民办高校章程存在的问题的分析

第二节　民办高校章程存在的问题

如前所述，高校章程对于自主办学、稳定内部教育秩序、协调各方利益、促进学校有序发展有重要作用，但是章程在实际的教育管理中是否真正发挥了作用，有待我们进一步的考察和论证。综观中国教育发展史，在章程的实施和效果方面，无论是公办高校还是民办高校均存在着问题，而民办高校尤为明显。因此，本书重点分析民办高校章程存在的问题，以及与其相关的历史发展状况、法律地位、特征等要素。

一、民办高校章程的历史沿革

(一)古代：书院学规是我国民办高校章程的独特渊源

书院源于五代十国，兴起于唐，盛于宋。最初，书院大多为民办的学馆，后由朝廷赐敕额、书籍，并委派教官、调拨田亩和经费等，逐步变为半民半官性质的地方教育组织。而后官学兴盛，很多书院便和官学合并，书院一度衰落。书院可以认为是我国私立高校的独特渊源。书院在举办时出现的很多学规、教务等，都为我国后来的民办高校章程提供了有利借鉴。比如朱熹的《白鹿洞书院训示》，又称《白鹿洞书院学规》、《白鹿洞书院教条》。它是中国书院发展史上一个纲领性学规，在这个学规中，明确了教育的目的，阐明了教育教学的过程，提出了修身、处事、接物的基本要求，形成了较为完整的书院教育理论体系，成为后世学规的范本和办学准则。^[9]还有《象山书院章程》、《临津书院章程》、《诗山书院章程》等，虽然这些规范、训则都不能算作现代意义上的章程，但也都规定了一些教育目的、过程、准则等，也可以说和现在的民办高校章程是一脉相承的。

(二)近、现代：民办高校章程建设缓慢发展

在清朝时期，随着官方机构的不断加强控制，私学也慢慢失去了它的核心地位。清政府在1898年创办的京师高校堂，制订我国第一个国立大学章程《京师高校堂章程》，并且在1904年颁布了《奏定学堂章程》。《奏定学堂章程》是1904-1911年整个清末教育的法律规范，标志着近代高等教育制度在中国的确立。^[10]当时清政府的大学章程与现代的大学章程有很多异同处，比如都在章程中规定了办学宗旨、管理体制、教学组织形式等，不同处在于清政府对高校的全盘控制使高校成为阶级统治的工具。同期的民间私立高校也有一定的发展，但章程的建设并没有得到应有的重视。民国时期，虽然战事不断，但民国政府仍然十分重视高校的建设。1912年，蔡元培出任“中华民国”第一任教育总长。在他的领导下，从1912年到1913年，民国教育部先后制定颁布了一系列教育法令和规程。与大学教育有关的主要有：“壬子癸丑学制”、《大学令》、《大学规程》、《专门学校令》、《高等师范学校规程》、《私立大学规程》等。其中《私立高校规程》被认为是规范私立高校办学的章程，这也促进了后来在1919年由张伯岺和严修创办的私立南开高校的成立。新中国成立初期，随着政治、经济体制发生巨大变化，私立学校的发展受到了扼制，呈现国立或公办高校一统天下的局面，民办高校章程更是一张空文。

(三)1978年改革开放以后：民办高校章程建设迎来发展契机

改革开放后，国家在1998年出台了《高等教育法》，2002年公布了《民办教育促进法》，2004年颁布了《民办教育促进法实施条例》。它们使民办高校迎来了难得的发展机遇，在这些法律条文中，民办高校的章程被明确的列入其中，使民办高校的章程成为民办高校在成立之初不可或缺的文件之一。最近，在我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020年)中，国家在第四十条中再次明确提出要“完善中国特色现代高校制度”，特别强调了要加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。^[11]

综上，虽然古代书院规章由书院自行制定，却也得到了当时朝廷的支持与认可。它规范了书院内的各管理事项，被认为是现代民办高校章程的历史渊源。但由于在封建王朝统治下，私学是没有任何“法律地位”而言的，所以那些规章只是道义上的“学院大纲”，在后期的发展过程中受到朝廷的肆意践踏。后来，清政府的《京师高校堂章程》成为民办高校章程的“雏本”。但在随后的国家政策变化下，民办高校的发展受到扼制，其章程的建设也停滞，高校与政府之间的关系变得模糊不清。在改革开放后，几部关于民办高校法律、法规陆续出台，国家才开始对民办高校章程提出明确的要求，使章程成为国家政府对民办高校管理的法定手段，也成了治校的总纲。

随着国家教育体制改革的不断深化，民办高校章程也应随着高校的发展不断完善和创新。通过笔者实证调查研究发现：各民办高校并没有重视自身章程的建设，形同虚设的章程根本也没有发挥统领全校的“宪法”作用，章程建设薄弱的问题已变得越来越突出。

二、我国民办高校章程的法律地位、内容及其特征

(一)我国民办高校章程的法律地位

1.大学章程的法律地位

大学的管理不仅关乎大学本身，而且也涉及其与政府、社会的关系，大学章程就是用来协调与平衡这样的关系的。它体现着法治精神，是一种制度规范、治校总纲，具有统领校内其他制度的“宪法”地位。

(1)大学章程是联结内、外部制度的纽带，具有高于学校制度的法律效力

由于大学起源、发展的历史差异及各国文化传统、法制制度等各种原因，大学章程的效力渊源也不尽相同。中世纪大学和美国殖民地时期学院的合法性都源于当时权力机构颁发的特许状或饬令，因此特许状或饬令是大学章程的效力渊源之一；另一种效力渊源是政府或教育主管部门对大学章程的批准或授权。^[12]通过整理文献，我们可以发现我国大学章程的法律渊源就是第二种。我国大学章程在获得法律效力的过程中同时成为大学沟通外部制度的桥梁，以大学为界分为外部制度和内部制度，章程就是连接大学内外制度的纽带。

(2)大学章程是高校明确法律地位，保障自主办学的法律依据

高等院校作为法人的地位逐步从法律制度方面得以确立起来，大学章程的建立健全正是高校保障自主办学的法制要求。通过这样的方式，极大地避免了国家政府的直接干涉，确立了民办高校“自治”的自主办学性质。大学章程有效分清了大学与政府及其他利益主体的界线，在明确大学自治权的同时也从根本上确立了大学的管理运作机制。

