健全基本制度，形成监督合力

二、健全基本制度，形成监督合力

健全监督的基本制度，形成强有力的监督体系，要整合监督资源，发挥监督工作的整体效益。通过建立完善的党风廉政建设及反腐倡廉制度体系，形成结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。要加强监督网络建设，以强化党内监督为重点，做到自上而下监督与自下而上监督相结合，事前监督与事后处理相结合，把党内监督与专门机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等多种形式的党外监督相结合，注意发挥各级党组织、纪检委员、特邀监察员和专职纪检干部构成的监督网络作用，形成监督的整体合力，用有效的监督体系构筑廉洁从政的安全网络。

（一）民主集中制

民主集中制是我党最根本的组织制度，也是监督的最主要的制度内容之一。腐败的产生与不受约束的过分集中的权力有着必然的联系。“绝对的权力导致绝对的腐败”这是人们熟知的一句名言。解决权力过分集中，克服党内个人高度集权和家长制作风，防止个人凌驾于组织之上的特权行为和官僚主义的产生，最有效的办法就是实行民主集中制。只有民主集中制真正得到实施，才能防止和克服由于权力过分集中而带来的腐败问题。

1.要建立和健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，完善领导班子议事规则

高校党委应严格实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。要按照党的“十七大”报告提出的“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。党委成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责；同时要关心全局工作，积极参与集体领导。领导班子讨论决定事项，应当充分发表意见，对于少数人的不同意见，应当认真考虑。各种意见和主要理由应当如实记录。讨论干部任免事项，还应当如实记录推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况。领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。领导班子决定重要事项，应当进行表决。表决采用口头、举手、无记名或记名投票等方式。表决结果和表决方式应当记录在案。对于应当经集体讨论决定的事项而未经集体讨论，也未征求其他成员意见，由个人或少数人决定的，除遇紧急情况外，应当区别情况追究主要责任人的责任。党的各级领导班子成员不遵守、不执行集体的决定，或未能按照集体的决定和分工履行自己的职责，给工作造成损失的，应当追究责任。

2.建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见等制度

“十六大”报告明确要求：“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策意见征求制度。”这三项制度是完善党内民主制度的重要内容，也是发展党内民主的有效途径。这三项制度要在实施中进一步完善。比如，党内情况通报制度，有一个对通报对象、通报范围、通报步骤等的规范问题；情况反映制度有一个反映程序的规范问题；重大决策征求意见制度，也有一个征求意见的方法、步骤和规范问题。党的十六届四中全会以后推行的党务公开制度就是党内情况通报制度的重大创新。第一，建立和完善党内情况通报制度，是坚持和健全民主集中制的具体措施。党的民主集中制是党内民主和党内集中的有机结合。党内民主要体现公开的原则，即党的领导机关要按照一定的范围、层次和时间向党员公开党务活动，党的上下级组织之间要互通情况。第二，建立和完善党内情况通报制度，是实现决策民主化和科学化的有效途径。第三，建立和完善党内情况通报制度，是强化党内监督，防止和消除腐败现象的实际步骤。

建立和完善党内情况通报制度必须明确目的，找准着力点，突出规范性，增强时效性，体现程序性，确保有效性。第一，必须明确党内情况通报制度的内容，可以包括重大问题通报、评先评优通报、警示通报、季度性工作通报、社会性工作通报等。第二，要规定时限要求，任何制度发挥作用，都必须有一定的时限要求。既要有明确的时限要求，又要从实际出发，具体问题具体分析。要着重解决有些基层党组织长期不进行党内情况通报，缺少同党员和群众进行沟通与交流的问题。第三，要规范党内情况通报制度的程序。要规范通报对象、通报范围、通报方式、通报步骤，细化通报的过程，特别是涉及本地区本部门经济社会发展的重大事项、重大决策、重要举措，不仅党内要通报，还要及时在党外通报。第四，健全党内情况通报的监督保障机制。一项制度要取得实效，必须建立健全监督保障制度，以避免党内情况通报制度在执行过程中的随意性。

