高校基建管理中的五种现象,经济腐败的分析

三、经济腐败

高校腐败现象，不管是招生、干部任免、还是承包工程等过程中发生的违纪现象，除了与权力相关外，还往往与金钱挂钩，因此有时也可以说是一种经济腐败。由于扩招、扩建高速发展，高校近年来基本建设和物资采购量急剧增加，有的高校每年用于基本建设和采购资金都达上亿元，形成了较大资金市场，成为权力寻租的重点领域。而高校在新旧体制转换的过程中，由于某些改革措施不配套，管理机制还不完善、不健全，给部分腐败分子以可乘之机，经济违纪案件呈上升趋势。

（一）基建、采购

1.在基建环节

随着高校教育体制的不断改革，高校办学规模的不断扩大，对高校硬件建设提出了更高的要求。基本建设是近年来高校经费支出最大的项目，不少高校年年都有多个大的或较大的基建工程项目（包括新建、改建、扩建工程和维修工程等）开工上马。基建工作专业性很强，与社会的联系紧密而又广泛，涉及工程的勘探、设计、招投标、监理、验收等诸多环节。在基建工程招投标、承发包和验收过程中，常常会产生个别干部或工作人员利用职务之便收受、索要贿赂，千方百计规避招投标，甚至牺牲学校利益，为自己或亲朋好友牟取私利的腐败问题。在少数高校，“基建部门已成为干部违纪的多发点和纪检监察工作最棘手、最艰难的监督范围”。基建方面的问题又表现在：

一是未经相关部门依法审批，违规“上马”。基建工程建设项目从前期立项、规划选址到申领施工许可证，国家建设管理部门都有一整套严密的规定和审批程序。但从目前看，建设单位没有严格按照基建工程建设审批程序办理的情况较多。如有的在没有取得规划许可和土地许可的前提下，就投入土建施工；有的在工程开工后，甚至该工程已竣工，才在有关部门三番五次的督促下办理相关手续；有的还没完成工程图纸设计，就急于招投标进行施工。这些现象在扩招高校的基建工程中表现得尤为突出。

二是未按规定招标，“随意”建设。目前，有形建筑市场在各地虽然都陆续建立起来，基建工程的招标率和公开招标率较高，但是在招标活动中存在的弄虚作假、规避招标问题仍时有发生。主要表现为五种现象：其一，化整为零，分别报批，使整个项目“名正言顺”地游离于招标之外，逃避监管。其二，以邀请招标取代公开招标。在实际操作中，少数建设单位为照顾特定的关系，违规操作，或隐瞒事实真相，故意混淆资金和建设项目性质；或利用各种手段，提供假信息，设置不合理条件，以项目技术复杂、承包商有限为借口，把本应进行公开招标的工程项目，转为邀请招标，不发布招标广告，只邀请指定的法人或组织投标，限制、排斥了其他法人或组织参与投标。其三，肢解发包。有的建设单位为了达到某种目的，将整个工程进行肢解，如主体工程按规定进行公开招标，附属工程和配套设施进行“跟标”；或借故对附属工程和配套设施进行“定标”，由投资单位自定给某个施工单位。其四，拢标、串标、议标。一些承建商为承揽工程，与高校的内部相关人员相互串通投标报价，在私下达成协议，以非法的手段参与投标竞争。其五，职务垄断。有的高校领导往往利用行政手段或手中权力将工程承包给自己亲属或相关的企业施工，规避招标，躲避监督。

三是监督管理松懈，缺乏切实有效的约束机制。其一，在工程量签证过程中弄虚作假。在施工过程中，一些施工单位与监理单位相互串通，搞重复签证、虚假签证，虚报工程量。有些建设单位或管理人员将一些请客、送礼、娱乐等消费让施工单位支付，而施工单位通过填写工程联系单或现场变更单的方法虚报工程量，形成了变相开支。其二，少数中标单位变相违约。一些施工企业在投标和签订合同时，总经理、工程师、优秀的项目经理、各种技术人员应有尽有，但在中标后和工程开工时，却换上了低资质甚至无资质的人员，更有甚者把工程又分包出去，给工程质量和安全留下了隐患。

一些不法商人包括建筑商为了承揽基建工程，也往往把眼睛盯在了高校主管基建、采购等工作的领导干部身上，千方百计拉这些人“下水”。一段时间，高校里曾流行这样一句戏言：“如果你喜欢一个人，让他去管基建；如果你痛恨一个人，也让他去管基建。”因为管基建能让人以最快速度“富起来”，也能以最快速度“倒下去”^[15]。“湖北大学基建招投标案”十分典型。1952年出生的李金和，于1998年1月～2004年10月先后担任湖北大学校长助理、后勤产业集团总经理、副校长等职。在此期间，他共收受12家建筑装饰工程公司贿赂款63次，共计人民币80余万元、美元4200元。武汉市中级人民法院一审判处李金和有期徒刑13年。同时被查出的还有该校规划建设、财务管理等处室的原负责人，都是因为在基建工程招投标活动中受贿。