(3)大学章程是大学自治的校内“宪法”，是其他一切规章制度的基础

大学章程不但对大学设立的基本问题进行规范，而且对大学内部各种关系主体的权利义务进行了合理安排，其主要内容是对大学举办者、大学办学者、大学教职员工和学生权利、义务的制度安排。可以说，章程就是制度的载体。在章程中一般都有决策机构的制度安排，如决策机构成员产生的办法与程序、教职员工的权益保障及学生救济制度等内容，这些就成为大学运作的“法律”依据。所以，章程既有国家赋予的法律效力，又是高校内管理制度的理性反映，自然成为了民办高校内的最高法。

从上面几点，我们可以看出大学章程是明确高校与政府及各教育主体之间权利义务范围的，具有校内“宪法”的法律效力，也是校内其他法的基础。章程法律地位的确立和认可是章程发挥法律实效的根本条件之一。

2.民办高校章程的法律地位

我国的公办大学章程与民办高校章程，有许多相似的地方。章程都是校内的治校总纲，也是侧重对内、外部关系主体的权利义务进行规范。但由于公办大学和民办高校性质不同，两者的法律地位除了具有以上的共性外，民办高校还有特有的性质。

(1)民办高校章程是民办高校成立的法律要件

我国许多公办大学至今还没有大学章程，主要原因还是由于政府、大学之间的关系还没有明确区分，而民办高校与政府之间的关系是在民办高校成立之时就已经明确了的。其举办者、办学者、管理者等身份都已通过章程的规定明确下来，同时也对各项管理制度做出规定。国家有关审核部门根据章程的规定对民办高校进行管理、监督，只有符合了国家的各项法律法规，民办高校才得以成立。可见，章程制度是民办高校成立时必须具备的，其法律地位可见一斑。

(2)民办高校章程保障了民办高校内部管理体制的自主性，是规范董事会(理事会)合法运作的内部最高法

章程中明确了民办高校自主决定内部的管理体制和运作模式，任何国家政府或行政机构没有权力直接干预学校的内部活动，并且不能委派任何官员参与学校的管理。民办高校的决策机构是董事会或理事会，董事会拥有高校最高决策权，有权对高校的各项重大事务、问题做出决策，并监督这些决策的有效实施，其人员产生、管理模式都由民办高校决定。相比之下，我国民办高校的董事会比公办大学的董事会权限更大、责任也更大。

(3)民办高校章程保障了校外合理参与的合法性

在章程中，由于对社会团体或个人参与高校事务的途径和方式予以规范，所以，可以通过这样的“基本法”把社会参与民办高校的事务合法化。像哈佛、耶鲁等世界一流大学的大学章程都明确规定了其董事会中校外董事的名额、产生方式以及参与学校管理的方式和权限。校友参与大学事务也是社会参与大学事务的一种重要方式。^[13]通过这样的方式，使民办高校的大门向社会敞开，按照章程的原则规定，接受社会参与高校事务，并积极向社会各渠道融资，使得接受社会委托或赠予都有“法”可依，有“章”可循。从而，民办高校在保证自身正常运作秩序的同时，又密切保持与社会的交流与沟通，使民办高校真正成为国家的大学、社会的大学。

总之，我国民办高校章程是由国家政府机关赋权获得法律效力，在高校内部管理中发挥着基本法、宪章的作用；同时，它也是国家政府、社会沟通的有益媒介，成为高校内外部制度的联结者，更为现代民办高校制度的建构提供了法律基础。

(二)民办高校章程的内容要素与法律特征

1.大学章程的基本内容要素

国家对大学章程应该具有什么样的基本内容在法律条文中都有明确的规定，如《高等教育法》中规定章程应当具备以下事项：学校名称、校址；办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务；章程修改程序；其他必须由章程规定的事项。^[14]

有学者进一步把上述规定的法定内容分类为三大类：第一类为绝对必要记载事项，即法律规定章程必须记载的事项，缺少其中任何一项或任何一项记载不合法，整个章程即归无效。如名称和校址、办学宗旨、管理体制、财务管理制度等。第二类为相对必要记载事项，这也是法律规定的事项，但这些事项是否记载于章程，可由当事人自定。即使章程不予记载，也不影响章程的效力，如办学规模、人事制度、教育形式、学科门类的设置等。第三类为任意记载事项，是指除绝对必要记载事项和相对必要记载事项外，在不违反法律和公序良俗的前提下，举办者认为有必要计入章程的事项，如教育教学制度、学籍管理等。^[15]

大学章程的内容要素首先应该满足相关法律规定，保证章程的合法性；其次还应符合大学自身的特色，进行增补其他内容要素。援引学者马陆亭对高校章程要素的看法，高校章程的内容要素包括章程对高校使命的彰显：使命是高校之魂，办学目标是高校使命的具体体现；高校章程的内部治理要素：决策机构要素、行政机构要素、学术机构要素。^[16]

至此，大学章程应具备的基本要素就越来越清晰了。任何一所大学章程的内容都应该是有办学目标和使命的，都应该是有反映决策机构如何运作和管理的、行政机构是如何实施协调的、学术机构是如何保障学术自由和学术权利的。这些基本要素是章程得以广泛实施的基础。

2.民办高校章程的特有内容要素

关于民办高校章程的基本内容，我国在《民办教育促进法实施条例》中特别强调了民办学校的章程应当规定学校资产的数额、来源、性质，学校的法定代表人，出资人是否要求取得合理回报，理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则；学校自行终止的事由。所以，民办高校章程的内容除了要满足我国《高等教育法》的上述相关规定以外，还要列明《民办教育促进法实施条例》所规定的特有内容。

(1)学校资产的数额、来源、性质

民办高校是由举办者投资创办的，它不同于公办院校由国家投资，而是使用非公有制资金。民办高校成立后，投资的资金成为高校的资产。随着民办高校的进一步发展，民办高校的资金来源也变得多元化。企业、私人、校友、社会团体捐助等各种不同的民办高校融资渠道加剧了国家监管的难度，所以国家要求章程中列明高校资产的具体数额及来源、性质，以方便日后各项利益的分配与权衡。

