉及内部管理机制的完善，还关系到各项监督、制约机制的形成。对高校内的教育主体们来说，也要改变传统思维定势，积极参与创新各项制度的建设。只有这样才能使高校内的所有人员都加入到高校的建设中来，营造出良好的法制氛围，以确保各项规章制度的有效实施。

【注释】

[1]http://baike.baidu.com/view/1995386.htm

[2]曹光荣，黎嫦娟.关于高校治理结构理论和实践问题的思考.高等教育研究，2005(8)：82(www.xing528.com)

[3]杨娟娟.社会转型时期我国大学内部治理结构优化研究：〔学位论文〕.武汉：武汉理工大学，2006

[4]侯德华.论我国的大学章程：〔学位论文〕.长春：吉林大学，2007

[5]米俊魁.大学章程价值研究.青岛：中国海洋大学出版社，2006

[6]侯德华.论我国的大学章程：〔学位论文〕.长春：吉林大学，2007

[7]殷爱荪，许庆豫.试论我国高等学校章程的制定和实施.苏州大学学报(哲学社会科学版)，1997(4)

[8]陈立鹏.关于我国大学章程几个重要问题的探讨.中国高教研究，2008(7)

[9]米俊魁.大学章程价值研究.青岛：中国海洋大学出版社，2006

[10]陈立荣、严俊俊.大学章程：落实高校办学自主权的制度保障——对大学章程制定主体的思考.现代教育科学，2009(3)

[11]http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm，中华人民共和国中央人民政府网门户网站，2010-07-29

[12]刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视.现代教育科学，2004，6

[13]刘香菊，周光礼.大学章程的法律透视.现代教育科学，2004，6

[14]http://baike.baidu.com/view/129895.htm

[15]鲁晓泉.我国高校学校章程及制定研究：〔学位论文〕.上海：华东师范大学，2007

[16]马陆亭.大学章程地位与要素的国际比较.教育研究，2006，6

[17]张星久.论合法性研究的依据、学术价值及其存在的问题.法学评论，2000(3)：27

[18]陆俊杰.论大学章程的形式合法性.现代教育管理，2009，9

[19]米俊魁.大学章程价值研究.青岛：中国海洋大学出版社，2006

[20]马克思恩格斯全集(第二卷).北京：人民出版社，1957.82

[21]米俊魁.大学章程价值研究.青岛：中国海洋大学出版社，2006

[22]夏勇.中国宪法改革的几个基本理论问题.中国社会科学，2003，2

[23]陈敏.我国大学章程价值的应然与实然研究.黑龙江教育(高教研究与评估)，2007：1-2

[24]谢磊.法律实效分析：〔学位论文〕.成都：四川大学，2004

[25]夏勇.中国宪法改革的几个基本理论问题.中国社会科学，2003，2

[26]陈敏.我国大学章程价值的应然与实然研究.黑龙江教育(高教研究与评估)，2007：1～2

[27]米俊魁.大学章程价值研究.青岛：中国海洋大学出版社，2006

[28]谢磊.法律实效分析：〔学位论文〕.成都：四川大学，2004

[29]陆俊杰.论大学章程的形式合法性.现代教育管理，2009，9

[30]李丽珍.我国民办高校办学特色研究：〔学位论文〕.长春：吉林大学，2009

[31]杨二辉，徐绪卿.民办大学精神探论.现代教育科学，2008，6

[32]周蕾.民办大学精神价值的新思考.中国校外教育，2010，8

[33]朱永东.新形势下民办高校办学定位的若干思考.浙江树人大学学报，2004(5)：3

[34]牛维麟.现代大学章程与大学管理.中国高等教育，2007，1

[35]殷爱荪，许庆豫.试论我国高等学校章程的制定和实施.苏州大学学报(哲学社会科学版)，1997，4

[36]王朝阳.关于民办高校法人治理研究：〔学位论文〕.苏州：苏州大学，2008，4

[37]黄路阳，田建荣.高等学校章程的修改.内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2008，9

[38]李维民.陕西民办高校面临的新挑战.民办教育研究，2007，5