（二）党务公开制度

党的十六届四中全会决定提出：“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度。”这是我们党首次明确地把实行党务公开提上重要议事日程，提出了党建工作新的重大课题。所谓党务公开，就是根据中国共产党章程等党内有关规定和各地各单位的实际情况，除依纪依法应当保密的事项外，将党组织的决策与决议、干部任免情况等党员、群众关心的问题在党内外适当的范围内以一定的形式予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员、群众更好地了解和参与党内事务，推进党的先进性建设。积极推进党务公开，对于健全党内民主制度，实现党内决策科学化和民主化，改进党的领导方式，加强党风廉政建设，以及对于推进依法治国、构建和谐社会等都具有十分重要的意义，是党的先进性建设制度化的一项重要内容。党务公开目前已成为高校党建研究和实践的新视阈，也是加强党的先进性建设全新的重大研究课题。高校党务公开制度化是一项探索性的工作，是高校党委的一项重要任务。高校党务公开应遵循以下基本原则。

1.依法公开的原则

党务公开必须依据一定的党内法规和有关规定来执行，不能与党内保密纪律和国家保密法规相违背，这既是贯彻党内法规和有关规定的必然要求和具体举措，实质上也是党建法治化和依法治国、依法治校的基本原则和内在要求。关于党务公开的规定在党章、党员权利保障条例及党的十六届四中全会决定等党内有关规定、文件中有不同视角的规定和说明，高校党务公开必须依据党内的有关规定和精神行使，盲目保密和盲目公开都不利于确保稳定的政治局面和政治环境。

2.分类公开的原则

高校党务公开就公开的范围而言，大致包括两个层面：其一是在狭义上或在本组织内部关系上，指党组织的工作和活动向党员公开；其二是在广义上或外部关系上，指党的工作和活动不仅向党员公开，而且向群众、社会组织甚至社会公开。面对不同层面的公开，要分类对待，要视具体情况和需要而定。

3.与政（校）务公开相适应的原则

目前，我国政（校）务公开的规范化、制度化及法治化建设已取得了明显成效。高校的校务公开工作也已逐步成为学校管理必须遵循的一项基本准则，成为切实保障教职工群众选举权、知情权、参与权和监督权的重要举措，成为内容比较规范、形式比较完善、程序比较严密、机制比较健全的一项重要制度。而党务公开则显得相对滞后，与校务公开的发展还不相称，要形成党务公开与校务公开互相吻合、互动共进的格局还需要加快步伐。

4.实事求是的原则

实事求是是马克思主义政党的基本品质和根本作风，党务公开要坚持实事求是，决定并执行公开的事项在面向党员、面向基层、面向群众、面向社会时不回避矛盾、不避重就轻，内容要真实、全面、具体。

高校党务公开的主要内容从性质上讲涉及全局工作、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设等方面的具体事项以及学校多数党员群众认为有必要公开的非秘密性的党内其他事项，尤其是需要党委集体研究决定的重大问题和涉及教职工切身利益的问题（除涉及保密的内容外）。因而，高校党务公开的主要内容包括：一是高校党组织的有关决策事项、执行决策的有关活动和对其监督的有关事项。二是公示学校干部选举和任免的规则、程序、过程和结果。三是高校党组织所掌握的有关国家政策、上级精神等重大信息可以或应该公开的适时向党员乃至群众传达、通报或公布。四是党员交纳的党费及其使用情况在一定范围内以一定形式向党员公布。五是有关党的历史档案和应该解密的事项具备公开条件后在一定范围以一定形式公开。六是公开其他应当或需要公开的事项，比如需要听证的党内事务、纪检部门已具备公开条件的有关案件等事项。高校党务公开的主要内容在制度化设计过程中要结合新时期党的先进性建设的必然需求和时代特征，结合当前高校党委领导下的校长负责制的有关精神来科学实施。

（三）党代会代表提案制度

完善中国共产党的代表大会制度，在县（市）实行党代会常任制，探索建立党的代表大会代表提案制度，研究关于办理党的代表大会代表提案的办法，探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，对代表的任期、职责、发挥作用的途径和形式及相关制度等作出规定等是2005年干部人事制度改革八个主要工作之一。这是一项探索性的工作，从我国各级人民代表大会和高校教代会实践的制度来看，提案制度是可行的，也是有效的。高校可以像教职工代表大会一样，以认真和务实的态度来对待党代会的代表提案，大力鼓励和提倡党代表深入调查，分析研究，就学校的发展规划、教学科研、管理服务尤其是党的建设工作方面提出高质量的提案来，在此基础上加以整理归纳，逐一落实，既为学校的党建工作提供动力，同时也为学校的教学管理提供更好的服务和保障。

