强化高校反腐倡廉队伍建设

四、强化高校反腐倡廉队伍建设

当前，进一步提高纪检监察队伍整体素质迫在眉睫。教育行政管理部门和高校应按照江泽民同志提出的“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的二十字要求，进一步加强思想、作风和制度建设，不断提高纪检监察干部的工作能力和水平，加强纪检监察机关自身建设，建立一支高素质的纪检监察队伍。纪检监察机关既要教育纪检监察干部清正廉洁、敢于碰硬、刚直不阿，自觉接受党组织和人民群众的监督，不适合在纪检监察机关工作的，要坚决调离；违纪、违法的，要严肃查处。又要关心爱护党员干部，支持和保护他们改革创新、勇于实践的积极性。对工作中涌现出来的先进典型，要大力表彰。

（一）加强自身建设，提高队伍整体素质

1.加强队伍培训

一是要认真学习胡锦涛同志科学发展观和中央关于深入开展反腐败斗争的精神特别是党的“十七大”精神的学习，进一步统一思想认识，坚持一要坚决二要持久的方针，坚定不移地推动反腐败斗争的深入。二是要加强纪检监察业务学习，适应新形势，使纪检监察干部成为纪检监察全能。随着反腐败斗争的深入，违法、违纪越来越表现出隐蔽性、复杂性。面对这种情况，纪检监察干部一定要始终保持清醒头脑，采取得当的策略，不断提高自己的工作能力。三是要重视纪检监察干部的交流，通过交流促进新陈代谢，补充新鲜血液。四是要加强纪检监察干部自身的修养。关键是要改造世界观，树立正确的世界观、人生观、价值观。

党的“十六大”以来，中央和教育部一直非常重视教育部门的纪检监察队伍建设。2007年，教育部启动了新一轮教育纪检监察干部境外培训项目，完成了首期赴美国的培训任务；继续举办了以治理商业贿赂为主题的直属高校纪委书记研讨班；举办了直属高校办案骨干培训班。教育廉政建设理论研究工作迈出新步伐。以课题研究为纽带，推动教育纪检监察干部和高校廉政研究专家两支队伍建设。驻部纪检组与中央纪委研究室共同召开了首次高校廉政研究理论研讨会，组织清华大学廉政与公共治理中心、北京大学廉政研究中心、湖南大学廉政研究中心、西安交通大学廉政研究所等10个单位建立了高校廉政研究机构联席会议制度。与联合国教科文组织的有关机构共同召开了第一次“教育廉政建设国际研讨会”，搭建了了解借鉴国外教育廉政建设有益经验、加强对外交流合作与宣传新的工作平台。首次在云南召开了部分省市纪工委书记会议，加强各省间工作交流。结合开展“做党的忠诚卫士、做群众的贴心人”的主题实践活动，干部队伍建设不断加强^[13]。

2.加强队伍的监督

纪检机关是执行惩治腐败的重要机关，纪检监察机关有了权威，才能够有效地遏制腐败。但是如何加强对高校纪检干部队伍的监督？一是要选好“班长”。上级教育行政管理部门必须选好选准高校的纪委书记，要把政治可靠，坚持原则，公道正派，清正廉洁，扎实肯干的领导干部选拔担任高校的纪委书记。只有配好了、选准了高校纪委的“领头雁”，才能树立起一面旗帜，才能带出一支好的队伍来。二是加强纪检监察机关自身的监督和管理。如纪检干部实行聘任制。录用一批精英充实纪检机关，确定聘用年限，确保纪检机关的生力军。成立“反腐机关投诉委员会”，接受群众的监督，负责查处纪检机关工作人员的违纪、违法行为。三是严把办案关。如必须按制度，依规依章办案，要严肃办案纪律，不办人情案；严格办案程序，把好办案的每一道关口；强化案件审理，既不放过一个腐败分子，又不能冤枉一个好人，要办铁案。

党的“十六大”之后，一些地方为了破解“谁来监督党委和纪委” 的难题，进行了大胆探索。四川省雅安市雨城区在党代表大会内设立了监督委员会，监督委员会受党代表大会委托，行使日常监督职能。这一制度设计试图在现有的制度框架下对纪委的职能进行补充，但监督委员会与纪委的职能在实际操作中容易发生交叉和重叠甚至冲突。不过，这一探索所体现出的“权力必须受到授权者监督”的理念还是值得肯定的。