59岁的高汝聪原是陕西工商学院总务处处长，学校合并后出任陕西经贸学院总务处处长。1997年，高负责经贸学院综合楼报告厅、休息室的装修工程时，先后合计收受施工方贿赂5万元。此外，高汝聪还和两个会计将办培训班的收入、学院的奖励私分，美其名曰“奖金1万元”，而这6万元赃款，也为即将退休的高汝聪换来了3年有期徒刑。58岁的蔡云祥是江苏气象学院原副院长，1998年9月～2000年9月，利用其分管学校基建、后勤的职务便利，在该校的几幢教学楼及餐厅的改造施工过程中，数次收受施工单位贿赂5万多元及诺基亚手机一部。

2.在采购环节

高校为了保证教学科研工作的正常进行，每年都会有大量的大宗物资采购活动，包括大型仪器设备、图书资料、各类教材、基建维修材料、学生食堂的膳食、校医院所需药品、药材的采购等。其中特别是教材和教学图书的采购，由于造纸、印刷成本的提高，学生人数增多，一般高校每年都有少至几百万，多则上千万的教材采购，加上数量相差无多的图书资料采购，还有教学设备和行政办公设备的采购，使得高校的物品采购成为继基建之后最大的腐败源之一。

一方面，大宗物资采购与商品市场联系紧密，市场经济的千变万化和复杂性使采购面临诸如购货渠道复杂、价格差异较大、质量良莠不分以及厂商形形色色的促销手段等因素，个别当事人在大宗物资采购过程中利用职权收受贿赂，收受“回扣”、手续费等，为个人或小集团谋取不正当利益，成为商业贿赂犯罪的高发领域。另一方面，为了争夺日益激烈的市场，为了自身的生存和发展，不少的设备提供商为了争夺市场，扩展业务范围，也不惜采取各种手段笼络采购方相关人员。比如，有的图书出版发行单位为完成图书销售任务，也出台了一系列奖励政策。规定可以在规定的提成或奖励幅度内，按教材标价的一定比例给予采购单位，作为“回扣、手续费”。这些回扣一部分返还给学校或主管部门，即“明扣”；另一部分则送给经办人或主管领导，即所谓的“暗扣”。不少的教学设备公司也是如此操作。(www.xing528.com)

2004年四川暴露出来的购书腐败案，涉案高校13所^[16]。另据新华社2006年5月14日报道，江苏省检察机关经过两年多的侦查，挖出了一系列高校教材回扣案：在江苏115所高校中，已查出有109所学校涉案，已有130多起商业贿赂立案。

有理由表明：基建、大宗物资采购案件在高校腐败案中尤为突出。中纪委驻教育部纪检组副组长李胜利牵头的课题组在《关于对四川省部分高校教材采购中职务犯罪案件的调研报告》中总结，2004年，他们从调查高校教材购销入手，发现犯罪嫌疑人多为学校教务、教材管理部门中层干部。截至调研时，案件涉及成都、绵阳10所高校和2所中专，涉案人员42人，总计涉案金额近1000万元。“主要原因是规章制度不健全或者存在漏洞。”涉案高校对外经济往来回扣、手续费监督管理制度存在较大缺陷，一些学校为增加单位和人员收入，鼓励将回扣款、手续费作为重要创收来源。

从2005年开始，最高检察院针对全国图书出版、发行行业中普遍存在的图书销售回扣问题进行专项治理，结果不少高校图书教材采购人员被查出存在问题^[17]。吃“回扣”成为教材采购中的“潜规则”。国家教委1987年明文允许教材折扣为9％～12％，其中5％返还给学生，其余作业务开支。1991年新闻出版署颁发图书发行浮动折扣规定，出版社或发货店对销货店的批发折扣不得高于七五折或低于七二折。但一些教育部门工作人员在采购教材过程中，运用手中掌控的教材采购选择权，除了收取相应的“明扣”上缴单位外，暗中还收取教材出版发行商的“暗扣”（以“过节费”、“好处费”、“红包”、“奖金”等名义）并为其谋取利益。随着这几年教材出版行业竞争加剧，这种不正常的现象已经逐渐成为该行业盛行的“潜规则”，并由教材采购领域迅速扩展到其他图书和教学设备的采购领域。如湖北查处的某学院设备中心主任陈某、某县教育局党委副书记刘某、某大学图书馆副馆长郑某等都是在采购教学设备、教材、书籍等过程中，收受业务往来单位“暗扣”被立案侦查。

