国外高校董事会的起源及发展过程

一、国外高校董事会的起源及发展过程

目前，美国、英国、法国等西方主要国家的高校都是实行董事会制度。高校董事会起源于英国高等教育，但在美国却得到了充分的实践^[3]。如美国的高校普遍设立了董事会、院务委员会和评议会（也称为“教授会”），分别行使高校的决策、行政和学术权力。英国的高校也都设有董事会、校议会和校评议会，同样行使高校的决策、行政和学术权力。另外法国甚至包括亚洲的日本等国家也都是实行董事会制度。正因为美国在高校董事会制度取得了骄人的成绩，所以，本节主要以美国的董事会制度为例进行阐述。

美国的董事会分为双院制董事会和单会制董事会，双院制董事会制度起源于哈佛学院，单会制董事会起源于耶鲁学院。

（一）美国高校董事会的起源及成因

美国处于殖民地时期，在清教徒的积极倡导和影响下，在马塞诸塞建立了cambridge学院（后改名为哈佛），1642年在哈佛成立了高校董事会，董事会成员由校外名流组成，包括地方行政官员、牧师等，拥有任免校长、筹集资金以及管理学院资产等重要权力。1650年英王正式批准哈佛学院并建立由校长、教师及院内人员组成的院务委员会，主持学院的日常工作并接受董事会的监督，哈佛由此形成了董事会和院务委员会并存的“两院制”。鉴于当时哈佛学院两个管理委员会之间种种争斗所带来的混乱，1701年创建耶鲁学院的牧师们听从哈佛校长的建议创建单会制——耶鲁只设立一个董事会，将学校的所有权和控制权交给非学术界人士，董事会由清一色的清教徒牧师组成^[4]。耶鲁的这种单一董事会体制，为以后大多数美国大学和学院的董事会所效仿，成为迄今为止美国大学和学院最广泛采用的体制。

美国为何出现校外人士管理高校的局面呢？究其原因有三：第一，建立马塞诸塞殖民地的那些清教徒们属于加尔文教派，而加尔文教派主张非教派人士必须参与社会机构的管理与决策，因此理所当然认为大学的管理应当吸纳外界人士参加，从而打破了欧洲大学的教会独治传统。第二，欧洲大学是已存在的学者团体逐步演进而来的，而殖民地时期美国学者人数较少，财力又不雄厚。要组织学者行会是不可能的。这就决定了美国殖民地时期的学院不可能像欧洲中世纪时期的大学由学者行会组织演变而来，而是由非学者团体创立的，所以美国大学一开始就是由校外势力控制。而这些非学者团体财力有限必须求助于其他的社会力量，这样就加强了社会力量对大学的控制。第三，从时间顺序上来说，欧洲大学教师行会在大学产生以前已经存在，取得了管理大学的权力，而在美国首先建立学院，而后作为教学主要力量的教师群体才逐渐形成。殖民地学院创建初期教师一般都是临时聘用的教士，不是专业化的学者群体，因而他们往往既无兴趣也无志于参与学院的管理和决策^[5]。由此可见美国出现外行人管理高校的现象是与美国的历史和文化传统分不开的。

（二）美国高校董事会制度的特征及其在美国高校管理体制中的作用

1.董事会制度是美国高等教育最具特色的治理制度安排

美国高校董事会制度具有如下几个核心的特征^[6]：

第一，董事会是高校的法定代表机关，单个董事不具有法律上可以代表高校的任何地位。法律上对董事会与董事个人权威之间的明确区分有助于确立董事会的集体权威，防止董事滥用职权。

第二，美国高校董事会制度是一种集体决策制度，由整个董事会而不是董事会主席代表高校的最高决策权威。集体决策相对于个体决策来讲，更容易集中多方的智慧，更容易避免一个人的独断专行、刚愎自用。但由于决策过程和决策行为受决策者个性、才能等因素的影响，仅靠这种集体决策制度并不能从根本上杜绝这些问题。一个被校长俘获的董事会很容易成为橡皮图章、乡村俱乐部，一个由各方利益代表组成的董事会也可能成为利益的角逐场。