(2)学校的法定代表人、出资人是否要求取得合理回报

民办高校是法人实体，民办高校章程应列明学校的法定代表人来承担相应的法律责任，避免问责时的拖诿。同时，章程也要规定出资人的法律权利，保障其合法利益的实现。国家鼓励民办资本进入教育领域进行公益服务，但不排除投资人由此获得合法的收益。在正常运营情况下，高校的部分合法收益可以回报给投资人以鼓励更多的人投身教育公益事业，这是民办高校特有的性质决定的。这方面的内容应在民办高校章程中加以明确规范。

(3)关于董事会、委员会各成员来源及其权责的规定

我国的公办大学决策、行政机构中的一些成员由国家政府任命或有关教育机构选举产生，代表国家权益的领导在决策机构中占有重要席位。我国公办大学的决策机构因受国家政府的影响较大，章程更多的是规定决策机构或行政管理人员的义务，把国家政府的意愿渗透其中。而民办高校的管理者、办学者、举办者三种身份是分开的，民办高校的管理者为国家教育行政机构，办学者为学校的校长，举办者为投资者也是决策机构的最高行政人即董事长或理事长。决策机构的成员也大多为非政府机构人员组成，这些成员的来源决定了民办高校董事会的合理性及合法性。所以在民办高校章程中应重点列明这些内容，即由哪些人组成及他们的权利义务范围，具体任期及董事会的议事规则等。这不但是民办高校章程制度的必备内容，也是国家实施宏观监管的重要范畴。民办高校章程应该对其他各种委员会等做出明确具体的要求，如执行委员会、学术委员会、教学委员会、学生事务委员会等。章程也应分别从人员构成、选举方式、职责等三方面对各组织、委员会等进行详细的规定。这些都属章程必备内容之一。

(4)学校自行终止的事由

我国在《民办非企业单位登记管理暂行条例》中也规定了，民办非企业单位的章程应包括终止程序和终止后资产的处理。我国民办高校在性质上具有私人性质，不同于公办院校的国家担保，它在失去学源或治理不善等的情况下是可以以宣布终止的。所以，在章程中也要列明学校自行终止的事由及清算方案等。这点内容也是由民办高校特有的性质决定的。

总之，每所民办高校都有其自身的特点，反映在章程中也是千差万别的。但不管是怎样的章程，首先必须是符合国家相关法律、法规要求的；其次，在设计上，既要严格绝对必要记载事项，又要合理设计本校的相对及任意记载事项，防止事项遗漏，杜绝要素不全现象；最后，还要反映民办高校特有的章程内容。

3.民办高校章程的法律特征

无论是民办高校还是公办大学，它们章程的法律特征都具有一定的共性，主要体现在：

首先，任何大学章程都是调整高校行为关系的基本规范，它为大学主体的行为提供标准，具有统领性，这是章程的一个基础特征。由于具有这一特征，章程才能与大学内其他的规章制度、行为规范等区别开来。章程的这一特征意味着：章程是一种规范，是一种制度形态，而不是一种观念。它是明确的、具体的，同时又是概括的、一般的，具有规范性。章程是一种基础的行为规范，它是为主体的行为提供标准和指明方向的。章程通过对行为的作用来调整高校关系。概而言之，章程是以行为关系为调整对象的规范。章程是一种大学规范，它的规制作用只针对发生在一定高校关系中的行为，而不干预与高校无关的个人或组织的行为，它只是在一定的范围内发生效力。

其次，所有的大学章程都是以权利、义务双向规定为调整机制。章程的要素是以章程规范为主，通过对权利义务的设定和运行来实现对主体行为的调整，权利义务也是主体法律地位的体现。

再次，大学章程是普遍的、明确的和肯定的高校规范，具有公开性。它的适用对象是与大学相关的各利益主体，适用范围也是在与大学相关的范围内，在大学的时空效力范围内具有普遍性。所以大学章程的内容应该面向所有的适用对象，让他们明确章程的基本内容也方便参与高校的管理，进行恰当的监督，促进大学的良性发展。

民办高校章程由于内容上的特有规定，法律特征除具有上述共性外，还包括：

民办高校章程是由国家明确规定不可或缺的高校成立要件，具有法定性。正如上述法律条文所引，国家对民办高校的成立，明确提出了要提交章程在内的法律文件，还对章程的基本内容做了相应的规定。并且，民办高校章程一经批准便具有相应的法律效力，非经法定程序不得随意变更，从这里更可见其法定性。

民办高校章程由高校专门机关制定、认可和解释，是以高校举办者意志形式出现的基本规范，具有一定的强制性和自治性。章程的制定、修改、补充和废止，都是由专门的高校机关进行的。民办高校章程体现的不是国家的意志，而是高校举办者按照社会的需求在章程中反映自己的意志，具有一定的强制力，保证章程在整个高校范围内实施，因而使章程具有了统一性、普遍性和权威性。正由于民办高校章程从制定到最后的颁布过程都是由高校自身来决定的，国家只是对一些基本要素做出规定，具体细节的制定并没有干涉，所以民办高校章程具有很强的自治性。

三、我国民办高校章程存在的问题分析

从当前民办高校章程建设的现状来看，民办高校章程并未发挥其应有的价值与作用，而且与我们所期望的相差甚远。那么，到底是什么原因导致民办高校章程的实效未得到有效发挥?我们先从制约民办高校章程实效发挥的主要因素谈起。

(一)制约民办高校章程实效的主导因素

1.民办高校章程本身的合法性、合理性因素

民办高校要充分发挥章程的价值和作用，在高校实际管理过程中实现章程的良好实效。首先就要保证章程自身的良好法律品质，体现为章程的合法性与合理性。合法性是指一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性，其含义主要是正当性。^[17]所谓大学章程的合法性，可以理解为大学章程符合某些普遍性的规范(如法律、社会价值观、意识形态、利益需要、传统、社会习惯等)，因而在一定范围内被告认可、接受和遵守的属性。它分为形式合法及实质合法。^[18]形式合法性主要是指章程取得制定权的形式、制定的程序是否合法，同时，章程的内容不能与上位法有不一致的地方。实质合法性则是指章程的价值是否与人们的利益需要、社会价值观、传统、道德、观念等一致，从而被人们肯定、接受并认真遵守的属性。民办高校章程在制定过程中，要保证章程的形式合法性和实质合法性，让章程本身体现公平、正义等法律价值，这是实现章程良好实效的基本前提。合理性是指合规律性，高校章程的合理性因素主要是指章程的制定要正确反映高校组织的本质特性以及大学教育的运行规律。

