有效保护大学生受教育权利的行政法思考

有效保护大学生受教育权利的行政法思考

陶若铭（成都信息工程学院）

摘　要：受教育权是大学生依法享有的一项基本权利。本文概述了大学生受教育权的基本内涵，列举了高校管理过程中大学生受教育权被侵害的现实表现。在坚持法律优先、法律保留、比例原则和正当法律程序原则等行政法基本原则的基础上，探索了高校日常管理过程中构建代替性纠纷解决方式和承担合理注意义务等方面的大学生受教育权保护的实现路径和对策。

关键词：高校管理　大学生　受教育权　行政法思考

近年来，大学生受教育权的法律保障问题受到越来越多人的关注。高校因大学生受教育权被侵害的应诉案件越来越多，一方面反映了大学生法律意识的提高；另一方面也说明高校管理在依法治校方面存在的问题，体现在治校理念、制度规制、正当程序和日常管理等各个方面。虽然大学生受教育权被侵害发生的领域各不相同，但根本上反映了高校管理权与学生权益之间的冲突，如何在确保大学自治和学生权益保护之间实现控制和保障的双向功能，有必要在大学生受教育权保护过程中进行行政法基本研究和应用。

一、大学生受教育权的内涵

我国宪法将受教育权规定为公民的一项基本权利。所谓受教育权，是指“为确保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊严的生活，而由学习协助者协助学习的一种权利”^[1]。在法学界一般认为受教育权是宪法确认和保障的一项基本人权，属于社会经济权利的范畴。受教育权包括两个基本要素：一是公民均有上学接受教育的权利；二是国家提供教育设施，培养教师，为公民受教育创造必要机会和物质条件。不同教育阶段、教育类型和形式产生不同的主体，如小学生、中学生、大学生以及接受成人教育学生，不同的主体其受教育权利的基本内容也是各不相同的。

大学生作为接受高等教育的一个主流群体，根据《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等规定，其受教育权可以概括为参加教育教学计划安排的各种活动，使用教学设施、设备、图书资料；按照国家规定获得奖学金、贷学金、助学金；在学业成绩和品行上获得公平评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书等权利。具体可分为听课权、平等权、活动权、建议权、考试权、学位权、学历权、择业权和获得公正评价权等实体性权利与告知权、申辩权、听证权、申诉权、起诉权和上诉权等程序性权利。

在科技文化飞速发展的今天，受教育权成为当代人权的一项重要内容，不仅受教育程度已成为人们实现劳动权的一个关键因素，而且人对社会发展的适应权也在很大程度上表现为受教育权。受教育权直接影响人的个性发展权、对社会成果的享受权和对社会发展的参与权。正是由于受教育权对于大学生的生存权、发展权至关重要的影响，大学生受教育权的受重视程度空前提高，学生受教育权的实现成为学校教育的终极目的。

二、高校管理中对学生受教育权侵害的表现

侵害受教育权实际上就是侵害了他人通过教育获得人力资本并最终获得财产利益的可能性。高校作为国家机关之外的其他行政主体——事业单位，属于法律法规授权组织，履行一定行政管理职责。有学者认为高等学校作为公务法人，其管理权是基于特别的法律法规依据实施管理所形成的特别权力。高校管理权与行政权不完全相同，在权力运行上受到很大限制，同时也具有其特殊性。特别是在高校学生管理中，不同程度的存在着对学生受教育权侵害的现象，主要表现在：

（一）对学生实体性权利的侵害

出于良好愿望，高校出台了诸多加强学籍管理、严肃纪律的规定，这些规定的设置对于维护正常的教育教学秩序起到积极的作用，但有的规定却不甚规范，不符合行政法合法性和合理性基本原则。行政法合法性原则的核心是一切规则的制定和活动都必须符合法律的基本原则和精神，需有法律的依据或授权。行政合理性原则的核心是要求一切规则的制定和活动必须公平合理和正当。在现有高校学生管理中对学生受教育权的侵害主要集中在对学生隐私权、学历学位权和获得公平评价权等方面权利的侵害。

