进一步完善领导干部财产报告制度

二、进一步完善领导干部财产报告制度

（一）建立财产申报这一廉洁战略制度^[13]

“财产申报制度一般是以立法方式设定公职人员的义务，强制其如实申报个人财产、来源及各种投资活动。”^[14]该制度最早起源于瑞典。1883年英国的《净化选举、防止腐败法》延续了这一制度，并且以正式立法形式确定下来，成为极具约束力的反腐机制。1978年美国通过《政府行为道德法》，这也是当前最完备的财产申报立法。20世纪80年代以来，财产申报制度逐渐为世界大多数国家所借鉴、完善和实施，已经日渐成熟，堪称肃贪治腐的利器。

2003年起，我国反腐败走上了一条制度反腐、标本兼治的道路。目前，党中央认识到反腐败的形势不是“比较严峻”，而是“仍然严峻”；不仅要“反对腐败”，而且要“反对和防止腐败”。反腐战略方针的这一调整，成效显著，不仅为全党和全国人民所肯定，也得到国际社会的普遍认可。党的十六届三中全会明确提出：“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”2004年，随着“三位一体”的制度反腐体系的建立健全和《联合国反腐败公约》的通过，我国的反腐败斗争在战略上将出现“三个转向”，即：由被动防御为主转向主动进攻为主，由权力反腐为主转向制度反腐为主，由事后监督为主转向事前监督为主。缘此，顺应这一反腐新思路的逻辑延伸和战略调整，财产申报制度作为一种新的制度安排呼之欲出。

（二）我国现行领导干部财产申报制度的缺陷

1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，该项规定是我国首次要求党政领导干部申报收入接受监督的制度，它对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期都做了规定，构建了我国财产申报制度的基本框架。《规定》实施以来，在一定程度上增强了县（处）级以上国家公职人员家庭收入的透明度，强化了对县（处）级以上领导干部的经常性监督，对惩治腐败起到了一定的作用。但由于建立该项制度在我国尚属首次，难免存在一些缺陷和不足，从《规定》颁布几年来的实践看，效果并不理想。

1.申报主体不完整

《规定》所指申报主体只是党政机关、社会团体、事业单位县（处）级以上（含县处级）干部，以及国有大中型企业的负责人。而把我国超过2000万的国家工作人员置身事外。同时《规定》还与《刑法》第395条规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体范围不一致。《刑法》中的“巨额财产来源不明罪”规定的“国家工作人员”，却是指全体。

2.申报范围过于狭窄

《规定》只明确“收入申报”而不称“财产申报”，严格意义上讲，“收入”与“财产”是两个不同的概念，前者是指未来所得，后者是指过去收入的累积。“财产”当然包括“收入”，而“收入”却不能涵盖“财产”。《规定》要求的申报范围，既没包括有关干部收入的全部，更没包括其财产的全部。仅仅申报个人的部分收入，很容易给规避申报者以可乘之机，往往使《规定》在执行过程中流于形式、形同虚设。

3.申报类型单一

《规定》所设计的只是一年申报两次、半年申报一次的日常申报制度。通观国外立法，国家公职人员的财产申报一般设有初任申报、日常申报和离职申报三种制度。仅仅规定日常申报，而不规定初任申报与离职申报，难以将申报主体的财产状况自始至终置于监管之下，留下了太过宽泛的腾挪空间。

4.受理机构缺乏监管权威

受理公职人员的财产申报，其主要目的是为了监督。因此，当代建立财产申报制度的国家和地区都将受理申报的机构规定为具有法定监督职权的专门机关。但《规定》授权申报人所属各单位组织人事部门负责接受本单位的收入申报。事实上组织人事部门一般只对干部的工资性收入进行登记，对工资以外的其他收入和财产，由于缺乏相应的职权和手段，具有随意性，明显缺乏权威，监督也难以落实，难以真正承担起财产申报登记的稽核职能。

5.执行机制的不健全

财产申报制度要落到实处，关键在于执行方面，我国目前在这一方面存在有不少问题，诸如：没有相对独立的负责财产申报制度的执行机关；没有严格的执行制度和执行标准，缺乏可操作性；执行过程缺乏透明度和民主性，缺少事后的公开和公正；执行过程缺乏科学含量和严谨度，对申报材料没有必要的统计和核实，难以反映实际情况；没有配套措施，比如金融实名制、遗产税等相关法律的制定和实施，也使得这一制度孤立存在，效果不大。

6.违反申报的罚责过轻

《规定》只是规定对申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，并不涉及刑事责任。与其他国家和地区的财产申报制度相比，对违反者的责任规定过轻，处罚措施缺乏刚性。国外立法有强硬的指标体系和监督手段，除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外，还规定了严格的刑罚制裁措施等。如在美国，依《政府道德法》及相关法律和判例，对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，法院可判处l万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，更可提起刑事诉讼，被处最高25万美元的罚款或判5年监禁。当然，对拒不申报、谎报、漏报和无故拖延申报者课处司法责任。

7.财产申报亟待法制化(www.xing528.com)