（四）权力制约和监督的制度(www.xing528.com)

胡锦涛同志在党的“十七大”报告中指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”

加强制度建设，就必须有健全的规章制度。所以我们首先要在认真执行这些制度和规定的基础上，结合本学校、本部门的实际情况，建立健全和完善相应的制度，用制度规范党员干部特别是领导干部的一言一行。其次，在强调内部监督的同时，作为学校的每位党员和干部，尤其是领导干部，要增强监督意识，提高自觉接受来自组织和教职工等各个方面监督的自觉性。

1.校务公开制度

实行校务公开，已成为高校进行民主政治建设的重要途径之一，校务公开是高校进行反腐倡廉活动的一项重要举措。实行校务公开，既满足了群众对校务决策情况有知情权的要求，也给群众依法行使民主管理和民主监督的权利提供了条件和可能，是民主政治建设的要求。同时，实行校务公开，也是反腐倡廉的要求，是校领导勤政廉洁的真实写照。江泽民同志在“十六大”报告中指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”高等学校实行校务公开，体现了这一论述的要求。真正把涉及群众切身利益的事项和群众关注的“热点”和“难点”问题全部向群众公开，置于群众的监督之下，可有效地防止腐败问题的滋生，对于我们保持党和人民群众的血肉联系，使高校各级领导干部始终处于一种洁身自好、清正廉洁的良好状态，起着十分重要的作用。因此，实行校务公开，已成为高校党风廉政建设中的一项有效治本措施。

2.经济责任审计制度

开展高校内部经济责任审计是对领导干部实行经济监督的最好形式和有效手段，是保护国有资产安全、完整，防止国有资产流失的客观需要，也是我国人事制度改革的一项重要举措。高校内部经济责任审计主要是对学校财务、校办产业、基本建设、后勤管理部门和院、系、所的主要行政负责人及校办企业法人代表任职期间、任职期满或因调动、退休、辞职、免职、撤职等原因离开现职岗位前在管理职责范围内履行经济责任情况进行监督鉴证、评价。上述人员经济责任审计共同的内容主要有：是否依法履行其相应的管理职责；债权、债务是否清楚，有无纠纷和遗留问题；国有资产是否安全完整、保值增值；经济决策是否符合程序、有效；有关内部控制制度是否健全、有效；个人遵守财经法规情况。不同部门负责人经济责任审计的内容各有侧重和不同：一是财务部门负责人经济责任审计：主要审计预算的编制、调整和执行的合规性；年度决算和财务报告及有关会计资料的完整性、真实性、合法性；预算外资金的收入、支出的管理和使用的真实性、合法性、有效性；有无私设小金库、滥发钱物等问题；其他需要审计的事项。二是校办企业负责人经济责任审计：主要审计企业资产、负债、损益的真实性、合法性；企业对外投资及资产处置情况；企业收益分配情况，能否及时足额纳税，能否按照有关规定及时足额向学校上交有关费用和利润；其他需要审计的事项。三是基建部门负责人经济责任审计：主要审计基建项目是否纳入计划管理，有无任意改变建设项目计划和内容，是否超计划投资；工程招标、承包是否符合规定，手续是否完备、合法；工程质量是否达到设计要求，有无严重超概预算工程项目和长期延误工程项目；竣工结算是否真实、合法；基建经费的筹集、管理和使用的真实性、合法性、效益性；其他需要审计的事项。四是后勤部门负责人经济责任审计：主要审计资产是否安全完整、保值增值；各项收入和支出是否纳入财务管理，是否真实、合法，效益如何，有无乱收费、乱集资或截留、挤占、挪用学校经费和其他经费的问题；有关合同、协议是否合法合规，有无损害学校权益的问题；其他需要审计的事项。五是院、系、所的主要行政负责人经济责任审计：主要审计各项收入和支出是否纳入学校财务管理，是否真实、合法，各项支出效益如何，有无重大违纪、违规和损失浪费问题；所办产业和经济实体的资产、负债、所有者权益和盈亏状况如何；其他需要审计的事项。