（1）侵害学生隐私权。有的高校后勤公司统一掌握有学生宿舍钥匙，在宿舍管理中未经学生同意而进入宿舍检查，收缴一些学校禁止在宿舍使用的物品，如大功率电器；有的在对学生进行通报批评或处分时未考虑其通报批评或处分的内容是否属于隐私权范畴，就公开批评或处分的内容，导致学生隐私曝光，不仅没有达到教育的目的，反而对学生的心理和发展带来了消极影响。

（2）侵害学生学历学位权。有的高校在学历学位颁发方面与国家英语四级考试或纪律处分挂钩，规定未通过国家英语四级考试或受到留校察看处分者不授予学士学位。这种规定的合法性和合理性值得质疑，违反了国家学位条例以及教育部有关学生管理规定的原则和精神，更无法律、法规规章依据，位阶低的法律、法规、规章或规范性文件不得与位阶高的法律、法规、规章相抵触，这是法学理论中的一项基本原则。高校制定规则必须与法律、法规、规章的规定相一致，只能在法律、法规、规章的基础上制定实施细则，不能与其抵触或超出其规定。按照国家大学生学历学位有关规定，学生修完教育教学计划规定内容，成绩优良，达到相应学术水平者，应当取得相应的学历和学位资格，并无与国家英语四级和纪律处分挂钩的规定。行政法合理性原则要求行政行为的作出必须建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素，大学生是否取得学历和学位属于学术性衡量的范畴，不得附加纪律处分和国家英语四级等法律、法规、规章规定之外的条件。

（3）侵害学生获得公正评价权。个别教师不恰当地行使教育评价权，使学生获得公正评价的权利受到损害，如：透露或泄露考试内容，以各种方式改分数、歪曲学生真实成绩，有意抬高学生成绩与评价结果，不允许查阅试卷，甚至帮学生私自涂改、伪造个人档案和综合评价等；在奖学金、助学金的评比方面，缺乏正当程序，民主和监督机制不健全，存在一人说了算、暗箱操作等现象，学生根本就没有知情权。不民主就不可能有平等，更不要说享受权利了。

（二）对学生程序性权利的侵害

受传统观念的影响、旧的行为方式的惯性及缺乏应有的理论指导和法律秩序，在高校管理中很少重视学生程序性权利的保护。高校对行使处分权利的结果，通常被认为“内部处理”，突出表现为对大学生义务的增加或者对受教育权利的限制。从法学角度看，程序表现为按照一定的方式、步骤、次序和时限作出决定的过程。施瓦茨认为，“根据正当程序要求，在学生因其不轨行为而被公共学校开除以前，必须给其通知并给其审训（即听证）的机会……法院一致确认，正当程序条款适用于公共学校作出的开除学生的决定。”^[2] 正是基于这一理念，在西方的一些国家里，学校在处分学生时有一套严格的程序，律师、法官一应俱全，违纪学生交给学校纪律委员会处理，如学生不服可以上诉到法庭去依法裁决。

从我国现有高等教育方面的法律依据来看，仍然缺乏详细具体的程序性规范，现有程序规范不符合程序理性要求，不能体现正当程序原则的价值要求即公正、秩序和效率。由于没有完善的程序法依据，各高校在程序规则的制定方面也显得参差不齐，主要表现在高校对学生违纪事件的处理和公正评价等方面，通常没有必要的申诉举报程序、调查程序、行政决定程序、听证程序、执行程序和对有效证据的收集、确认和管理的规定。正当法律程序原则所要求的告知、说明事实和理由、听取陈述和申辩等程序规范不充分，执行更不到位。在规则起草、重大事项决定等方面缺乏应有的征求意见、论证和听证等程序，公众参与度很低，有闭门造车之嫌。