目前的《规定》是由中共中央、国务院批准而由其制定机构即中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的，整个《规定》只有9条，不足600字，在性质上应属于政策性文件，至多也才是一个部门法规，并没有上升到法律的高度。由于在我国此种政策性文件的法律地位并不明确，从而也影响了该规定的权威性。从法律的角度看，财产申报制度的设立，既涉及维护公务廉洁的公共利益，又涉及对公职人员财产隐私权的限制问题（依照行政法治原则属于法律保留），应采用国家法律予以规范，以便有法可依。

（三）完善从收入申报政策到财产申报立法

在对中国现行收入申报制度的缺陷和不足进行分析的基础上，我们应借鉴其他国家和地区立法的经验，并结合中国的实际国情，提出进一步完善中国财产申报制度的具体构想。

1.尽快出台财产申报法

财产申报制度涉及对国家廉洁制度的维护和对公职人员财产隐私权的限制，事关重大，应以国家立法的形式予以确立。1994年，全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。2000年12月，中纪委决定，要在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。次年，中纪委和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。据《国际先驱导报》2003年8月30日报道，目前，全国人大正在对包括《公职人员财产申报法》在内的数项反腐新建议进行研究，有关部门也正抓紧调研、起草工作，积极地在为相关立法做准备，一部具有相当权威的《公职人员财产申报法》可望在不久的将来在中国出台。

2.将全体国家工作人员纳入财产申报主体范围

财产申报法立法时，应将所有的“国家工作人员”囊括为申报主体，这样才能与我国刑法第395条第1款规定的“巨额财产来源不明罪”的主体范围相一致。为更加严密周详，还应将国家机关和企事业单位的副处以上领导干部、公检法和财政、工商、税务和海关等机关工作人员退休后一定年限纳入申报主体范围^[15]。

3.扩大申报的财产范围

为了有效遏制国家工作人员的非法敛财行为，确定财产申报范围应坚持一个最基本的原则，即能够较为全面、准确地反映申报主体的财产状况。首先，申报的内容应当为所拥有的财产而非仅仅是收入，包括动产、不动产、债权、债务等；其次，申报财产的范围不仅包括个人所拥有的财产，还包括家庭共有的财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控的企图。

4.细化申报的种类与时限

为全面规范和监督公职人员的财产状况，我国国家工作人员的财产申报应引入初任申报和离职申报，将他们的财产状况自始至终置于有效的监督之下。可以规定，初次任职60天内和任期届满前3个月，以及在任期间每年12月向财产申报机构如实申报本人及家庭成员财产的变化情况，提交财产状况报告，并附有交税单据的复印件。被调离的，应在调离前完成财产申报。可以借鉴日本刑法，明确规定“公职人员利用现职接受请托，离职后收受贿赂的，以事后受贿罪论处”^[16]。

5.加大财产申报审查“三道关”^[17]

杜绝公务人员进行虚假申报的第一道关卡是审查关，由专门机构和有关专家及选民代表共同进行。发现贪污受贿，立即清除出公务人员队伍，同时启动司法程序，追究其刑事责任。对于收支不平，不能作出合理解释，又不能查清的，则以财产收入不明罪名追究其刑事责任。发现虚假申报的，则要被处以开除公职在内的严厉的行政制裁和被提交法庭，处以非法收入2倍“民事罚款”的司法制裁。第二道关卡是公布申报内容及其审查结论，接受全社会的监督，即将申报内容在政府公报上公之于众，接受全体选民和各级国家机关的监督。国外大都规定，举报和反映政府官员职务犯罪情况和线索是每个公民的权利和法定义务。检察机关如果怀疑官员申报内容与其合法收入不符或者可能有不法行为的，有权责令其说明财产的来源，并可展开调查。如果调查发现官员财产来源不明，则可依法追究其刑事责任和民事责任^[18]。西方谚语说“阳光是最好的消毒剂”。所以向选民公布申报内容，接受选民监督，这是腐败分子最为害怕的事情，也是财产收入申报中最关键、最厉害的一招。第三道关卡是将申报材料专门立档，长期保存，供选民随时查阅。国外通常规定，申报对象在担任公职时，须在法定期间内申报现有财产和收入，接受选举委员会的审查并向社会公布，接受选民监督，同时立档保存，供选民查阅。而且在任职之后的每一年都要进行一年一度的财产收入申报。

6.加大处罚违法申报行为的力度

从各立法惯例的规定来看，违反财产申报制度的处罚有纪律处分、行政处分和刑事处罚三种。中国的公职人员财产申报法中也应含有此三种处罚，刑事处罚的重点则应锁定在拒不申报与申报不实两种行为上。这两种犯罪应作为较轻犯罪予以处罚，可将考虑设定三年以下有期徒刑或者拘役的法定刑，并且附设罚金刑，从经济上对行为人予以制裁；课处资格刑，以剥夺其再次担任公职的机会。

7.将财产申报制度与述职述廉等制度结合起来

我国虽于1995年就发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但由于存在较多缺陷，缺乏制度的保障，所以自发布以来便未能得到切实有效的执行，有的地方甚至束之高阁，因而未能对腐败分子发挥应有的抑制作用。所以，如果将财产申报制度与领导干部述职述廉制度结合起来，明确申报的具体数目，那效果就会完全不一样了，可以极大限度地制约以权谋私的现象的发生。