章程在制定时，需要不断思考：章程是否在本质上反映民办高校大多数人的根本利益和客观现实需要(这是章程让各主体积极主动遵守的前提条件)；章程的内容是否符合民办高校发展的客观规律，是否体现和贯彻了法制道德基本要求；章程内容是否符合高校实际发展水平，是否规定了合法程序来保证章程的实施；章程规定的权利义务是否合情合理；章程的表述是否做到了语言明确、具体、规范，在逻辑结构、程序操作设定上是否完整；章程与其他规章制度之间是否和谐，有无冲突。这些都应当是章程立法质量的最基本要求。值得注意的是章程制定权的合法性，它体现在高校章程制定权主体必须符合法律要求，有制定章程的主体资格和相应权限。大学章程制定主体法定性是法治化的必然要求，也是相关机构或个人拥有章程制定权及相关权力并能进行章程制定活动，从而成为章程制定主体的必备条件。^[19]

2.民办高校章程实施的内、外部制度因素

以民办高校为界，我们可以把影响章程效果的体制分为外部体制和内部体制。外部体制主要是指外部宏观体制，包括国家的法律体制、政治体制、教育文化体制等。法制包括基本的社会法制制度、法制体制、某一具体的法制制度的状况。比如，社会主义法制化观念的宣传、促进民办高校发展法律法规的颁布等就是保证民办高校依法治校、按章办学的必要外部法制环境，也使高校各主体意识到法制的重要性，更会对高校章程这样的校内大法予以重视，认真执行。政治体制包括国家党的路线、方针和政策，它影响到国内人民对民办高校的看法与认可度。其中，国家政府有关民办高校发展的管理、规划、监督、检查等都直接影响了民办高校的发展。如果国家大力支持，民办高校会不断完善自身的各项制度建设以保证校内良好的秩序，更大程度地吸引更多的学生，从而使民办高校摆脱生存危机，把内涵建设放在重点，法制化管理也变得水到渠成，高校章程的实效也必然得到提高。教育文化环境指有关章程实施的文化条件、社会氛围、社会舆论倾向，是否有歧视民办教育、是否存在一种相信法律的权威，崇尚平等、公正、法治、尊重人权的社会风气等。

民办高校的内部管理体制也在大环境的影响下发生着深刻的变化。在办学体制上，民办高校是由举办者投资创办的，当他们的资产投入到高校后，便失去了对资产的所有权，高校则拥了资产的所有权。作为举办者往往不能很好地平衡自己的权利义务，在产权和融资问题上容易出现利益冲突。为避免各种权力的交织混乱，章程中是否明确地划分出各自的权力范围，是否在最大程度上达到权力的平衡，这是影响实效的重要因素。另外，民办高校在管理体制上是董事会或理事会领导下的校长负责制。董(理)事会负责高校包括委任校长、院长及资金安排等方面的重大事项；校长负责校内的主要日常行政管理工作，负责教学和科研的规划和安排。但董(理)事会的成员构成、利益分配、其他管理机构的设置等都直接影响到校内所有规章制度的制定与实施，对章程实效影响很大。应该说，高校管理体制的健全、合理、有效与否直接关系到章程的制定、实施、成效。这种管理体制的健全是指各部门的设置、人员、经费、管理模式等都有专门的机构去完成，各部门之间也是一个互动完整的体系；体制的合理强调各部门的分工合作，各司其职；体制的有效是指有效率，可以在章程规定的范围内做出必要的、权威的、有约束力的决定。民办高校内部管理体制只有不断完善，才可保障章程的合理实施，进而提高章程的实效。

3.民办高校章程实施的文化因素

(1)法治观念因素

我国人民的法治观念、法律意识直接影响到对高校章程的看法。章程作为高校内宪法，如果高校内各教育主体对章程持怀疑、否定的态度，忽视民办高校章程的权威和法律效力，就不会重视章程并认真遵守。有时就算自己的合法权益受到侵害也不愿诉诸法律来保障自己，这样法制观念就会对章程的实施产生负面的影响。

(2)趋利因素

不容忽视的以利益趋导的“人治化观念”也会影响章程的实施，因为人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。^[20]在高校内仍然存在利益的分配，教育利益属于以物质利益为基础的精神利益，从另外的角度看，它又是以经济利益为基础、政治利益为主导的文化利益。^[21]所以，如果高校内的各教育利益主体们追求他们各自的又相对独立的利益时，就会造成利益的冲突，这是不可避免的。而这种复杂的利益关系状况加上当今人们利益优先的价值取向，又不可避免地对章程实效造成负面影响。正是由于各教育主体们的这种“逐利性”影响了章程的权威性和至上性，可能会导致人们因对章程的不信任而转向求助于“人情关系网”或“权力网”等非正常的救济途径。

(3)习惯因素

人们传统习惯的定势也会对章程的实施提出巨大挑战。政策、习惯往往取代法律成为维系生活的主要规范，或者至少在实际上发挥作用，以至于成为法律之外的规则或制度。^[22]在这些“习惯”面前，章程的权威性被权力机构或领导部门抵减为零，想怎么管理就怎么管，根本不用国家的法，高校领导们说了算，这是一种“领导习惯”。随着其他利益主体对章程公平的期望值越来越低，导致他们不敢奢望得到“公平”对待，以至于对章程的不尊重、对法的漠视，在许多人眼里也正在变成一种习惯。这样的因素存在会影响章程的实效。

