明确监督意义，把握内容方式

一、明确监督意义，把握内容方式

廉政教育是预防腐败的第一道关口，它通过修养和教化，可以使党员干部在思想上树立起一道道德的防线。但这个作用不是无限的、万能的。法国19世纪的伟大政论家路易斯·博洛尔说过：“对那些大权在握的君主来说，道德规范对他们是不起作用的。”^[4]良好的道德，并非仅仅靠道德手段就可以树立起来，它还需要包括法律在内的政治、经济、文化等因素的全方位的支撑；道德沦丧、违法乱纪，也是不能靠道德本身来挽救的，而必须诉诸民主制度的制约与法律的惩治。启发道德自觉是必须的，但单纯依赖道德手段是幼稚可笑的，这已成为古今中外的共识。被誉为“政治学之父”、而且是欧洲文艺复兴时期第一个深入研究腐败问题的马基雅维里认为，把廉政的希望寄托在官员的德性之上是靠不住的，因为随着时光的流逝和条件的变化，德性可能会腐化，这种德性的腐化甚至会导致政体的毁灭。解决的办法除要求为政者自律外，更重要的是要用法律规范他们的行为，依靠严密有效的制度和权力制衡体制来约束他们的贪欲^[5]。

据官方传媒多次披露，在暴露出的大案、要案中，绝大多数是群众和知情人举报的。这一方面表明，人民群众法律意识的觉醒和维护自身与国家权益自觉性的增强；另一方面，也暴露出现行体制监督乏力，制度漏洞太多，表明片面依赖道德自律的老路走不通。

（一）制度建设的重要性

制度就是在人类社会当中人们行为的准则。人们依靠制度来衡量自己的行为。制度包括：约定俗成的道德观念、法律、法规等。制度建设与腐败之间关系密切，制度缺陷和空白是导致腐败的根本原因之一。当前我国抑制腐败，加强制度建设，其重点在于现有制度的切实贯彻落实和适当的制度创新。其中，现有制度的切实贯彻落实是基础，适当、适时的制度创新是补充和完善。

1.制度的特征

一是制度可以判别是非，具有明确的规范作用。改革开放，发展社会主义市场经济，增加了党的建设的难度，使一些违背民主集中制的错误行为多样化、复杂化，这就需要有判明是非的尺度。二是制度可以纠正错误，具有强制作用。人的行为是受思想支配的，然而，一方面，思想教育的成果需要用制度建设来巩固；另一方面，人们思想觉悟的提高需要有一个过程，并非所有的党员都有高度的自觉性。制度的一个重要特点，就是具有强制作用。制度一经颁布，对每个党员、党的干部都产生强制性、约束力，并有一定的机构保证其实行。三是制度可以发扬党的优良传统作风，具有保障作用。制度具有相对的稳定性，从制度制定之后到其修改之前，始终保持其应有的效力，它不会因领导者的更迭而废止，也不会因领导者的看法和注意力的改变而改变，在党的建设中可长期发挥作用。将党的优良作风包括民主作风用条文的形式保存下来，流传下去，是行之有效的办法。

2.加强制度建设的意义

加强制度建设是遏制权力腐败的关键。邓小平同志在总结党和国家领导制度的历史经验时指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”^[6]列宁曾经指出：“要防止滥用权力，完全依靠掌权者的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。”^[7]因此，不健全制度，不堵塞漏洞，腐败尤其是权力腐败就难以遏制。一是制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。健全和完善党的集体领导制度才能保证国家长治久安、社会稳定、经济发展。古今中外的反腐倡廉实践证明，邓小平同志的论断“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”^[8]是千真万确的真理。仅仅依靠权力反腐败是没有出路的，只有依靠制度反腐败才是我国最终取得反腐成功的必由之路。二是只有健全的制度和完善的法律才能避免人治。紧紧依靠制度建设深化反腐倡廉工作，并且使依靠制度反腐败的思路更加清晰。党的十七大报告中显示出领导人坚决反对腐败的鲜明态度和坚强决心，例如，“坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”“坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！”同时，在更多的地方，都更突出地显露出未来深化反腐倡廉工作的基本思路，那就是要紧紧依靠制度建设，包括把领导人的鲜明态度和坚强决心也要有效地转化为制度力量。“十七大”报告重申了“十六大”以来形成的反腐倡廉十六字战略方针，体现了对于依靠制度反腐败的重视。而“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的主张则更为清晰地体现出了对于依靠权力反腐败和依靠制度反腐败的抉择。