第三，董事需要为决策负个人责任。当董事必须为决策负个人责任时，他们就必须更加审慎地运用自己手中的投票权，以避免受到来自法律的惩罚。但如果缺乏相应的监督机制，或者法律惩罚力度不当，都会导致个人负责制度的功能失调。有效的监督机制需要以健全的信息披露制度为前提，合理的法律惩罚力度需要以理性的研究为基础。(www.xing528.com)

第四，董事会是由外部人士组成的治理机构。这有效地避免了高校内部利益群体对高校事务的控制，使高校成为对社会而不是仅仅对内部人利益负责的机构。

第五，强调治理结构的清晰性，尤其强调避免权力的重叠和集中，以及对于权力的问责。美国高校董事会只负责“治理”（govern），管理权交给以校长为首的管理层。校长和董事会主席两职合一普遍受到限制，清晰的治理结构有助于对权力的问责。

第六，美国高校董事会制度不是一个简单的概念，也不仅仅是一种高等教育管理机构设置，它是一系列制度安排包括法律制度、私人制度等形成的一个复杂的系统。系统的各个要素之间相互联结，强化了董事会制度的真正功能，提高了董事会治理的效率。

美国高校董事会制度虽然历经300多年基本保持了其稳定的特征，但仍然是一个发展中的概念。换句话说，它并没有解决所有的效率问题。尤其当出现新的问题时，仍然需要做出一定的改革，以跟上时代发展的需要。例如董事会的次级委员会就是随着高校规模的扩大、治理任务的复杂化而出现的。在“安然事件”出现以后，美国很多高校的董事会开始设立审计委员会，也说明了这一点。

此外，不同类型高校董事会制度的功能和效率具有不同的特征。相对于私立高校来说，公立高校董事会制度存在更多的功能失调和效率问题。

300多年的历史表明，作为一种高等教育治理制度，美国高校董事会制度基本上是有效率的。它所具有的上述核心特征，有很多是我国的高校治理制度中所缺乏的。更为重要的是，系统化的制度安排使美国高校董事会制度不仅仅体现为一种法律规定、私人制度或双边契约，更重要的是它培育了一套受到普遍认可的价值体系。这一价值体系事实上成了一种重要的治理机制，在很大限度上以一种自我实施的方式维持着董事会制度的良性运行，使董事会制度在整体上成为一种有效率的制度安排。

2.美国高校董事会对美国高等教育管理体制的影响^[7]

美国著名高等教育专家J.V.鲍德里奇等人曾指出“理解校外人士的管理在美国高等教育中所起的作用是理解当代美国学院和大学管理的关键”^[8]。

一是在美国高校内部管理上起民主监督作用。董事会制度是具有广泛意义上的民主参与的大学管理体制，校董会一般由文化界、经济界及政界的知名人士、学生家长与社区代表、教师和学生代表及校长共同组成。他们从不同的角度审视大学的发展，从不同的利益关系参与大学的管理^[9]。

二是在高校和社会之间起桥梁作用。美国董事会发挥由多方面校外人士组成的特点，使社会和大学有机地联系起来。它不仅使各种社会需要通过校外人士的参加直接反映到学校中来，并变成决策，而且大学通过他们有效地向社会募集资金^[10]。同时有利于办学方向更适应社会需要，起到社会对学校的监督作用。

三是董事会在高校与政府间起缓冲作用。美国是个分权制国家，高等教育由各州主管，董事会制度可以让高校举办权和管理权分离，举办者不直接介入大学事务，而是通过中间机构——董事会来承担具体办学任务。政府举办的公立学校交由董事会负责，私立院校由多方人士组成的董事会管理，投资者本人不介入大学的直接管理，大学拥有充分的自主权^[11]。私立高校董事会是由学校创办者或其代理人组成，有独立经办学校事务的权力，不需要对州政府负责，但私立高校董事会中有政府官员，这样可以保持高校和政府的良好的关系。公立大学董事会虽然具有法人资格，但要服从州政府的法律规章和管理程序。董事会成员虽然通常由州长任命，但他们的服务任期必须超过任命他们的州长，因此每任州长都不可能完全控制董事会，这就使得公立大学董事会具有一定的独立性。董事会往往在大学和社会浪潮之间起到一定程度的缓冲作用。