总之，意识是行动的先导，只有观念在人们头脑中深深扎根，人们才能自觉地按照这一观念去行动，有意识地付诸实施。^[23]认真贯彻章程的实施是一个系统的工程，它不仅要求民办高校的举办者和办学者对章程有正确的认识，即高校章程绝不是可有可无的一般规章制度，它可以规范与监控高校行为的合法性并保证高校正常运作，章程有效发挥、价值实现是保障实施的思想基础与组织保障；而且还要求高校内部各教育主体参与到章程的实施中来，他们作为民办高校法律关系的参加者，行为受到章程的调整、享有章程赋予的权力及承担相应的义务，他们的法律意识、法治观念水平以及法律知识、思想素质、心理素质等综合素质水平都对民办高校章程的实效产生重要影响。要在各种教育利益的基础上分析实效性，重视利益与协调机制，寻求能促进利益冲突调整和章程实效提高的有效途径。同时要认清习惯是影响实效的重要因素之一，对于当代中国社会和高校的影响不仅是久远的，而且是普遍的。^[24]也要特别注意文化方面的因素对民办高校的实效影响。

由上可以看出，影响民办高校章程实效的三个因素即：章程本身的合法合理性因素、实施的文化因素和内外部体制因素。它们都在不同层面制约了章程实效的发挥。我们就从这些因素入手来一一分析民办高校章程实效的现状和改善的途径。

(二)我国民办高校章程存在的问题

本章选取江西两所比较成熟的民办高校进行个案分析。此次实证考察的资料包括两高校章程文本，对两位高校校长的访谈记录和对其中一所高校教师的调查问卷。本次调查共发放问卷100份，回收100份，其中有效问卷100份。本问卷是在教师开会时发放的，有较好的普遍性、真实性和覆盖度。问卷内容密切结合章程中涉及的以下几个方面：包括对章程在内的规章制度的看法、对参与学校管理的形式调查、对教师权益保障情况、对教师学术权力的保障情况及学生的权益保障情况。笔者整理归纳后发现，这两所高校章程的制定和实施都具有一定的共性，反映了一些普遍性的问题。

1.民办高校章程没有体现合法性、合理性

如上文所述，民办高校章程要发挥实效的前提是章程自身要是合法的、合理的。然而分析了两所高校的章程文本后，我们发现章程的内容和结构都没有很好地体现出章程的合法性及合理性。

(1)民办高校章程中办学宗旨没有彰显高校精神，培养目标过于简单

在南昌××学院章程中的办学宗旨是这样规定的：以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党和国家的教育方针，全面推进素质教育，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养适应二十一世纪社会主义现代化建设需要的德智体美全面发展的具有创新精神和较强实践能力的高级专门人才，为科教兴赣，建设美好新江西提供人才支持和智力贡献。在江西××学院章程中的办学宗旨为：科教兴国为己任，为振兴中华而办学。

我们发现这样的办学宗旨内容过于宽泛，没有反映出民办高校的内涵精神及办学定位。分析其原因，笔者认为主要是：A.民办高校精神的遗失。每所大学都有自己特有的精神内涵，它是历史的沉淀，更是特定社会使命的担当。一所没有精神内涵的高校必然也是没有活力的，更无法提炼高校的指导思想及办学宗旨。B.民办高校还没有找准生存发展空间，没有确定办学定位，只用一般的惯性思维来设定自己的办学宗旨。在市场不断变化的情况下，用这种脱离实际的宗旨口号来指导民办高校的建设与发展是非常困难的。

培养目标总是和办学宗旨联系在一起，正是由于办学宗旨存在以上的问题，所以，它们设定的培养目标也十分的简单、统一，没有个性特色。如：南昌××学院章程没有明确提出培养目标，只是在培养模式上指出了是培养“应用型、复合型人才”；而在江西××学院章程中把“培养面向二十一世纪适应我国经济和社会发展需要的德、智、体、美全面发展的应用型人才”作为培养目标，这样的培养目标毫无特色可言。

(2)章程立法依据不全面

在南昌××学院章程中，他们列出了立法依据是《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》。而在江西××学院的章程中列出的依据是：《宪法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》。

这两所民办高校虽在同一省份，却有不同的法律依据，有的以《宪法》作为立章程的依据，有的没有包括国家针对民办教育颁发的最新法律条文《民办教育促进法实施条例》。作为同一省份的民办高校章程，其立法依据应该是统一规范的，民办高校章程立法依据模糊，也是章程法律地位不明确的体现。民办高校应该把与民办高校密切相关的上位法都列入章程中，使章程的法律地位得到更有效的保障。同时，《民办教育促进法实施条例》是在《民办教育促进法》的基础上颁布的，是民办教育领域最新的法律规范，它也应列明到章程的立法依据中来。如果没有与时俱进的法律作为立法的依据就不能很好地反映最新国家法律、法规的变化，从而影响对高校章程做出相应的修正和完善。

(3)章程中的高校注册地址不明确

南昌××学院注册院址为：主校区设南昌市××××号。在南昌市×××××，×××，×××，×××，设有分校区。江西××学院只列明：学院设在南昌市×××区。

从严格的法律规范角度来看，作为法定地址的注册地址必须是其中一个，平等列出地址，显然也是不妥的，更不能笼统言之在××区内。

(4)民办高校章程制定主体、修改程序不明确(www.xing528.com)

南昌××学院规定：第四十条：章程需要修改时由理事会决定并实施，并报审批机关审案，由审批机关向社会公告。江西××学院也规定：第三十六条：本章程由学院理事会负责解释，经江西省高等教育行政部门批准后生效，修改程序相同。

对于民办高校，董事会作为大学的最高权力机构享有章程修改提案权是不言自明的；^[25]但举办者的主体地位没有在章程中明确指出。^[26]没有将制定章程的主体责任到人，就非常不利于推动章程的建设。同样，章程的修改程序不明确，也进一步影响了章程的后续完善。章程的公布应该由高校自己来安排，国家审批机关负责管理与监督。

南昌××学院的校长在访谈中提到：章程是由我加了好几个夜班才写出来的。现在的这份章程是我们以前的初稿，还是学院升本科之前拟定的。所以(章程里)提到的校名都是旧的。不过，学院后来好像修改过一次，资料在×主任那里。后续的修订我就没参与了。江西××学院的校长也表示：当时我参与编写这份章程，现在就不知谁来管这事了。

可见，民办高校领导对章程的制定及后续修订并不重视。没有专门的机构或人员来进行规范的制定与修改、完善，随意性很大。章程的制定人员变动很大，没有明确指定。对章程的修改与完善没有连续性，高校章程没有进行及时更新、自我完善，没有发挥规范和保障高校自主管理的作用。章程制定、修订也没有监督机构进行监控，整个章程制度流于形式应付。