制度缺陷与腐败的产生有着密切的关系。从现实情况来看，权力腐败表面上是贪官污吏个人的行为所致，但实质上这种腐败的滋长蔓延决不只是一个简单的个人行为问题，即不只是个别掌握公共权力的人灵魂堕落、品行不端才造成这样的结果，而在很大程度上是由于制度缺陷所导致的。毫无疑问，外因是变化的条件，内因是变化的根据，但需要强调的是：就干部个体腐败而言，制度缺陷是产生腐败的外因，但就腐败作为一种突出的社会现象来说，制度缺陷则是其内因。因此，对党的整体来说，要有效地开展反腐败斗争，就要注意透过表象看到其背后的制度缺陷。这里所说的制度缺陷，是指由于某些制度上存在的弊端和漏洞，使得腐败分子有机可乘。我们党在反腐败问题上十分重视制度建设，特别是党的“十六大”报告提出：要建立健全“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，以防止权力腐败的产生。

总之，反腐败要注意克服制度缺陷，从而不断堵塞漏洞，逐步完善防范机制，做到用制度选人用人，用制度管钱管事，用制度规范从政行为。为此，应主要从两个方面着手：一方面要建立健全有关的制度；另一方面，必须认真抓好制度的落实。要落实制度，就要确保制度的权威。所谓制度权威，就是要使制度具有个人意志不可逆转与抗拒的权威性。否则，即使建立了一整套严密的制度也是形同虚设。目前各高校已有一些制度和规定，但有些过于原则和陈旧，既缺乏刚性规定，又缺乏针对性和可操作性。因此，高校要积极探索结合本校（院）实际情况，通过体制深化改革，完善和强化管理制度，把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，查漏补缺，狠抓关键部门、关键部位的管理，完善管理工作中内部的监督制约机制，避免给腐败分子“钻空子”或“打擦边球”，有效抑制腐败发生的几率。重点抓好管“人、钱、物”关键部门各项制度的完善和落实。

（二）制度监督的内容

制度监督的内容，《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”那么，在高校来说，制度监督包括以下两点。

1.要强化对高校领导班子特别是主要负责人的监督

一是加强校级领导班子思想政治和作风建设。健全党委成员坚持以普通党员身份参加所在党支部组织生活会制度，进一步完善党委民主生活会制度。坚持党委成员与分管单位主要负责人之间开展谈心活动。牢记“两个务必”，做到“八个坚持、八个反对”。切实减少会议，严格控制会议规模。少搞形式主义，多为教职工办实事。督促分管部门抓好党风廉政建设工作。二是加强对校内中层领导班子及其成员的监督。尝试按照集体领导和分工负责制度，探索建立领导班子结构配置中权力分解、有效制约的机制。坚持完善领导干部述职述廉制度，重视对述职述廉程序监督和民主测评结果运用。坚持完善领导干部个人重大事项报告、谈话诫勉、回复组织函询以及部党委成员、纪委负责人同中层单位党政主要负责人谈话等制度。坚持完善各中层单位领导班子内部监督。加大对领导干部执行“四大纪律八项要求”以及中央纪委“五不许”和教育部党组“六不准”规定的监督检查。

2.要强化对权力运行的监督

一是要加强对机关职能部门行使权力的监督。按照决策、执行、监督相协调的要求，畅通各类监督主体监督渠道，完善对机关各级各类人员履行教育管理和公共服务职能监督制度建设，重点加强和完善对经费审批、招生计划及建设工程安排的监督，以及各类科研项目立项、人才计划、教学科研成果及教师奖励等结果公示和其他监督制度建设。二是要加强对校内重点部位的监督。完善对人、财、物管理部门的监督制度建设，重点加强对干部选拔任用、财务管理、国有资产运营、建设工程立项、职务职称评聘以及招生、考试、收费、文凭发放等制度的监督；加强校办企业改制和产权交易监管；加强对校内大额度资金流动的监控，防止国有资产流失。

（三）制度监督的方式(www.xing528.com)

1.党内监督

党内监督，实质在于监督权力。《中国共产党党内监督条例（试行）》是党内监督的理论和政策依据，党内监督的重点是各级领导干部特别是主要领导干部。党内监督的实质，就是党从人民利益出发，按照从严治党的要求，进行自我约束和自我完善。其核心问题，则是对权力予以有效制约。即通过揭露、评价、控制、制约等监督特有的形式和功能，对党内的各种权力形成有效的制约力量，保证权力能以正确的目的，按照正确的方式，规范地运用。党内监督的主要方式和方法有：集体领导和分工负责；重要情况通报和报告；述职述廉；民主生活会；信访处理；巡视；谈话和诫勉；舆论监督；询问和质询；罢免或撤换要求及处理等等。