3.领导干部问责（引咎辞职和罢免）制度

国内对问责制的通常理解是：“问责制是指拥有任免权限或者管辖权的机关、部门或者领导人员，对由其产生、所属或者管辖的公务员，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响工作秩序和工作效率，或者损害管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，依照相关法规、规定予以过问并追究责任的制度。”^[9]可见问责制最初是因规范公务员的行政行为而提出。“问责制”的核心，就是要通过一系列制度安排，使领导干部真正能够树立一种高度的责任和危机意识，并对那些由于领导干部个人行为失当，或者违法、渎职、失职等，在公共管理活动中造成的后果承担责任。这实际体现的是一种权力和责任、义务的平衡。

推行权责一致为基础的问责制，鞭策用好权力。实行“谁主管，谁负责”原则，建立领导干部用人失察、失误的引咎辞职制度。对身边工作人员严重违纪、违法知情不管，造成恶劣影响的或疏于管理监督，致使班子成员或者下属中连续或者多次出现严重违纪、违法行为，造成恶劣影响的，负主要责任的领导应依法承担责任，并依程序引咎辞职；建立高校领导干部问责制，是完善高校教育教学管理、深化教育行政体制改革、消除高校领导干部责权不协调状况的客观要求。

第一，要把握好高校领导干部问责制的体系。高校领导干部问责制包括问责的主体（即“谁来问”）、问责的客体（即“谁被问”）、问责的范围（即“问什么责”）、问责的程序（即“如何问”）及问责的处理（即责任人应受到何种处罚）。

第二，正确理解领导干部问责制。一是要对领导干部问责制给予客观定位。一方面，高校领导干部问责制应成为一种法律制度，其依据是法律的相关规定；另一方面，高校领导干部问责制是一种监督与责任追究相结合的制度。二是领导干部问责制是对现行监督体制的有益补充和完善。目前，对于高校领导干部的监督，不管何种形式，注重的主要是事后监督，追问的是具体问题的具体过错，无防微杜渐之效。而问责制注重的是全面提醒和全程监督，即刻提醒、警告，能够有效防范领导干部权力的滥用，真正起到防微杜渐的作用。三是领导干部问责制不是“整人”制度，而是为了保护干部。四是被问责的是负有直接领导责任的领导者，而不是所有人。五是不能把领导干部问责制简单理解为“上问下责”。“上问下责”即上级对下级的问责，在这里是指教育行政主管部门对领导干部的问责。六是不能把领导干部问责制仅仅看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。领导干部问责制关键要解决的是，确保领导干部随时承担责任，即对领导干部权力行使的全过程进行监督，是全程提醒和全面问责的有机结合。领导干部问责制关注干部的一切责任，而惩罚只关系事故的责任。

（五）党风廉政建设制度

为加强和改进对党员领导干部的日常教育和管理，根据《中国共产党党内监督条例（试行）》，中央纪委、中央组织部共同研究起草了《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》（以下简称《办法》）、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》（以下简称《规定》），2005年12月19日，由中共中央办公厅印发。

1.廉政诫勉谈话和函询制度

诫勉谈话制度是当前对领导干部在任期内进行监督管理使用较多的一项制度。诫勉谈话制度主要是组织上针对在任干部发生比较严重的问题而进行谈话警醒，诫勉谈话一般以三个月或半年为期限，期间，要了解干部改正错误的情况。《办法》指出，根据党委要求，纪律检查机关和组织（人事）部门按照干部管理权限，对党员领导干部进行诫勉谈话和函询。对下一级领导班子成员，根据具体情况，也可以委托其所在党委的主要负责人进行诫勉谈话。《办法》规定了应对党员领导干部进行诫勉谈话的七种情况，指出诫勉谈话时应当向谈话对象说明谈话原因，认真听取其对有关问题的解释和说明，指出需要注意的问题，并要求其提出改正措施，并应采取适当方式对诫勉谈话对象存在的主要问题的改正情况进行了解。纪律检察机关和组织（人事）部门也可以用书面形式对党员领导干部进行函询，党员领导干部在收到函询的十五个工作日内，应当实事求是地作出书面回复。

