拓展监督途径的分析，内部监督存在的不足

二、拓展监督途径

权力的运行规律表明，有权力，就必须有制约和监督。没有监督制约的权力，必然导致腐败。构建教育、制度、监督并重的惩防腐败体系，其核心是建立有效的权力制约机制和监督机制。预防高校职务犯罪工作是一项复杂的系统工作，也是全社会的共同职责。因此，高校要整合内部监督资源，拓展监督渠道，坚持校内职能监督和社会监督相结合，整合监督资源，形成强有力的监督合力。

（一）强化“异体监督”力度

1.内部监督（同体监督）存在的不足

目前对高校的监督主要是同级监督或同体监督，这种监督形式暴露出不少问题，需要改革和完善。由于有关同级监督的立法和制度明显滞后于形势，再加上同级监督的成本过于昂贵（如打击报复现象等），不同程度地削弱了人们主动监督同级的勇气和信心，因而监督机构很难发挥其应有的作用。尤其是当监督者的利害关系与被监督者纠缠在一起时，就很难指望会有铁面无私的监督。由于教育制度安排的缺陷，使学生家长们无法在学校中获得平等的地位，更谈不上监督校长的权力了。正如人们所说的“上级监督太远，下级监督太软”一样。

纪检机关作为党内监督机构，主要职能是防错、纠错。但其功能要受到党的组织目标的制约，也就是说，纪检机关只能保证党的路线方针政策得以贯彻执行，但不能确保这些路线方针政策的正确性。因此，要确保党的路线方针政策的正确性，就必须通过民主的办法，在党内外建立各种意见表达机制，建立科学的决策程序。民主是一个尽可能多地听取多数人意见的过程，是一个组织内部的所有成员都有权利参与的过程，这在技术层面上其实并非难事。即使在某种条件下很难做到所有党员参与决策，那么决策过程也应当公开，使广大党员能够监督这一过程。这是共产党员应当享有的并且党章也明确予以规定了的权利。

因此，如果没有党员和公民基本权利的实现，监督就只能是少数人的监督、专职机构的监督而不是人民的监督，其同体监督的局限性就很难克服。同样，要想高校的专门监督机构，如纪委、监察、审计等部门来行使对党委和行政的有效监督，是不现实也是不可能的。

2.拓展监督的途径，发挥社会监督作用

从提高全社会的整体防范意识和整体防范功能出发，将高校反腐纳入全社会反腐败总体格局中。把高校作为综合治理的一个重要组成部分来考虑，形成合力，方可取得显著成效。一方面，高校作为反腐倡廉的责任主体，应坚持“综合治理”的方针，强化自身的监督功能，增强免疫功能。另一方面，预防高校职务犯罪和惩治高校腐败，也是全社会的共同职责，要发挥社会监督的作用，积极探索建立反腐倡廉“两道防线”。

一是高校要注意和上级纪检监察机关、所在地的人民检察院、社会新闻媒体密切联系，建立固定的联系方式，组织领导干部家属做好对领导干部八小时以外的监督。校内职能部门预防和社会预防相结合，形成强有力的监督合力。如为了预防高校职务犯罪，四川省、上海市、浙江省等都建立了预防网络。^[24]2005年12月，四川省检察院与四川大学、电子科技大学、西南交通大学、西南财经大学4所部属高校在成都正式签署共同合作开展预防职务犯罪工作协议。上海浦东、浙江杭州等地，也与高校建立了预防高校职务犯罪网络，其成员大都由人民检察院、教育系统纪委和高校纪委组成。这种高校和其他机关以联席会议的形式，定期召开会议，分析发案原因，研究制定预防措施和对策，起到了减少、防范和遏制高校职务犯罪的作用。

