高校内部治理制度与高校章程

第一节　高校内部治理制度与高校章程

国务院《关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发［2010］48号)从专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革三个层面，确定了改革试点的十大任务，“改革高等教育管理方式，建设现代大学制度”是其中之一。因为科学的教育管理方式更加符合时代发展的要求，更加适应经济发展的需要，更加顺应人民群众对接受更多更好教育的新期盼。因此，我们更要注重加强大学制度的建设，它是推动高校科学管理的重要依据。现代大学制度的核心是大学在国家的宏观调控政策指导下，面向社会，依法自主办学，实行科学管理。^[1]现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。现代大学制度的构架包括两个层面：宏观层面(学校与外部的关系)，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；微观层面(学校内部)，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。现代大学制度单从微观层面上讲离不开高校章程，章程是大学制度的重要组成部分，同时也是调整高校内部治理结构的重要依据。因此，本节重点探讨高校章程，而讨论章程之前首先要明确什么是高校内部治理结构。

一、高校内部治理结构

关于治理结构这一概念，最早提出是在企业界，主要是指适应组织中产权制度的基本特点，所有权和控制权分离而做出的一种制度安排。它用于支配若干组织中有重大利益关系的团体，即投资者(股东和贷款人)、管理者、职工之间的关系。^[2]

高校的治理结构是现代大学制度的本质与核心。高校治理结构是联系高校内部以及外部各利害关系人的正式和非正式关系制度安排，以使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现高校内外部效率和公平的合理统一。治理结构涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。^[3]

高校是一个相当复杂的组织，同时又是一个高度分权的组织，加强高校科学管理是避免大学这一个性化特征极强的组织内部无政府化的唯一选择。为此，不少学者针对高校内部治理进行了热烈的讨论。其中周光礼在《重构高校治理结构：协调行政权力学术权力》一文中也指出，高校内部管理体制主要体现为权力在管理各阶层和高校内各个不同利益群体间的分配，以及他们相互间的权力作用关系。这种权力结构，实际上就是高校的内部治理结构。潘海生(2007)在《利益相关者与现代大学治理结构的构建》一文中提出大学内部治理结构是关于以大学校长为代表的行政人员、教师和学生等内部的、下位利益相关者，如何参与大学治理的制度安排。改革现代大学内部治理结构的目的，在于适应外部治理结构的变革，促进外部多元利益主体共同参与大学治理。其中的关键在于行政权力与学术权力、民主与效率之间的平衡。

二、高校章程

(一)高校章程的内涵

目前，有很多学者试着对大学章程的概念进行界定，然而由于视角不同，还没有形成一个较为广泛的、权威的定义，主要的观点有三种：第一种是大学章程就是要明确一个大学的法律性质和地位，确定大学管理权力之渊源，确定内部组织构成及其各类主体的权利和义务，同时赋予大学自主的规则制定权，从而实现大学自治管理，建立一种治理结构和管理体制，形成一整套管理制度。^[4]第二种是大学章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据相关法律、法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。^[5]第三种是大学章程是为了落实高校办学自主权，满足高等学校自主管理和依法治校的需要，根据国家法律、法规，由举办者和办学者根据法定程序制定，并对大学重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。^[6]以上的定义从管理学、法理学的角度来分析大学章程，基本上概括出了大学章程的内涵。还有另外的一些学者提出大学章程的“自治法说”和“契约说”等，限于篇幅，就不再一一赘述。通过以上对高校章程定义的概括，笔者认为，要正确理解高校章程的内涵还应注意以下几点。

1.高校章程应保证高校依法自主管理和正常有序运行

在这里明确了制定章程的目的，体现了章程是保证学校正常运行的工具价值。《教育法》第二十八条中也明确规定，学校享有“按照章程自主管理”的权利。也就是说，高校自主管理的直接依据是高校章程。高校章程保障了高校的办学自主权，使高校能自主管理、依法治校，明确划分了高校与国家之间的管理权限，避免了国家一管就死、一放就乱的局面，有效划分了政、校之间的权利义务关系。