(5)学校法定代表人的产生及罢免程序没有规定

如在南昌××学院章程的第二十九条规定：学院的法人代表由投资方民营××××集团代表担任；第八条：理事长是学院法定代表人。江西××学院第十九条规定：理事会商讨议题可由理事长提出，也可由理事会成员提出申请。理事会要在调查研究，分析论证的基础上，提出可行性方案和意见。

可见，以上章程条规都没有对法定代表人的产生及罢免程序作出明确的规定。由于章程中没有体现民办高校理事会的具体运作程序，所以在人员配置、议事规则上主观性仍然很大，缺乏应有的法律规范。

(6)章程中对职能部门的规定没有做到权利与义务的对等。

两所高校的章程中，都只是对理事会和院(校)长的职权做了规定，但却没有提到各自应承担的责任或义务，并做出相应限制，这明显不符合“权利义务对等”的法律原则。在理事长、校长的任命方面，也只提到了他们的主要职权，却没有列明应承担的责任、义务。现存民办高校章程在权力机构的规定上过于简单，不利于以后的依法管理，既没体现章程的合法性，也缺乏合理性。

(7)章程中的关键性问题没有明确列明

有关盈利的问题，有的民办高校为了避免不必要的麻烦常常在章程上对此避而不谈或一言带过。其实这样反而为以后的利益分配埋下了隐患——产权不明、举办者权益不明必然会引起资产分配上的混乱。国家新的法规是允许民办高校取得合理回报的，这也表明了政府的积极支持态度，因此举办者也应明确自身的权益，有所作为。作为章程的绝对必要记载事项，这一点是不可以忽略的。民办高校大多是自筹资金，艰苦奋斗，它们的合法权益是应该得到保障的，但合理回报的提取在执行上难以把握。这限制了民办学校的出资者获得合理回报的权利，在很大程度上限制了举办者的后续投入和其他资金进入民办教育领域。^[27]所以，政府既要加强会计监管力度，防止资金的滥用，同时也要设法保障投资者的权益，这些都应该在章程中明确规定。

高校内的学术机构是高校的重要组成部分，它也是保障教师学术权力的基本形式，然而这点没有在章程中述及。另外，学生作为教育主体，解决其冲突的救济途径也没有提到，这都与法制精神不符。

南昌××学院的校长反映：我们章程的内容都是严格按照有关国家法律、法规制定的，一般不会有什么重大的遗漏。那些你提到的学术机构、教师权益、学生权益等我们都是按国家规定办的，章程上没有详细列出，也不必样样列进去。另外，章程的建设还不是我们办学、管理的重心，也没有很多的人手来做这些事，如修订、监督等。江西××学院的校长也很为难地说：我们很多内容不想列入章程的原因主要是：第一，刚才我说了这些制度会经常变动，如人员、时间、议题等等。如果都列入章程，那每次修改程序就不是那么容易了，还要报上级管理机关备案，太不方便了。第二，章程的修改与完善需要特定的程序，需要特定的人员设置，我们现在所有人员都是非常的忙碌。许多行政事务、教务工作、招生就业等重要的事情压得我们根本没有精力来处理章程这样的事情。另外，我们民办高校的体制最大特点就是要灵活，死的东西、固定的东西还是少用为好。

但作为校内的基本治校总纲，如果没有对关键内容进行规定，没有包括法律的基本要素，这样的规章制度本质上就缺失了合法性，就不能构成一份完整的法律条文了。基于上述的事实，章程的大部分内容照搬国家法律、法规的基本规定，套用他校的“章程公式”制定出的高校章程没有突出该校特色、大学精神，只是一份行政工作中的应付文件。章程在内容上没有细化，粗线条勾画章程框架，没有体现章程规范的立法目的。有些高校对章程能调整相关利益主体对自身权利义务关系的作用也很漠视，对章程的实施不作要求，所以在章程中也没有违反章程规定的追究程序及内容。

(8)章程的文本格式与文字要求都缺乏严谨性，科学合理性不足

虽然国家相关法律、法规没有具体规定高校如何分配章节来制定章程，而让高校自主决定其格式及繁简程度。综观上述章程文本，有的章程章节设置过于简单、粗放，没有符合应用文体的规范要求，这就影响到章程立法的科学性。比如，南昌××学院章程在第一章总则就只有一条规定；而江西××学院章程中第七章和第八章也出现了一章节只有一条的现象。同时，文字方面，如“本科教育、专科教育”的出现也显得口语化；“院长对理事会负责。”这样的句子也不够严谨，应使用完整的陈述语。总之，章程文本表现出章程立法技术较弱，急需加强。

(9)民办高校章程特色事项缺失，没有体现高校特色

以上两高校的章程大部分都是绝对记载事项，相对记载事项屈指可数，任意记载事项更是没有。如南昌××学院章程中有绝对记载事项11项、相对记载事项4项，任意记载事项没有；江西××学院章程中有绝对记载事项9项、相对记载事项2项，任意记载事项没有。这样的章程并没有挖掘高校自身特点，只是机械性地与国家规定的法律规定结合起来，没有创新。这样的章程是僵化的，没有生命力的。对比国外高校章程中相对记载事项及任意记载事项的丰富，我国高校的章程事项要达到既规范又体现特色还需要各个民办高校进一步探究完善。

2.民办高校章程实施的法制文化缺失

(1)依法治校、按章办学的法制观念淡薄

在访谈中，南昌××学院的校长反映：学院里是有章程的。但它只是学院在设立时，政府需要的一份申办文件而已，平时管理中很少用到。江西××学院的校长也指出，这章程我们平时很少用，主要是教育厅需要时就给他们看看，我们实际教学过程不会想到它。

在对教师的调查问卷中，我们也发现高校内的大部分教师的法制观点也不强烈，超过了一半的教师表示对高校内的规章制度知道与否并不太重要(如表2-1所示)。

表2-1

可见，民办高校大众(包括章程的制定者在内)都在思想观念上缺乏法制观念，没有正确认识章程，也没有把依法治校、按章办学贯彻落实到高校的具体管理中来。他们忽视了法治的作用，更没有意识到章程的法律地位，大多数人只是被动地去适应各项规章制度。