2.专门机构监督

高校内的专门监督机构主要指纪委、监察和审计等部门。为了切实履行高校专门监督的任务和职责，高校要从以下方面入手。

首先，充分发挥纪委、监察机构的监督作用。2004年2月，中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。这是第一次以党内法规的形式明确党内监督的专门机关，是我党历史上一个重大突破。2005年9月26日，中纪委印发了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》，再次强调了“纪委协助党委组织协调反腐败工作”的工作职责，并规定：“有关部门应当支持、配合纪委履行组织协调职责，对经纪委组织协调确定的任务和要求，应当依照法定职责和程序各司其职，各负其责，加强协作配合，并接受纪委的督促检查。”按照条例规定，高校纪委要定期对领导干部加强廉政教育，进行廉政谈话、廉政考核、廉政测评，对之随时提醒、严格要求、及时挽救。可以通过行政监察、纪律处分、道德警告、司法记过等方式纠正领导干部行为上的偏差。

其次，充分发挥高校审计工作的监督作用。一是强化常规的财务预决算审计和财务收支审计。监督财务预算的合理性、科学性和收支的合法性、合规性以及财务信息的真实性。一方面，要审计查找学校财务收支中可能存在的主要问题；另一方面，要审查内部控制制度的建立和执行情况。二是要拓宽范围，加强对领导干部的经济责任审计。1999年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（中办发[1999] 20号），中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署又联合印发了《关于将党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级的意见》（审经责发[2004] 65号），教育部于2000年、2007年分别印发了《关于切实做好经济责任审计工作的通知》（教财[2000] 21号）、《教育部关于做好领导干部经济责任审计报告交接工作的通知》（教财[2007] 2号）、《关于进一步加强省属高校领导干部经济责任审计工作的意见》（教财[2007] 13号）等一系列关于加强高校领导干部审计工作的规定。教育部明确指出，“经济责任”是指领导干部任职期间对其所在学校（单位）财务收支真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应当负有的责任。最初还仅限于教育部部属高校（绝大多数是中国的重点大学），从2007年开始向全国所有的高校推广。三是要加大大型项目审计力度。审计部门要充分利用自身专业和职能的优势，与财务、干部人事和纪检监察职能部门一起，加强财务管理和内部控制机制建设，加强对学校重点工程建设、财务、物资采购环节的监督管理和全程跟踪监督，加强对重大项目的监控力度，对项目立项、投资、建设、验收有完整的规范性制度，确保学校资金安全和人员安全。四是要强化审计结果的利用。要克服审计结果转化作用弱化的现象，实现审计结果与干部任用考评的有机结合，为干部使用、奖惩提供重要依据。同时，我们还要进一步完善领导干部经济责任审计制度，既进行离任经济责任审计，也积极开展任期、任中经济责任审计。

3.司法监督

要加大对党员干部中违法乱纪行为的司法打击力度，对腐败分子进行坚决查处，决不心慈手软，姑息养奸，使反腐败走上法制化的轨道。只有体现司法监督的封闭性，对腐败行为露头就打，做到天网恢恢，疏而不漏，腐败分子就无处藏身，我们才可能彻底消除这一痼疾，还高校一片净土。要建立监督法律体系，使监督有法可依。我国现阶段正处在改革开放的变革时期，法制不够健全。在这种情况下，尤其要强调立法，要从根本上解决问题就要抓住其要害，通过立法手段来解决腐败问题，这才是治本之举。这些年来，我国制定了一些反腐败与监督方面的法律、法规，但是，还未形成体系，一些反腐败和监督工作急需的法律、法规仍有待制订、完善。而且，随着改革开放的不断深化，一些新的腐败现象还会发生，针对新的情况还需要制定新的法律、法规，这就需要尽快使我国反腐败监督方面的法律、法规完备起来，为配合各项反腐败斗争及时出台有效的法律法规，做到有法可依。反腐败立法的范围很广，因此，立法要分轻重缓急，当前着重应制定以下几方面的法律、法规。一是制定公职人员的一般行为准则；二是制定限制性的法律；三是制定惩戒性法律。