二是在目前还不能完全实现“异体监督”的情况下，至少可以尝试建立体现“异体监督”原则的反腐败机构。建立独立的社会监督组织，制约教育腐败。政府可以委派社会的中介评估机构、媒体舆论等加强对高校资金、资产的监督。可以参照国外的一些常规做法，出台规定，要求各高校每年向社会和政府提供年度综合报告，报告学校经费的收支使用情况、人员事业的发展状况等，让社会了解高校，监督高校。尽管大学并不属于义务教育，但大学的性质是非营利性的，其经费来源一方面有政府投入，另一方面要依赖学生缴纳的学费。国家教育投入一直不足，经费很紧张，而学费又是国民一项巨额的经济负担，社会监督高校的基建资金使用情况，防止因为腐败造成经济损失，是理所当然的事情。

（二）拓展“两书两金”制度

这里所指的“两书两金”，即对学校管理人员尤其是领导干部而言的《党风廉政建设责任书》和《领导干部廉洁自律承诺书》及干部廉政退休奖金和年度廉政保证金；对于工程承包商（产品供应商）而言的《廉政行为承诺书》和项目廉政保证金。

2005年，中共中央出台《实施纲要》，而在此之前，深圳、浙江、江苏、安徽、广东等十几个省市就已经制定了自己的“惩防体系”，尤其是以深圳、江苏、浙江三个省市的创新步伐最大。“廉政保证金”制度起始于江苏，这一制度出台以后曾引发广泛争议，尽管褒贬不一，但在清华大学公共管理学院任建明副教授看来，所谓好的制度就要“遏恶扬善”，激励好的，惩罚坏的。江苏创造性地移植新加坡的中央公积金经验，从制度创新上设立了领导干部廉政养老奖励基金。正是有各地的大胆探索，为中央最终出台《实施纲要》提供了实践依据。(www.xing528.com)

从互联网上搜索的情况来看，据不完全统计，到目前为止已有湖南、江苏、北京、浙江等13个省（直辖市）或自治区管辖的部分地方政府或政府部门正在试行或准备试行廉政保证金制度。其中湖南浏阳市、浙江慈溪市、江苏苏州市吴中区已经试行，浙江杭州市下城区原定2005年1月试行，后因争议较大，目前暂缓试行，广东深圳市已在酝酿。除了这些地方政府之外，正在试行这一制度的地方政府部门主要是公安、税务、工商等部门。在已试行廉政保证金的地方政府或政府部门中，媒体上报道较多、影响较大的是湖南浏阳市、浙江湖州公安局、江苏省公安厅等单位的做法。湖南浏阳市的特点是比较早开始进行这一制度的探索，浙江湖州公安局、江苏省公安厅这两个单位的特点是每年在个人账户中形成的廉政保证金的数额相对较大。中央电视台“新闻会客厅”节目曾采用现场对话的形式报道了浙江湖州公安局的做法。

尽管对廉政保证金制度的设立的争论至今未休，但是其试行效果到目前为止所看到的基本上都是正面的反映。湖南的浏阳市1997～2001年，被立案查处的党员干部平均每年175人。有关统计材料中说，廉政保证金制度运行4年，在加入的107个单位1416名干部中，仅有5人受党纪政纪处分被扣除廉政保证金，扣除的比例分别为20％～100％不等。其中只有1人是经济类违规行为。从江苏公安系统的廉政保证金制度实践来看，收效也很好。试行一年来，省公安厅没发生一起民警不廉洁事件。南京市推行半年来，干警违纪率下降了72％；淮安、宿迁等经济欠发达地区的公安机关推行了这一制度之后，民警违纪、违法案件也大幅下降^[25]。

1.可尝试设立高校干部廉政退休奖励基金

我们要建立和实施廉洁奖励制度，加大廉政奖励力度。这种奖励不单纯是精神上、道义上和荣誉上，还必须体现在利益和物质条件上。施予物质奖励，是对廉政行为的一种肯定，是激励和强化廉洁行为的一种吸引。其实以物质利益形式进行奖励，其过程也是一种廉政精神和廉政荣誉得以强化的过程。应该以廉政保证金作为廉政保障制度的物质基础。在目前我国社会生产力发展水平较低，经济发展相对落后，长期实行低工资制度的实际情况下，通过实行廉政保证金的形式，提高国家反腐倡廉的效能，使公职人员在物质利益上增强拒腐防变的能力，作为一种奖励廉洁行为的利益补偿。尽管它只是一种过渡的权宜之计。有条件的高校，可以试行廉政保证金制度，以探索建立惩戒与激励并举，纪律约束与纪律奖惩挂钩的机制。对干部廉政保证金制度的设计，可以实行廉政退休金制与廉政保证金制两者结合，进行双轨运行，建立“不愿为”的自律机制，达到廉政保障心理预期的长远效益与短期效益的有机结合。