2.高校的举办者根据相关法律、法规制定本校章程

在《高等教育法》和《民办教育促进法》中均明确提出了校长应承担的法律责任，无论是公办高校还是民办高校的举办者都必须依照有关的法律、法规进行办学。同时，国家还可以通过高校章程规范高校的办学行为，保障学校正常、有序运行，从而维护学校举办者、办学者、教育者和受教育者等各方面的合法权益。

3.高校章程是结合学校自身实际，按照一定程序，以条文形式，对重大事项做出原则性、基础性规定而形成的规范性文件

章程是高校内的“宪法”、“母法”、“上位法”，位于最高层次，而其他规章制度则是“子法”、“下位法”。章程是校内其他规章制度的基础和依据，校内其他规章制度是章程的具体化。章程具有法律性质，任何修订或变更都必须经过合法的程序，并需要报批给上级管理机构备案，通过后实施；而校内其他的规章制度则没有这样严格的规定。

4.高校章程以条文形式对有关学校办学宗旨及根本使命、管理体制及议事规则、学科设置及师生权益、资产来源及财务活动等重大事项做出规定

这里体现了高校章程的内容要件。高校章程要件是指章程应该记载的事项，主要分为绝对必要记载事项、相对必要记载事项、任意记载事项。作为一部完整的、权威的高校章程，应该体现以上三种记载事项，必需记载的一样不能少，任意记载的也要有所涉及，这样既反映了章程的法律性，又体现了高校灵活机动的生命力所在。

5.高校章程的核心内容是对高校内外部教育法律关系的规定

正如上述所列，高校章程对外明确了国家与高校之间权利义务关系，对内规定了高校内部各教育主体间如师、生、行政人员等的权利义务关系。章程就是以权利和义务为机制，调整大学办学行为和教育法律关系，实现大学教育中秩序和自由的统一、公平与效率的统一，最终实现培养人才、传承和发展文明的功能。^[7]

通过上述的解析，笔者认为对高校章程的定义要体现章程的核心价值，既从高校自身的角度(即保障高校的依法自主管理)，又从国家的角度(即规范高校的办学行为)来规定，才可以完整体现高校章程的内涵及特征，这还需要不断提炼与完善。(www.xing528.com)

依法治校是国家在法制化建设过程中对高校的要求，也是高校自身现代化管理、协调内部治理结构的需要。高校章程的发展正是结合了这两种需要，并将随着改革开放的进一步深化逐步得到丰富和发展。

(二)高校制定章程的意义和作用

高校没有章程，不仅公然违法，使依法治校成为空喊口号，而且高等学校按照章程自主管理、按章程依法自主办学的权利也无从谈起，更不符合国际高等教育的通行做法。^[8]许多高校和学者都已经认识到了大学章程的重要性，这是高校内部管理的需要。高校一旦成立，就必须以条文对这个机构的形式及其职能等重大事项做出规范。也就是说，有了章程，整个机构才可以得以依法运作，才可以协调和实现高校的各项权利和义务。章程对高校来说非常重要，它是所需文件中不可或缺的法律要件之一。同时，高校要实现高效管理，亟需章程来处理各方利益关系。随着市场经济的不断深化，国家、市场、高校三者之间的关系日益密切和复杂。高校内、外部的教育主体利益也变得越来越复杂。为了协调好政府、市场与高校三方的外部利益关系并处理好高校内部的各项关系，我们必须通过章程将它们一一规范，使章程成为协调、管理制度，也保证高校自身的“自主办学”性质。另外，通过高校章程还可以为举办者提供监控途径，是高校依法办学的保证，有利于保障各方利益。