目前，对领导干部监督硬性制度已逐步完善，制定并付诸实施的有《领导干部谈话制度》《领导干部诫勉制度》《领导干部向党组织回复反映本人有关问题的暂行规定》《党政领导干部和企业领导人员经济责任审计实施办法》《关于建立领导干部离任审计的意见》等多项制度。制度上的健全，为规范性操作提供了依据，但因其各成一块，之间缺乏相应的调节协作，诫勉谈话制度正好起到了这种联系的作用，发挥了整体监督的效果。诫勉谈话制度以弹性的方式存在，空间很大，有问题就有诫勉，无问题则谈不上诫勉，因此易于被人接受，同时能起到防微杜渐的作用。因此，纪检和组织部门以日常监督为重点，将诫勉谈话制度贯穿其中。

2.述职述廉制度

述职述廉制已经成为我们党内监督的一种重要的良性制度。《中国共产党党内监督条例（试行）》和《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》都明确了党员领导干部述职述廉的适用范围，指出述职述廉的主要内容是学习贯彻邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和党的路线、方针、政策情况，执行民主集中制情况，履行岗位职责和党风廉政建设责任情况，遵守廉洁从政规定情况，存在的突出问题和改正措施，其他需要说明的情况。《规定》要求在述职述廉前，党委（党组）要广泛征求干部群众对领导班子成员的意见，并由主要负责人如实反馈给本人。纪律检查机关和组织（人事）部门要加强对下一级领导班子开展述职述廉工作的督促指导。

述职述廉制度的内涵包括述职述廉主体、形式和内容三个方面。一是述职述廉的主体是指履行党的职责的各级组织和成员。就高校来说，述职述廉的行为主体就是党委班子和纪委成员，与之相对应的监督主体就是党代会（党委会）和党代会（纪委会），同时，高校的中层领导干部还可参照此模式在教代会上述职述廉。二是述职述廉的形式是定期报告制。其期限通常是一年。所谓报告制是指述职述廉的行为主体在指定的场所内公开向监督主体陈述其履职尽责的实况。定期报告制度分为两种形式，一种是报告工作，适用于组织；一种是述职述廉，适用于个人。述职述廉制度具有强制性。三是述职述廉的内容主要应当包括：“①要同党中央保持高度一致，不阳奉阴违、自行其是；②要遵守民主集中制，不独断专行、软弱放任；③要依法行使权力，不滥用职权、玩忽职守；④要廉洁奉公，不接受任何影响公正执行公务的利益；⑤要管好配偶、子女和身边工作人员，不允许他们利用本人的影响牟取私利；⑥要公道正派用人，不任人唯亲、营私舞弊；⑦要艰苦奋斗，不奢侈浪费、贪图享受；⑧要务实为民，不弄虚作假、与民争利。”这些都应当是述职述廉的内容。但在实际工作中，要结合实际，将其具体细化。

述职述廉的内容是该项监督制度的核心。根据述职述廉的本质要求，述职的内容就是指各级党组织或领导成员依据党章和党的组织法的要求所承担的职责。述廉的内容主要是指各级党组织的领导成员的廉洁奉公情况。具体要符合《廉洁准则》的要求和中纪委第三次全体会议提出的“四大纪律、八项要求”。述职述廉的内容应当根据《廉洁准则》按领导的职责进行确定，以便实现述职述廉的本质目标。述职述廉制的实施与完善述职述廉制制度是我党从严治党的一项重大的制度创新，对于从根本上提高党内监督工作水平，全面推进党的建设，必将产生重大而深远的影响。但是任何一种好的制度，都重在落实。“徒法不足于自行”，再好的制度也要人去贯彻落实。尤其像述职述廉这种具有监督性的新制度，更需要全党上下，齐心协力，不折不扣地去贯彻实施。

干部的述职述廉可以采取几个结合：一是与财产申报相结合。财产申报是我党早已明确要求的事项。但由于缺乏制度的保障，效果一直不能尽如人意。如果一旦与述职述廉结合起来，明确申报的具体数目，可以极大限度地制约以权谋私的现象的发生。二是与升迁晋级相结合。将述职述廉的结果直接与晋级挂钩，实行末位淘汰制，可以从制度上促进各级官员尽职尽责，廉洁奉公。三是与舆论监督相结合。作为监督的一种制度，述职述廉与舆论监督具有共同的功能，将舆论监督同领导述职述廉结合起来，以公开、透明来保证述职述廉的真实性，更好地发挥述职述廉的良好监督作用。