把年度廉政金和退休廉政金结合起来，对公职人员将起到巨大的激励作用。同时，又可以平衡廉政保障心理，增强廉政的意识和能力，有利于以利益机制来驱动廉政保障制度的短效积极性和长效持久性，以利益机制来制约腐败收益的思想动机，为官者的贪欲自然会有所收敛，还能避免干群关系紧张。

高校要主动争取当地党政领导实施高校公职人员廉政保障制度，必须在现有体制的框架内运作，没有党委和政府的领导保障，难以兑现；要争取财政的政策支持，高校本身难以实施廉政保证金制度，在“收支两条线”的财政规范中，没有财政的政策支持，廉政保障金难以兑现。

2.设立基建工程（产品供应）项目廉政保证金

实行工程项目廉政保证金制度。要求学校的各类基建（维修）工程、大宗物资采购项目在按程序和规定进行招投标之后，在签订工程建设和产品供应合同之前，商家均应与校方监察部门签订项目廉政行为承诺书，并按学校出台的规章制度中规定的工程或产品总额的相应比例，预付或在工程或产品供应款之中预留相应的项目廉政保证金。在工程竣工验收决算审计后，学校纪检监察部门会同审计、基建、财务等部门确认施工方无违反《廉政合同书》的规定，报学校主管领导批准后方可为施工方办理廉政保证金退款手续。如中标单位和个人没有违反廉政规定，全额返还廉政保证金，否则予以没收。通过此举督促中标单位严格遵守《工程项目建设廉政责任协议书》规定，预防工程建设中的经济犯罪，确保工程优质、干部优秀。

项目廉政保证金的设立，目的是为了督促施工方应自觉遵守国家的法律、法规，不得以任何理由和任何方式向学校有关人员送礼金、有价证券；不得请吃、请喝、请旅游、请钓鱼或安排高档消费娱乐活动；不得为其装修住房或利用其婚、丧、喜庆活动或逢年过节之机变相行贿；不得向学院有关人员支付劳务费、介绍费等。

3.健全签订廉政责任书和廉洁行为承诺书制度

这一制度内容包括领导干部的《党风廉政建设责任书》《领导干部廉洁自律承诺书》和基建（维修）工程项目承包商《廉政承诺书》。比如，某高校通过公开招标后，甲公司中标，那么，甲公司及高校的基建管理部门的主要负责人都应该与学校的监察部门分别签订《廉政责任承诺书》，如果在工程施工过程中，基建管理部门有随意调整、增减建设项目和超预算开支项目资金，接受施工单位和设备材料供应方的礼金、有价证券或其他高档物品；占用其通信、交通工具；向其报销应由个人支付的费用；接受可能影响公正履行职责的请吃、请钓和高消费娱乐活动；推荐介绍子女、亲朋好友或上级、下属参与该项目的分包或设备材料的供应等行为者，就必须按照党风廉政建设责任制进行纪律追究，将不良行为记录在个人诚信档案或廉政档案，扣留廉政保证金，直至受到法律的制裁。而另一方面，如果甲公司因想调整、增减建设项目和超预算开支时，采取各种形式的行贿行为等，亦要受到相应的处置，如扣减廉政保证金等。

为了切实保障廉政合同书的管理，进一步发挥廉政合同书的作用，保证《廉政合同》的严肃性和可操作性，高校应该将廉政保证金与质量保证金捆绑实施，作为工程建设中对《廉政合同》执行情况的经济担保。