从外部关系上看，通过章程的途径，国家可以对高校进行监督和管理，进而实现依法治校、按章办学的目标。国家对大学既有宏观的管理，也有微观的干预。在微观干预的诸多方式中，大学章程干预是最重要的方式之一。国家不但要在宏观上积极促进高校发展，通过不断出台有利的法律、法规来明确和保障高校的法律地位，以此创造出更好的外部环境；还要在微观上，利用各个高校的章程来进行微观调控，通过审查章程的合法性、合理性等促进高校的蓬勃发展。作为治校规范，高等学校章程不仅仅体现国家的需要，也不仅仅是为高等学校依法办学提供准则，其意义还在于它与高等学校外部关系和内部活动有序化要求相一致。

高校章程是高校内部的“宪法”，其作用非常巨大，在高校的设立、运行、发展、终止等各个环节中发挥着不可替代的功用。它具有的独特的法律特征和基础性地位。

1.高校章程是高校成立的必要条件

设立高校必须按照国家有关部门的要求具备一定的条件，其中高校章程是一个综合性要件。高校章程中要反映办学的宗旨、规模、学科门类的设置、经费的来源、内部管理体制等等，是一所学校正常运作的整体思路也是学校管理的依据。高校章程作为高校设立时的必要条件在《高等教育法》中有具体体现。

2.高校章程是高等教育法治建设的需要，同时也是政府对民办高校进行宏观调控、监督管理的途径

在依法治国的大背景下依法治校是大势所趋，而依法治校不但要符合国家的相关法律、法规，而且要根据高校自身实际情况制定章程。在国家有关的上级主管部门对高校章程进行审核和批准后，各高校根据章程对高校加以宏观调控，平衡教育资源，作好地区规划，及时地发现高校办学中存在的问题，并给予及时的纠正。所以说，高校章程是国家进行宏观调控、监督管理的主要法律依据。

3.高校章程是实现高校自主管理的重要保证

《高等教育法》中规定，学校有“按照章程自主管理”的权利，也就是说，学校自主管理的依据是学校章程。高校章程不但对高校办学行为有约束力，而且对国家相关管理部门的监督、管理行为也有约束力。高校章程正式审核通过后，其中规定的属于学校自主管理的领域，任何人(包括举办者、政府机关部门)不能进行干涉。高校章程就是从法律的层面上保证了高校的自主管理权，当然，这种自主管理权也是以各项法律、法规条文为依据的，是在章程规定的权利范围以内的。

4.高校章程是高校管理者依法治校的依据

高校批准成立之后，校长便是法人代表，校长在法律规定的范围内自主地行使法人的职权：拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益。以上在《高等教育法》中有明确规定。所以，高校的管理者，不管是举办者还是办学者都希望通过法律手段来互相监控、保障自身的利益，高校章程就明确划分了他们的权利义务关系，这就是他们依法治校最基本的法律依据和手段。

5.高校章程是稳定高校内部教育秩序的工具

高校章程上承国家教育法律、法规，下启高校各项规章制度，是高校依法治校的重要环节。宏观上高校是依据国家颁发的各项法律条文依法办学，如《教育法》、《高等教育法》等；微观上高校通过自身建立的章程来对内部关系进行规范，具体化为各项规章制度使校内各部门都严格“按章办事”，保证了井然有序的教育秩序，使得各方利益得到实现，也有助于提高高校的教育效率，降低教育资源的浪费及低效。

同时，高校作为研究机构，需要学术自由理念的实现。在高校章程中，规范和保障了学术机构的权责及运用方式，这都和高校章程作为校内最高“宪法”对教学活动、管理活动、学术活动等进行规范并稳定基本秩序分不开。

6.高校章程是提高社会声誉的窗口

高校章程彰显了该高校的使命、办学目标、人文价值等，体现了办学模式及运作规则。社会公众可以通过高校公开的章程，了解到该校的宗旨、体制及财务资产等情况，还可通过这个窗口提供相应的参考意见，为提高高校的教学、管理水平开辟新的途径。同时，通过公开的章程，相关的各类教育主体，如举办者、办学者、学生、教师等可以清楚自己应尽的义务和可用的权利，促进高校的民主化管理，进一步提高高校的社会声誉。