在访谈中，两校长都反映：学院各个院系或其他行政机构也有自己的规章制度，这些专门的规章制度就可以解决很多具体问题了。章程只是形式，进行一些原则性的规定，处理校内的事务还是要依据校内具体的制度。

其实，高校章程与校内其他规章制度是有本质区别的。章程是校内总规章，是“最高法”，是校内所有规范的制定依据，更是处理校内外各项权利义务关系的手段。把高校章程等同于校内其他规章制度，就完全忽视了章程的法律性质，降低了章程的法律地位，无法对校内所有规章进行统领。如果每个部门、院系仍然按照固有的管理机制运转，仍然遵照各相关部门自我规定的行为规范开展工作，待发生问题和冲突时再具体解决，则使高校内的管理失去统一性及前瞻性。

(2)民办高校“趋利”行为现象普遍

民办高校办学的主要经费来源于学费，而生源是其经费的最大保障。高校的管理重心往往放在如何争取更多的生源，得到更多的办学经费上。正如江西××学院的校长反映：我们管理机构目前的管理重心还不在这。应该说这和我们民办高校整体的发展有关，现阶段最主要的还是生存问题，重抓进口(即招生)和出口(即就业)，这是我们的生命线。至于现代大学制度等还是要缓一步再谈。当前最大的问题也是我们每年都会遇到的难题，就是招生问题，其他的建设以后再慢慢来。

正是由于这些思想观念上的误区，导致了高校内制度建设让位于应付生存危机，而一个制度不规范的高校是无法立足于现代大学竞争舞台的。管理的混乱、关系的复杂、师资的薄弱等没有制度体系来进行权力制衡，没有章程来对教育主体间的权利义务进行规范，不重视章程的建设及实施将严重影响民办高校的可持续发展。

民办高校章程从制定到实施的过程中，也不能忽视决策者、执行者们的利益导向，那些被认为是对其有利的规定才会积极制定并执行，而被认为对己不利的规定则会故意回避或执行不严。如在上文所述，他们在各自的章程中只提到理事会及院长的职权范围，却对应承担的义务、责任回避不谈。同理，对在校教师、学生的权力做规定时往往更侧重于责任、义务，对他们应有的权力则一笔带过。这样的有意行为也体现了这种趋利的价值观，并也影响了章程实施的情况。

(3)习惯等固有模式的限制

南昌××学院校长说，章程强调的是一种法理，如果能一切按章办学那当然是好，依法办学在国外已是司空见惯的事了。但对我国的高校管理来说，还不是很快就能实现的，光靠高校内的章程还是远远不够的。国外好多的大学，都是非常注重法制的，这都成了他们的日常习惯了。我们中国这方面还要加强。

民办高校章程中没有对教师、学生的权益做深入规定，但高校内的教师与学生们似乎也没有任何不满。如在下面的教师调查问卷所示，被问到工会、教代会、学术委员会等机构的基本制度规范时他们都不太清楚，似乎对它们可以给予的保障并不关心(如表2-2、表2-3所示)。

表2-2

这些数据不仅反映了高校教育大众的法制观念不强，还反映出他们习惯了现有的民办高校管理，习惯了现有的“被对待”。“大家都是这样，我也没什么好说的。”是他们口头最常说的话。在这样的固有习惯下，很难保证章程在依法实施过程中得到认真遵照。

3.民办高校章程实施的内部管理体制不够完善

民办高校的实施离不开内、外部环境，正如访谈中，南昌××学院校长提到：国外的校内管理机制良好，一切都非常有秩序。这一切都不仅仅是学校内部体制的完善，更是整个国家教育体制的体现。所以，对大学的管理不能只从内部来看，还要结合外部的体制，系统的来分析。我认为，教育改革是一个很难攻克的堡垒，国家宏观教育体制一定要改革才行。江西××学院的校长也说：我们的压力还是很大，因为我们不但要对上负责，还要对下负责；不但要对学生负责，还要对社会负责。并且，我们还有很多的问题也亟待解决，比如资金来源、国家支持力度、民办院校的准入制度、人们的旧观念、轻法制管理、官本位等等，这都会影响到我们民办高校的发展。

这里对国家的宏观体制就不作深究，重点论述民办高校内部的管理体制是如何影响到章程实效的。

(1)董(理)事会制度在立法上存在不足

《民办教育促进法》中明确指出民办高校应该设立董(理)事会，领导机制是董(理)事会领导下的校长负责制。可见，民办高校的董(理)事会是高校内部决策机构，校长是执行机构，负责高校内的教育教学及行政工作。在我国大多数民办高校中，举办者往往通过董事组成的董事会间接地参与学校管理。国家也在相关的法律条文中明确规定，允许民办高校的举办者或投资者取得合理的回报，即投资人可以通过选任董(理)事实际控制董(理)事会，获得剩余价值。但总体上来说，民办高校仍然还是保持公益性质，董(理)事会制度作为内部治理结构的中枢，它的完善与否影响重大。

在高校章程中董事会制度并没有细化，表现为：第一，高校章程中没有指明举办者或投资者是否一定是董事会成员，出资人的地位没有得到明确。第二，董事的构成合法性不足。如在南昌××学院的章程中：第十四条××理事会成员主要来自：A.学院举办者或投资方代表；B.具有5年以上教育教学经验的负责人(在理事会成员中约占半数比例)；C.学院优秀教师代表。这样的董事会成员构成，过多地强调了教育教学经验，而忽视了民办高校应该努力吸取多元主体参与民主管理，应包括出资人、高级管理者、教师、学生、家长及其校外人员。没有多元主体合理配置的高校控制权，很难形成利益相关者对民办高校的共同治理。第三，任职资格。在南昌××学院章程中，虽然提到了5年以上的教育教学经验，但对其他的资格、经历、能力、学历等都没有任何规定，不利于董事构成的互补性。第四，任职期限。在江西××学院的章程中，没有提及理事会委员的任职期限；在南昌××学院章程中提出了每届任期四年，可连选连任。但在访谈中，我们发现实际的理事会成员是经常变动的，有时往往是董事长的个人要求。如江西××学院的校长说，我以前在理事会，人员没有这么多。后来，我们按指示把一个党委书记也加进来了。可见，如何选、如何任似乎并没太多程序来控制。第五，董事回避。凡是亲戚都不能入董事会，同时有关董事自己的事务表决也应回避。这一点在章程中也没有提及。

