对我国高校民主管理制度建设的启示

三、对我国高校民主管理制度建设的启示

1.加强高等教育立法和制度建设，健全法律保障体系

第一，健全高校民主管理的法律。日本高校的“两会”制这一民主管理制度，在推动日本高等教育发展中之所以发挥出了积极作用，归根结底是由完善的法律体系作保障。我国颁布的《高等教育法》《教师法》以及《高等学校教职工代表大会暂行条例》等一系列法规，虽然对我国高校的管理制度、组织形式作了规定，但对于运行程序、法律责任等没有详细的法律内容作进一步规范，尤其是有关民主管理问题在法律条文上约束力不强。这样，上述法律、法规执行起来本身就显得“软”了许多，加之部分领导干部法律意识淡薄，对学校民主管理制度建设不够重视等，教职工参与学校民主管理的政治权利得不到保障。这也是当前有些高校教代会没有实现制度化或教代会流于形式的原因所在。这与日本的法律制度建设相比，我们确实有一定差距。由此可见，进一步完善我国高等教育立法，健全法律保障体系，是促进我国高校民主政治建设的重要前提。

第二，要建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度。当前，就加强教代会建设而言，首先，学校党委要重视教代会制度建设，把民主管理工作列入重要议事日程，关心、指导教代会工作。行政领导要支持教代会工作，切实尊重和支持教代会行使民主管理的职权，真正形成党委、行政、教代会三位一体的高校新的民主管理体制；建立和完善教代会的基本制度，结合高校的实际落实教代会的“四项”职权；规定党政工组织对教代会工作各自应承担的责任与义务。其次，建立和完善各级教代会各项具体工作制度，包括民主评议干部制度；对教代会各项具体工作的方法、内容、步骤进一步规范化、程序化，如提案处理程序等。再次，建立、完善保证教代会质量的监督制度。如建立教代会申报审批制度和教代会评估制度等，严格规定召开教代会必须达到的条件和标准。切实搞好以上三个方面的制度建设，并严格落实，教代会工作就一定会纳入法制化、制度化、规范化的轨道。

2.转变领导方式，落实大学的办学自主权

高等学校培育办学自主权历来是世界各国进行高等教育体制改革的重点与核心问题，是影响高等学校办学效益和实现高等教育健康发展的重要因素之一，是建立现代大学制度的关键所在。第一，改革高校管理体制和领导方式。日本高等教育的发展，除有健全的法律保障体系外，另一个重要的原因，是日本高校通过“两会”制实现了民主办学、自主办学和大学自治。近年来，虽然我国的高等教育也有了较快发展，但我们的办学水平和层次与日本等教育发达国家相比，还有一定距离，其中一个制约因素就是我国高校仍沿用计划经济条件下的管理体制和领导方式，改革相对滞后。具体体现在，学校在领导方式上行政色彩较浓，一是上级主管部门对高校控制得过严，学校可自主办学的空间较小；二是党政领导班子成员多为上级指派，政府官员改任学校领导的较多，外行领导内行的现象较为普遍（地方高校尤为明显）。在这种管理模式下，学校更多的是向上负责，很少真正顾及教职工办学主体地位。因此，要提高我国高校整体办学水平，转变现行的领导方式也是很重要的一环。上级主管部门要给大学办学自主权赋予实在的内容，淡化行政色彩，强化学术氛围，使高校在国家法律政策许可的范围内，依靠广大教职工的集体智慧，民主办学，自我发展。第二，建立健全中介组织。解决政府与高校的权力重叠，缓解两者之间的冲突和矛盾，除了必须有法律保证以外，为避免教育行政部门管理权的无限扩大与膨胀，在高校和政府、教育行政部门之间建立有效的中介组织给予适度的隔离，这是发达国家高等教育自主运行的有效手段。“在我国政府与高校往往存在着供需上的‘不对等’关系，即政府所需的，有时不一定是高校乐于提供的；而高校所需的有时也不一定是政府乐于提供的，从而造成高校与政府之间关系的不和谐，矛盾和冲突在所难免。”^[24]中介组织则是诸多矛盾的有力协调者，是解决我国落实高校办学自主权过程中“收权”与“放权”问题的有效方法。因此，“要立法完善教育中介组织，明确其合法地位；健全中介组织体系，提高中介组织自身质量，使其发挥规划、咨询、指导、评估的作用，协调政府与高校之间的关系，从而促进我国高校办学自主权的落实”^[25]。

3.积极推进适合我国国情的教授治校模式

日本高校的教授会既是一个业务管理机构，同时也是一个学术研究群体。他们可根据世界科学技术发展的方向和社会对人才的要求，适时调整专业设置，在培养学生“智慧、道德和应用能力”的同时，“深入教授及研究专门的学艺，发展智慧”。近年来，中国大学内部以扩大学术权力参与为基本诉求的管理体制改革取得了进展，东北师范大学、中山大学、苏州大学材料工程学院、复旦大学管理学院以及上海财经大学等相继建立起院系一级的教授会。但是，中国大学教授会的发展还处于起步阶段，还没有建立起相应的组织制度，因此应尽快建章立制，设立议事规程，形成评议会里集中的决策机构和分门别类的咨询机构。中国大学教授会作为一种新的制度探索还要大力借鉴国外成熟的经验。