4.群众监督

权力来自人民，就必须接受人民群众的监督。广大党员和人民群众是社会进步的主体力量，是战胜腐败的社会基础，群众对领导干部的监督作用是任何其他监督形式所不可取代的。如果说专门监督和司法监督是以权力监督权力的话，那么群众监督则是以权利监督权力。强化纪委的相对独立性和权威性，加强内部专门机构如监察审计等的监督效能，对于加强党内监督是非常必要的。但仅仅靠这一个办法是不够的，还需要通过发展党内民主和人民民主，重视“以权利制约权力”。 因为，权力的正确行使，离不开监督的有效制衡；监督的及时有效，离不开民主的发展和完善。而党员民主权利的充分体现和保障，则是强化监督和发展民主最为重要的基础。要做到以权利监督权力，充分发挥群众监督的作用。

首先，要健全有利于教职工群众监督的制度。即要有制度设计，为职工群众参与监督提供切实可行的渠道，例如群众要真正有选举权、质询权、批评权、检举权、弹劾权，要政务公开等。强化群众民主监督，就必须认真贯彻落实《党员权利保障条例》，坚持完善党内民主和监督机制，保障党员知情权、参与权和监督权。坚持完善学校领导班子和领导干部向教（职）工代表大会报告履行职责和廉洁自律情况制度。健全完善学校工会、共青团、教代会、学术委员会等群众自治组织和人大代表、政协委员、民主党派成员、离退休干部、特邀监督（察）员等实施监督的机制。高校教职工代表大会是广大教职工参与民主决策、民主管理和民主监督，维护自身合法权益的主要形式，更是群众监督的主要表现形式。高校要按教代会工作规程，使教职工充分行使评议监督权。

其次，要建立群众参与的监督机制，创设有利于群众监督的氛围。必须充分保障人民群众监督领导机关、领导干部的权利，建立健全群众对干部管理监督的参与机制。对于高校来说，就是要让广大教职员工对搞特权和腐败的人有依法进行检举、控告、弹劾的权利，这是防止和克服腐败的最有力的保障。特别要强调的是，高校的老师和学生平时与学校领导、机关接触不多，对情况不太了解，为了发挥群众的监督作用，学校应通过不同的途径和方法，将人事、财务、招生、分配、基建招标等方面的政策和情况进行公示，制定校务公开制度和实施细则，提高工作的透明度，扩大群众的知情权，杜绝个人行为和“暗箱”操作。只有从制度上、体制上创造有利于人民群众监督的条件，才能加大人民群众监督的力度。

再次，要扩大群众监督范围，加大人民群众监督的力度。一是要让人民群众有决定权，真正当家做主，具有能决定干部升迁的权力，解决权力主体对上负责对下不负责的问题。二是要让人民群众有知情权。权力的运行让人民知道，要人民监督，这就要求政务透明，政务公开；班子成员和领导干部向教代会述职述廉。三是要改革举报制度，拓宽群众监督的渠道如举报、信访、控诉、民主评议等，要真正发挥千万只眼睛监督权力主体的问题。要依靠群众加强对党员、干部的监督，提高和扩大群众的知情权、参与权、选举权、监督权，对涉及群众利益的敏感问题和重大改革事项必须经群众讨论。要坚持公开、公平、公正原则，按程序和标准进行，防止暗箱操作，防止党员、干部（特别是领导干部）以权谋私。

5.舆论监督和社会监督

舆论监督是群众监督的重要形式和基本手段，对于加强干部监督工作有着十分重要的作用。《党内监督条例》已将舆论监督作为一种党内监督制度规定下来，对党的各级组织和领导干部正确对待并接受舆论监督，提出了明确的要求：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”一些搞不正之风的人不怕通报，就怕见报，就足以说明舆论监督的威力。随着舆论监督越来越公开、透明，这种“第四权力”的公正性越来越得到公众的认可。因此，我们应当以新闻报道、调查、评论等方式，将各级领导干部置于新闻媒体的监督之下，利用现代新闻舆论媒体进行舆论监督，具有传播迅速、覆盖面广、威慑力大等特点，发挥好校报、校园广播、校园网络等舆论监督作用，大力发挥新闻媒体的监督功能，大力宣传坚持真理、敢于监督的先进典型，追踪监督重大案例的查处情况，在全党全社会形成监督风气，有力地遏制住高校腐败现象的蔓延。

要加强舆论监督，一是要充分发挥舆论的监督作用，要通过舆论对反腐倡廉的一系列法规进行宣传，增强领导干部廉洁从政的自觉性，降低腐败发生的可能性。二是要改革和完善舆论监督体制，把反腐败监督纳入法制轨道，加大新闻媒体对反腐败监督的力度。改革和完善舆论监督体制，依法实施监督，舆论监督机构要保持相对的独立性，为舆论监督创造一个好的环境，充分发挥舆论监督的效能。三是新闻媒体要在党的领导下，要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。四是新闻媒体应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。五是党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。