（二）产业、后勤服务

我们在分析高校腐败案件高发的基建、采购等领域的同时，我们决不能忽视了作为高校三大支柱之一的后勤服务系统内潜伏的多种产生腐败的诱因。随着教育事业的迅猛发展，特别是高校扩招，学校基础设施建设投资巨大，后勤服务规模也空前扩大，使行政、后勤管理、服务人员掌握了实在的权力和大量的资金。这也给了那些腐败分子以可乘之机。

随着高校后勤社会化改革的深入，绝大多数高校成立了后勤集团（公司）。这些后勤实体随学校的发展而快速发展，涵盖了学校的餐饮、物业、环卫绿化、水电、住宿、文印、基建维修等方面，近年来，高校后勤系统腐败事件时有发生。究其原因有以下三点：第一，后勤实体不断发展壮大，经济活动量增加为产生腐败现象提供了客观前提。高校后勤实体随学校的发展而快速发展，小的后勤集团（公司）年经济总量在1000多万元，大的后勤集团（公司）年经济总量在5000～8000万元，甚至数以亿计，且大多数已注册为单独的法人，具备相对独立的人事、财物、经营权力。第二，学校对后勤实体监管不到位，使腐败现象产生成为可能。高校后勤社会化后，学校对其后勤实体实行合同式管理，日常运作采用的是甲乙方的关系。学校是花钱买服务，后勤通过承担学校主要的后勤服务取得报酬而得到生存发展。校方主要关注的是服务质量，而忽视了对其存在的腐败诱因的监管。第三，后勤集团管理存在漏洞，是产生腐败现象的根本原因。主要表现在：一是干部廉洁自律教育缺乏。二是管理制度亟待完善。推行高校后勤社会化改革已有多年的实践了，但是很多方面一直处于摸索、探讨阶段，因而没有形成完善的管理制度，后勤实体日常运行缺乏制度的约束，从而形成了腐败的空间。三是干部岗位交流和内部审计流于形式。后勤干部交流的机会少，在一个岗位上一干就是5年、8年甚至更长，一方面是受专业限制，另一方面主要是没有干部岗位交流的规定。另外，定期对各实体进行的财务审计，也大多流于形式，很少落到实处。

个别高校的校办产业和后勤服务公司负责人甚至校领导还在校办产业中弄虚作假，贪污、挪用和侵占公款，截留收入。或者把国家财政政策不允许报销的账目转移到校办产业和后勤服务公司的财务上做技术处理。1999年3月，陕西经贸学院院长樊光鼎离任。根据举报和审计部门移交的原院长离任审计材料，省教育纪工委直接立案，司法部门也随之介入。经过一年多的调查审核，该院成教学院、总务处、财务处、学生处等部门团伙经济犯罪案件涉案总金额高达615万余元。 这起案件简直可以当成高校腐败案件“犯罪形式大全”：违规收费、截留、私分、私设“小金库”、挪用公款、贪污、受贿一应俱全。

这一环节的腐败，还体现在有关学生的日常用品（包括床上用品、军训用品）以及购买学生保险等环节。有的保险公司为了争夺学生人身意外保险市场，不惜大幅度提高“手续费”、“代办费”给学校，但是这笔经费却不一定都回到了学校的财务。

（三）乱收费屡禁不止

高校收费问题是与高校招生、办学紧密相关的高校教育腐败因素之一。招生与收费往往是交叉在一起的。教育乱收费和高校学费增加，涉及千家万户，是群众十分关注的热点问题，也已经成为教育腐败中的“重症和顽症”。2004年8月26日，国家发展和改革委员会公布了上半年价格举报六大热点。

高校的乱收费主要表现在：巧立名目擅自制定收费项目，提高收费标准，搭车收费，摊派费用，代办性收费越来越多，强制学生接受有偿服务，如统一参加团体保险、购置各类用品等；代管费超范围支出；统一购买的书籍资料等价格偏高，甚至比市场零售价还高；以各种名目收取赞助费等。当前学校乱收费确实到了“量大面广”、“查不胜查”的地步。

深入探究教育乱收费的原因，全国人大代表、九三学社中央委员、江西师范大学副校长蒋凤池认为，如果说，教育乱收费在个别学校尤其突出，在有些地方普遍泛滥的话，有多方面的原因，那不光是学校的原因，更有其很深的社会根源。归结起来大致有：缺乏监督、经费困难、资金截留——首先是学校受利益驱动，且缺乏有效的监督机制；其次是各级政府对教育投入严重不足，学校自身经费困难；再次是教育资金被有关部门截留、挪用。根源就在于教育经费投入不足和利益驱动，教育资源的历史性失衡和教育投入的总量不足。