第一，变“教授治校”为“教授治学”。“教授治学”就是指教授本人或教授群体在学术领域对学术问题进行研究的实践活动。教授不严肃治自己的学术，不认真做自己的学问，而去干其他什么无关的事，就很难讲是一个名副其实的教授。只有当教授治了自己的学术，才有条件也才有要求去治学校的学术；也只有这样的教授代表治了学校的学术，才可能使学术管理工作符合实际、符合规律、符合学术建设要求。这样，才能真正把大学治为一个定位在文化领域中的学术机构。因此，我们还必须树立新思想，那就是变“教授治校”为“教授治学”，让教授去做学术的真正主导者。

第二，加强制度建设，确保教授参与治校。“教授参与治校是我国基层民主与自治的一种拓展，是决策和管理民主化的体现，更是应对当代高等教育管理的新挑战。”^[26] 教授参与治校会使高校的管理工作更加有效和科学，它与校长、行政的管理是相互协调的，都是为了更好地实现高等学校的教书育人、科学研究、社会服务的目标。所以必须加强制度建设，确保教授参与治校。具体而言，主要体现在以下几个方面：一是要建立和健全专业委员会及学科委员会制度，以弥补学术委员会在学术事务决策和管理中的不足；二是要实行“重心下移”，在院（系）一级制定以院长（系主任）为首的教师参加的院（系）务委员会制度，讨论决定院（系）内学术发展和管理工作等重大问题。总之，要确保教授参与到学校的重大决策过程中来，并对决策的结果享有监督权。

第三，改革应以保护和发展学术自由为出发点。我国高校应科学认识学术自由在大学发展中的地位，充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用，确立学术权力在学术管理活动中的主导地位。通过制度创新和校内体制改革，实现由以行政管理为主导的、高度集中的管理模式向行政管理与学术管理相结合的管理模式的转变，逐步建立起行政权力与学术权力协调发展的体制，避免行政权力与学术权力关系失衡对高校发展带来不良的影响。

第四，高校的内部管理体制应引入经营的理念。随着高等教育改革的深入，大学管理从形式到内容随之发生了一系列的变化。近些年来，大学将企业管理的理念引入大学，对大学管理是一种有益的尝试。“学校经营”的理念和实践模式是把学校类同为企业，认为学校的活动过程也是一个投入与产出的过程。在进入21世纪的今天，面对全球经济一体化和知识经济的大背景，中国大学在形成自身的经营理念过程中，应当具有一种创新和发展的意识，这样才能不断适应大学内外部环境的变化，构建出具有中国特色的大学经营理念。

【注释】

[1] [加]约翰·范德格拉夫.学术权力—— 七国高等教育管理体制比较.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2002：l16～l19

[2] 葛守勤.美国州立大学与地方经济发展. 西安：西北大学出版社，1993：64

[3] 付姣. 美国高校董事会制度的特点及其启示. 重庆工学院学报，2006（6）：131～134

[4] 刘宝存.美国公私立高校董事会制度比较研究. 吉林教育科学：高教研究，2001（6）：30

[5] 陈学飞. 美国高等教育发展史. 成都：四川大学出版社，1989：4～l9

[6] 王绽蕊. 中国能否借鉴美国高校的董事会制度. 董事会，2007（8）：55～56

[7] 付娇. 美国高校董事会的历史起源及作用分析. 中国科技信息，2005（24）：27(www.xing528.com)

[8] 陈学飞主编.美国、日本、德国、法国高等教育管理体制改革研究.北京：教育科学出版社，1995

[9] 韩延明著. 大学理念论纲. 北京：人民教育出版社，2003：508

[10] 张俊宗著. 现代大学制度——高等教育改革与时代发展的回应. 北京：中国社会科学出版社，2004：215

[11] 张俊宗著.现代大学制度——高等教育改革与时代发展的回应. 北京：中国社会科学出版社，2004：215

[12] 潘燕. 美国高校董事会制度及其启示，教育科学，2004 20（2）

[13] 杨松令. 英国高校财务管理体制及其启示，Commercial Accounging，2007.2. 下半月刊：24～26

[14] 李建金. 浅谈高校会计管理制度的改革. 会计之友，2005（12）

[15] 王卫星，韩玉启. 高校会计信息披露有关问题的探讨. 事业财会，2005（6）

[16] 所谓的“政府模式”，是指“政府会计国家委员会”（GASB的前身）第1号公告“财务报告目标”（1987）和其他NCGA与FASB的标准；“高校审计模式”是指AICPA“财务状况报告（SOP）74-8”、1989年11月30日前发布的相关FASB准则和其他经修订被AICPA 认可适用于公立大学的GASB公告。

[17] 刘瑞，高涛，钟志国. 美国高校会计信息披露的特征及对我国高校的启示. 经济师，2007（9）：111～12

[18] 施建军，周建民，陈焜良，杨金鲁，周坚，刘景. 法国教育的财务考察—— 中国赴欧洲大学财务管理考察报告. 教育财会研究，2001（1）：59～61

[19] 杨玲. 法国高校经费收支与成本核算办法，World Education Information，2007（4）

[20] 参见法国大学与高等教育机构互助社2004年编写的《高等教育与科研机构财务管理》

[21] 乔传萍，石兵. 关于高校教育成本核算的研究. 经济问题，2007（06）

[22] 乔传萍，石兵. 关于高校教育成本核算的研究. 经济问题，2007（06）

[23] 刘正发. 日本高校管理制度评述. 民族教育研究，2005（3）：40～44

[24] 颜丙峰，宋晓慧. 教育中介组织：解决高校两难困境的组织创新. 清华大学教育研究，2004（10）

[25] 王玉瓶，刘文敏. 发达国家高校办学自主权运行模式及启示. 技术与创新管理，2007（02）

[26] 方熹，罗利佳，娄星. 高校“教授治校”的现实思考. 当代教育论坛，2007（11）