3.出台激励措施

一是高校党委和行政和纪委书记在干部选拔任用方面，纪委书记要坚持原则，真正把那些德才兼备、成绩突出、群众公认的优秀干部选拔上来，切实把好选人用人关，要关心爱护干部。既要坚持以事业留人，以感情留人，更要以适当待遇留人。在干部的培养、交流和使用上要拓宽视野，加强对纪检监察干部多种岗位的使用和锻炼，为他们的健康成长和全面提高创造条件，对作出突出成绩的优秀干部，该提拔的提拔，该重用的重用，该表彰的表彰，要关心干部的工作条件和生活待遇，在力所能及的范围内给予支持，帮助解决困难和实际问题，解除干部的后顾之忧。如选送干部培训，提高业务能力；落实专项岗位津贴；在干部的提拔、任用等方面给予优先考虑等。二是要给纪委监察在工作条件上一定的倾斜政策。如要改善纪检干部的办公条件和学习环境；在查处违纪、违法案件中高校要在人、财、物方面给予办案部门以可靠和有力的保障；要加速实现反腐败手段的现代化，尤其是办案手段的现代化，是纪检干部能运用现代化科学技术手段，提高综合运用现代科学技术预防和揭露腐败行为的能力等。

（二）改革管理体制，增强专门监督效果

1.现行体制的弊端

据了解，自1979年各级纪委重建以来，领导体制不顺，一直是困扰各级纪检机关的一大问题。由于我们实行的是上级纪委和同级党委的“双重领导”体制，纪委的人权、财权都控制在同级党委手中，虽然做什么事上级纪委可以安排，但事怎么做却得听从同级党委的意见。由此，“顶得住的站不住，站得住的顶不住；看得见的管不着，管得着的看不见；干得好的上不去，上得去的干不好”，遂成为摆在纪检监察机关面前的三大难关。在“双重领导”体制下，纪检干部与被派驻单位在利益上的“紧密关系”也削弱了监督的力度。过去，各部委派驻机构人员的工资福利待遇，都由被派驻单位发放，双方在“利益上”有关联，致使监督变“软”。个别派驻人员在监督上难免会替所在部门说话、“讨价还价”，使监督流于形式，起不到应有的作用。“双重领导”体制日益受到挑战。

其实列宁在执政不久，就深刻认识到“双重领导”体制可能造成的危害，他尖锐指出，必须“否决‘双重领导’”，“在这种条件下，我们就有了迄今所设想过的一切保证中的最大保证，使党建立起一个不大的中央领导机构，能够实际地抵制地方影响，地方的和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”。但由于种种原因，列宁关于党内权力制衡的原则并未得到执行。

2004年4月，中央政治局常委、中纪委书记吴官正宣布中纪委监察部当年要全面实行对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中纪委监察部和驻在部门党组双重领导改为由中纪委监察部统一管理，直接领导。此前，已经有卫生部等8个部级单位进行了试点。李永忠认为，此举是我国纪检领导体制改革的一个重大步骤，推动了党内监督“关口”的再次前移，必将推动当前反腐败斗争的深入开展。党的“十七大”进一步指出：“健全干部双重管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。进一步表明了改革党内监督体制，逐步实行纪委对同级党委的监督的必要性。

2.党的“十六大”以来的纪检体制改革^[14]

一是正式建立巡视制度。中央巡视组于2003年成立，主要监督检查省级领导班子及其成员遵守党的政治纪律、贯彻执行党的路线、方针、政策的情况，贯彻落实廉政建设责任制和廉政、勤政的情况，贯彻执行民主集中制的情况，以及各省选拔任用领导干部情况。中央巡视组直接对中央纪委常委会和中央组织部部务会负责，其工资和组织关系归属中央纪委，与地方没有利益关系。各地方党委派出的巡视组要向派出它的党组织报告工作。此举旨在不改变纪检双重领导体制的前提下，解决“管得着的看不见”的问题。由于巡视制度在一定程度上割断了监督者与被监督者的利害关系，因此对于取得监督工作的实效和完善党内监督制约机制是有积极意义的。

二是改革纪委书记的提名权。在2006年省级党委换届中，中央掌握了省级纪委书记的提名权和任命权，打破了过去由地方党委提名本地纪委书记的惯例。这一改革对于加强纪委系统的垂直监督和对地方腐败问题的“垂直打击”力度，对于扭转地方纪委反腐力度疲弱的局面是有积极作用的。