可见，我国民办高校章程对董事会制度的规定十分欠缺，不足之处急需完善。

(2)教职工聘任制度没有明确保障教职工的利益

教职工聘任制度，是在符合国家法律制度的情况下，聘任双方在平等自愿的前提下，由学校或者教育行政部门根据教育岗位设置，聘请有教师资质或教学经验的人担任相应教师职务的一项教师任用制度。它主要涉及教职工的劳动管理、工资福利及社会保险等，国家在相关的法律、法规中强调要保证各校教师的合法权益。然而，在教师调查问卷中，约有55%的教师都反映出对学校现有的福利保障不是很满意，同时约有70%的教师希望通过民主管理的方式实现自己的基本权利(详见表2-4、表2-5所示)。

表2-4

在章程中，虽然涉及教师的聘任制度、福利劳保等事项，但都是简单的规定，大多还是对教师应尽义务的要求，对重要的教师保障制度、维权制度没有提及，更没权利的规定。这显然与法律精神不符，它的合法性受到质疑必然引起教师主体的不满意。

(3)教代会制度的运行机制不完善

教代会制度是高校内教师实行民主管理的基本形式，是指教师通过民主选举组成教师代表大会，是在高校内部行使民主管理权力的一种制度。它是中国基层民主制度的重要组成部分。教代会的主要职权包括审议建议权、审议通过权、审议决定权和对领导干部的评议监督权。它体现了教师民主管理的思想。在南昌××学院章程中没有出现关于教代会制度的任何规定，可以说这是对教师权益忽视的另一表现。而在江西××学院的章程中，也只有一条规定，即第三十一条学院依据《教育法》规定，成立以教师为主体的教职工代表大会，依法行使代表大会的职权，以保障教职工参与学院的民主管理与监督。当问及为什么没有详述时，江西××学院校长也是反映说，虽有专门的教代会制度，但不必都列入章程中去。教代会在民办高校内部管理体制中主要发挥着民主监督的作用，忽视对它的规范，就不能很好地保障教师们参与民主管理，对校内的各项规章制度(包括章程在内)就不能较好地理解与贯彻落实。

在调查中，我们发现约有75%的教师基本上没有参与过教师代表的选举(见表2-6)，70%的教师对教代会应然的职责不太清楚(见表2-7)。同时，调查还显示出约有80%的教师希望通过民主化管理的方式来优化教代会制度(见表2-8)。可见，目前在章程中所规定的教代会制度，并没有深入人心，它的运行机制缺乏民主参与，常常被人治化管理所取代。

表2-6

表2-7

表2-8

(4)学术委员会制度没有明确规定教师们的学术权利与义务

学术委员会或教学委员会主要是研究讨论院系里课程设置、新教师选聘资格、职称评定等的机构。高校内的学术委员会或教学委员会是非常重要的机构，也是高校区别于其他任何行政组织的独特特征。

经过调查，我们发现还是有55%的高校教师不太满意学术委员会的运行现状(见表2-9)，并且约有75%的人认为影响学术委员会实现应然职能的原因是学术行政化(见表2-10)，并希望通过强化制度建设、重视教授的比例和吸收教学骨干的方式来强化学术委员会的职能(见表2-11)。

表2-9

表2-10

表2-11

在进行调研的两家民办高校的章程内都没有对学术委员会制度进行规定，其他有些高校是以内部制度的形式对学术机构加以管理。这种对学术机构的忽视，不能依法保障高校内的教师学术权力。

(5)学生权利保障机构缺失

高校学生是教育主体之一，国家也明文规定要保障各级各类的学术权益。在高校章程内应对其维权机构作出相应的规定。学生是高校的受教育者，然而，调查显示约有64%的教师认为高校不太重视学生的权益(见表2-12)。其中42%的教师认为学校存在管理混乱的问题，硬件不到位也是主要的问题(见表2-13)。同时，73%的教师都不清楚学校里具体的学生救济途径或维权机构(见表2-14)。可见，章程中对学生的权益规范缺乏，反映了高校领导没有认识到学生是高校内的主要教育群体。学生权益没有在章程中明文规定，这也与章程的公平、正义等法律精神不符。

表2-12

表2-13

表2-14

综上所述，笔者认为，影响民办高校章程实效的三个主导因素并不是彼此独立的，它们相互之间是既有区别又有联系的。民办高校章程本身是章程实效发挥的基础，教育主体们的法律意识及高校内的法制文化氛围是章程实效发挥的前提，而高校内外部的体制则是章程实效发挥的组织保障。我们要科学处理好这三者的关系，从这三个主要因素出发，努力改善章程的合理合法性，积极营造高校依法治校的法制文化氛围，完善高校的各项管理体制，最终促进民办高校的健康发展。

(三)民办高校章程实效不良带来的影响

笔者认为，衡量和判定民办高校依法治校状况的优与劣，并不是依据该校出台的行为准则或规章制度的多少或是否都生效。评判的标准主要还是这些规章制度、规范是否在实施过程中得到了实现，即实效状况。

目前我国民办高校章程的实效状况整体上不令人满意(如表2-4、表2-5所示)，这反映了民办高校的规则失范。这会进一步引起对高校各规章制度的疏远及失望，并失去足够的信任和认同，形成“规范的实效性危机”。^[28]同时，那些不能产生实效规范实际上是虚的，没有价值的，只会使相关利益主体忽略法律权威、淡化法律意识与法治观念。

具体来讲，民办高校章程实效的不良带来的负面影响表现为： A.章程应有的价值不能转化为主体价值追求的目标，造成了各教育主体之间的隔阂，最终导致高校相关教育主体对章程的漠视。B.章程虽然已经存在，它是校内的“宪法”，然而现状是“有法不依”、“法非法”。这更使高校主体对高校规范持否定态度，削弱了章程的权威，法治观念更无法强化。C.章程实效不强更无法保证民办高校的依法治校，对民办高校建立现代大学制度也产生了阻力。