现代大学制度下依法治校的实现方式

第三节　现代大学制度下依法治校的实现方式

一、调整高校内部治理结构

大学内部治理结构主要指大学内部各种管理权力的结合，一般包括学术权力和行政权力两部分。行政权力属于法定的权力，以效率化为行动的追求目标，以严格的等级制度为依托。其主体是高校管理部门负责人及其辅助人员。学术权力由权力主体的学术地位确定，属自然权力，其主体是大学教授。^[12]高校的治理结构是当代中国大学制度的核心问题，治理结构的调整与改革是大学制度创新的重心。高校内部的治理结构涉及学校纵向、横向的关系，各种权利、义务与责任的界定。治理结构改革要解决的根本问题是民主与效率，民主和效率问题的解决取决于如何界定学校的内部权力和职权关系，怎样把这种内部关系界定得科学合理。治理结构的三大层面：第一个就是何种领导体制和管理体制。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，党委把握的是学校办学的政治方向，校长是大学的法定代表人，负责学校的具体行政和学术事务。第二个层面就是一个从学校到学院(系)，怎么样使治理结构改革的结果实施管理重心下移，把基层作为管理的主体，使基层有非常广泛的自治范围。第三个方面在治理结构上主要表现为行政权力和学术权力、学术权力之间的权力界定。从目前情况来看，我国高校内部治理责权划分上往往出现党政不分，关系不顺；以党代政，决策缺乏民主性、科学性；机构臃肿，办事效率低；学术权力基本为行政权力所取代等现象。因此，高校必须坚持权力中心适当下移、权力适当分散的原则，正确处理党委管理和行政管理的关系、学术权力与行政权力的关系，适时调整学校内部治理结构，推进依法治校的进程。

二、完善高校内部各项规章制度

依法治校必须以制度先行，以制度为法治的基石，制度是搞好学校管理的基础性工作，这是由行政合法性决定的。《教育法》、《高等教育法》规定，各级各类学校实行自主管理的依据是学校的章程。《高等教育法》第四十一条赋予高等学校校长的第一项职权就是制定具体规章制度。制定和完善学校章程是学校实施自主管理、依法治校的基础。除了章程以外，学校还应当根据法律和国家的有关规定，在教学、科研、人事、财务、学生管理等方面建立规范的管理制度，完善管理体制，提高管理效率。

随着法治进程的加快，高校一些规章制度逐渐出现了不合理的地方，主要表现在两方面：一是各种类型的规章制度之间缺乏内在的统一性，或者在内容上互相矛盾，或者只是流于形式，没有相应的程序规定来保障实施。二是相当一部分大学的规章制度不同程度地存在着与高等教育法律法规相矛盾、相抵触的地方。这两个问题的存在严重违背了依法治校的办学理念，同时也阻碍了高校管理的效能。因此，高校内部规章还要不断地进行修改完善。在完善高校规章的过程中，首先要克服旧规章中的笼统、缺乏可操作性、不够透明等缺点；其次要明确处罚性规定的规范及界限，在重视管理主体权利的同时，不能忽视被管理者权利，贯彻以权利为本、管理育人的原则，充分体现法治精神；最后还要严格遵守教育法律、法规，不得与法律、法规和规章相抵触，特别是不得剥夺被管理者的权利，否则无效。

三、培养一支专业化的管理队伍

一支专业化的高校管理队伍，是实现高校全面依法治校的关键。作为履行高等教育管理的相关职能部门人员，应具备几个方面的素质：首先，高等教育管理人员要具备较高的思想政治素质，拥护宪法确定的基本原则，具有较高的政治理论水平，拥护党的基本路线、方针和政策，严格执行高等教育法律、法规、政策。其次，高等教育管理人员应当有很高的业务素质，具有扎实的专业知识，熟悉高等教育法律、法规和政策，具备高等教育工作经验，有相应的分析判断能力，能够正确运用法律、法规来处理高等教育案件和纠纷，转变不适应形势需要的行政管理方式、方法，依据法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，切实维护学校的办学自主权。再次，高校管理人员要树立管理育人、服务育人的理念。高校学生作为契约的一方，缴费后理应得到相应的服务。因此，高校管理人员应转变传统的管理理念，以生为本，以权利为本，树立全新的管理理念。然后，高等教育管理人员还应当具有良好的职业道德素质，廉洁自律，秉公执法，避免违法事件的发生。最后，高等教育管理人员还应该有良好的身体素质，它是高校教育管理者正常工作的基础。

四、健全权力监督机制

权力不受监督和控制，就会被滥用。现代法治国家要求权力制衡并置权力于公开监督之下。高校的行政管理权同其他权力一样，如果不加以有效制约和监督，也容易被滥用。近几年来，我国的大学生状告母校、师生冲突事件不断增多。这一方面表明当代大学生维权意识增强，同时一定程度上反映了某些高校存在权力滥用现象。为了制约权力，防止此类事件频发和及时纠正高校权力滥用行为，高校必须实施依法监督，必须支持和保障监督机关行使纪律检查权和监督权。在推进依法治校工作中，要依照民主与法治精神，加大校务公开的力度和范围。凡是学校工作的重大决定、涉及师生员工切身利益的政策措施，都应当按照法律和有关文件的规定，通过一定途径和形式加以公开。目前，我国为进一步完善高校监督机制，制定了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，纲要对强化党风廉政建设和反腐败工作进行了系统化、规范化、制度化的规定。但在高校依法治校的背景下，只有监督制度还是不够的，还要有一个得力的监督机构。这个机构不仅包括内部监督机构还包括外部监督机构；同时还应当把党内监督和群众监督、行政监督、法律监督结合起来，形成强大的监督合力。只有这样才能及时发现行政管理中存在的问题，及时采取措施，督促整改，防患于未然。同时，对于高校工作人员行使高校管理职权如违反法律规定，失职、越权、滥用职权等，均应承担相应的法律责任，逐步促进高校管理的法治化。

【注释】

[1]张文显.法理学.北京：高等教育出版社、北京大学出版社，1999(www.xing528.com)

[2]何岩.我国高等学校依法治校问题探析：〔学位论文〕.长春：吉林大学，2007

[3]李德胜.依法治校探析.教学与管理，2000(3)：21

[4]黄代银.论依法治校中的几个法律问题.教学与管理，2000(6)：9

[5]史华楠.大力推进高校依法治校之我见——兼论依法治校与教育创新的关系.扬州大学学报(高教研究版)，2003(12)：6

[6]邢绡红，王琦.依法治校与构建大学和谐校园.长春理工大学学报(社会科学版)，2008(2)：124

[7]张丽.教育法律问题研究.北京：法律出版社，2007

[8]何岩.我国高等学校依法治校问题探析：〔学位论文〕.长春：吉林大学，2007

[9]李德庆.推进依法治校建设和谐校园.当代教育，2008(5)：63

[10]张国霖.教育法治化的内涵要素.教育评论，2001(3)：15

[11]张国霖.教育法治化的内涵要素.教育评论，2001(3)：15～17

[12]雷恩安.论现代大学制度下大学内部治理结构的优化.长春工业大学学报(高教研究版)，2008(2)：33