三是纪委派驻机构实行“垂直管理”。2004年1月，中央纪委开始全面实行对派驻机构的统一管理，并要求各省（自治区、直辖市）也要加强这方面的工作。派驻机构实行统一管理后，原来由中央纪委和驻在部门党组双重领导改为由中央纪委直接领导，派驻机构的工作直接对中央纪委负责，重要情况和问题可以直接向中央纪委请示、报告，派驻机构也可以直接决定立案调查所在部门有关干部的重要案件，派驻机构干部的考察考核、提拔任用则由中央纪委直接负责。这一改革为中央纪委派驻机构更充分有效地履行职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督提供了组织保证。

四是纪委书记不再兼任同级党委副书记。在2006年省级党委换届过程中，新任命的省纪委书记不再像过去那样担任省委副书记，而是只担任省委常委。这一变动似乎使纪委又回到了2001年前的状态，降低了纪委的地位，但实际上由于中央掌握了省纪委书记的提名权和任命权，削减了地方党委对地方纪委的影响，使得纪委书记的独立性和分量得到加强，其实际效果也许会大于纪委书记由同级党委副书记兼任的横向管理模式，这对于提高纪委的监督检查效率，优化纪委的工作环境是有利的。

以上轨迹可以看出，我党自从“十六大”以来对纪检体制的改革，正是遵循着如何更好地监督好领导干部手中的权力而进行的。

3.高校纪检监督体制的改革建议

监督是一种外部力量的制约，是某一监督主体对某一被监督客体的一种限制性的活动，即监督主体与监督客体的双方关系必须是外部的、互不隶属的。监督主体的独立性是监督有效性的根本保障，因为权力本身是一种强制性的力量，如果权力监督主体失去应有的独立性，对权力的制约缺乏强制性，那么对权力机关和领导干部的监督就会软弱无力，甚至使监督主体成为权力的附庸。但是我党纪检监察体制现行管理模式存在的缺陷是：纪委是党内监督的专门机关，对权力的制约有很大局限性：人事、经费、福利等受制于同级党委，对同级党委成员无查处权；对同级党委管辖的干部只有警告、严重警告等轻处分权。现行的管理体制导致权力过分集中，监督过分软弱苍白，这是腐败高发的重要原因，纪检机关由于权力受制，查办案件的能力效力很低，人民群众很不满意。(www.xing528.com)

目前，高校纪检监察部门受同级党委领导，监督主体与客体混淆在一起，就监督形式上看属内部监督。要想使这种体制能起到真正监督的作用，就要求我们要建立灵敏、高效的反腐败垂直管理体制，纪检机关仍是党的内部监督机关，但对同级党委而言，纪检机关已变内部监督为外部监督。纪检机关不受同级党委的领导、牵制，只向上级纪检机关负责，独立行使案件查处职权。但是从现实的可能性出发，我觉得，在目前，高校纪检监督体制还难以有很大的变化。因此，如果高校纪检监察部门仍实行双重领导不变，但是以学校为主，在人事任免、业务工作等方面由上级纪检监察部门领导。这样做，既可以不改变现有的领导体制，又可以强化上级纪检监察部门对下级纪检监察部门的领导，增强纪检监察部门行使职权的相对独立性。

（三）联合交叉办案，确保办案公正性

1.实行校“检”联合办案

积极探索校“检”联合，共同预防高校职务犯罪的新模式。一方面，高校自身治理腐败的力量有限，预防和治理职务犯罪需要地方检察机关和纪检机关的支持和配合；另一方面，预防和治理职务犯罪也是各级检察机关和纪检机关的职责。

为了共同做好职务犯罪预防和惩治工作，一是双方可以建立预防职务犯罪联席会议制度，并确定联络员，及时交流信息、通报情况，形成全方位的预防监督体系，共同预防职务犯罪。检察机关职务犯罪预防部门要充分发挥其职能作用，加强与相关单位和部门的联系，配合高校把职务犯罪预防工作落到实处，与高校纪检监察等部门一起，用已发生的职务犯罪典型案件为教材，深入剖析发案原因，在高校开展有针对性的预防和警示教育。同时适时介入重点工程建设环节开展事前预防、事中预防，将职务犯罪预防工作渗透到各个环节、各个部门，将职务犯罪遏制在萌芽状态，有效地预防高等院校内职务犯罪案件的发生。检察机关还应当充分发挥能动性，以依法治校为载体，实行关口前移，重点防控，共同开展卓有成效的职务犯罪预防工作，积极配合高校对全体领导干部和教职员工开展依法行政、廉洁奉公教育和师德教育；结合高校实际和已经查办的典型案例，协助高校建立健全各项反腐倡廉规章制度；对高校的重点部门、重大项目进行重点检查，对可能诱发职务犯罪的关键环节，如重要人事任免、大额资金使用、大宗物资采购、建设工程管理等提出检察建议；完善监督制约机制，为高校资金管理和建设工程管理提供法律跟踪服务，依照法律程序对涉及高校的国家工作人员职务犯罪案件进行初查并及时通报高校。同时，高校要积极将预防职务犯罪工作纳入高校教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，加强校园廉政文化建设；及时向人民检察院举报本单位发生的职务犯罪案件线索，并为检察院的监督和办案工作提供协助；发挥高校优势，组织有关专家对检察院提出的相关法律问题进行研究，并向检察院提出建设性的意见和建议。二是双方要紧密配合，有效遏制高校职务犯罪的高发势态，积极查办职务犯罪案件，特别是要抓住群众密切关注的热点、难点问题，着力查办侵害人民群众切实利益、严重影响教育形象、危害教育改革发展的案件，尤其要重点查办发生在基建工程、学生用品购销、教材图书采购、招生考试等工作中的违纪、违法案件。通过查办案件，增强广大教育工作者的遵纪守法意识，优化发展环境，维护教育的良好形象。同时，针对查办案件中发生的苗头性、倾向性问题，及时进行深层次的分析和解剖，及时解决机制和管理上存在的弊端和漏洞。

2.实行高校之间纪检人员的交叉办案

实行交叉办案，不仅能有效保证办案的公正性，而且可以快速地促进纪检干部队伍的成长。在现实工作的办案中，最难以应付的是说情风，案子一来就有人找上门。在查处某些违纪案件中，我们的纪检监察干部往往与这些违纪对象或许有的是亲戚关系、朋友关系，有的是战友关系、同学关系，或者平时接触多关系好，在一个学校内“抬头不见低头见”，工作中拉不开情面，被检查人也有心理优势，不当回事，不肯如实交代问题。要解决这一问题可实行交叉办案制度：一是地点交叉，把违纪者、证人带到外地封锁办案，避免跑风漏气，避免说情风。二是办案人员交叉，可以尝试省内高校之间纪检干部交叉办案，也可由高校主管教育行政部门纪检机关直接派人查案，交叉人员从其他高校抽调。实践证明，通过交叉办案可很快攻破违纪者的心理优势防线，同时保证办案的公正性，避免办人情案。这种同级交叉办案方式，不仅因为办案者工作环境、工作对象相似，工作得心应手，针对性强，而且可以大大提高高校纪检干部的办案能力和办案水平。

【注释】

[1] 郑才木.抓好源头治理工作　加强高校党风廉政建设. 福建农林大学学报：哲学社会科学版，2002，5（1）：62～74

[2] 谢安国. 构建高校反腐倡廉长效机制的思考. 安康师专学报，2006年10月第18卷第5期

[3] 卜宪群. 我国古代廉政教育加强官僚素质教育的若干启示——兼谈非制度化因素在廉政建设中的作用.

[4] 路易斯·博洛尔. 政治的罪恶. 北京：改革出版社，1999

[5] 政治中国. 今日中国出版社

[6] 邓小平文选（第二卷）. 北京：人民出版社，1994

[7] 列宁选集（第四卷）. 北京：人民出版社，1995

[8] 邓小平文选（第二卷1975～1982）. 北京：人民出版社，1983：293

[9] 渝纪法. 关于问责制有关问题的思考. 探索，2005（4）

[10] 田淑兰同志在2007年全国教育纪检监察工作会议上的讲话

[11] 李红. 科学制约公共权力是反腐败的治本之路. 湖南社会科学，2003（3）

[12] 李金国. 腐败成本与遏制腐败. 中国监察，2001（4）：44

[13] 田淑兰同志在2007年全国教育纪检监察工作会议上的讲话

[14] 梅丽红. 共产党员. 2007-5（上）：28