美国法学家伯尔曼坚定地认为，法律就是程序，没有程序，法律就不可能存在，美国联邦高等法院大法官道格拉斯也曾指出：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”高校程序性规范的缺失，难以避免地会对学生的知情权、申辩权、听证权以及寻求救济的权利等构成侵害。要做到对学生的处分和评价公正、合理，必须有与之相适应的正当程序来保障。通过正当程序调整处分和评价过程，使学校处分权、评价权的行使符合法治精神，避免权力运行的无序性、偶然性和随意性，确保学生的合法权利的享有。

三、依法行政在大学生受教育权保护中的实现路径及对策研究

（一）坚持行政法基本原则，树立立法观念和法理精神

作为现代高校管理者必须打破强势传统思维，强化法治人权观念。依法治校应该遵守依法行政的原则和合理行政原则。《世界人权宣言》第26条规定：“教育之目标在于充分发展人格，加强对人权及基本自由尊重。”尊重学生的人权和自由，尊重法律赋予每个公民平等的法律地位，是发展学生健康人格的需要，是培养学生民主自由精神、塑造完美个性的需要，更是法治社会的要求。

（1）高校一切规则的制定和活动应当体现“善治”、“正义”的立法观念和法理精神。高校管理者应当着力建设新型的学校与学生之间的关系，应当意识到学生与学校之间关系的两重性。一方面，大学生作为受教育者和被管理者，必须接受学校的教育与管理；另一方面，大学生作为国家的公民，享有法律规定的包括受教育权在内的基本权利。所以，高等学校与学生的关系，既是教育者与被教育者、管理者与被管理者的关系，又是平等的教育主体关系，这种平等的教育主体关系蕴涵着服务、契约等平等的权利义务关系。高校管理者应当以维护正常教育教学秩序，保障学生身心健康，促进学生全面发展为目标，坚持合法性和合理性原则，在法律的依据和授权下开展一切活动。(www.xing528.com)

（2）坚持正当法律程序原则。制定科学合理、操作性强的程序规则，控制管理过程，规范权力运行，做到公平、公正、公开，以保障公正、保障学生参与、保障效率为目的，实现程序价值目标，充分反映程序本身固有的优良品质，确保程序实现预期的良好实体目标，通过程序减少成本，提高效率，努力提高程序规则对组织和个人尊严的维护程度，把对学生实体性权利侵害的危险降到最低。

（二）坚持依法治校，推动法制进程，修改和完善现有立法和高校自身制度体系

高校制定的规章制度普遍存在着重视学校权力而轻视学生权利，权利性规范与义务性规范、实体性规范和程序性规范严重失衡的现象。义务性规范和禁止性规范罗列过多，对学生的授权性规范较少。因此，有必要对现有立法体系和高校自身制度体系进行修改和完善。

（1）明确高等学校与学生之间的法律关系。高校与学生之间既有平等的民事法律关系，也存在不平等的行政法律关系，可界定为特别权力关系，赋予高等学校公法人地位。在此基础上对现有教育法律法规以及规章和高校自身制定的制度进行清理，理顺它们之间的关系，做好衔接工作，坚持宪法精神为指导，以人为本，充分尊重学生基本权利，明确主体之间享有的权利和应承担的义务。

（2）坚持法律优先和法律保留原则。法律对行政权处于优先的地位，行政机关及高等学校不能违反既存法律，不能制定和采取与法律相抵触的规则和措施。高等学校对学生所拥有的管理职权来自于法律法、规规、章的规定，必须依法行使，在规则制定和行为做出时不能超越法律法规所授予的范围。适当坚持法律保留原则，高校作为比较特殊的事业组织，享有办学自主权，自治特征比较明显，应当允许高校享有在其公务领域内制定内部章程和规则的权力，这些内部规则对外不具有法的效力。学校可以在没有法律授权之下自行制定内部规则，并可依照内部规则作出处理决定，但是涉及学生身份资格的影响如退学、开除学籍等基本权利和自由时，应当适用法律保留原则，由立法机关通过法律来规定，而不能由校规校纪来设定。通过修改现有的法律和制定新的法律法规，明确国家对大学生管理的具体要求，特别是要明确高等学校可以对学生的哪些权利进行规定，哪些权利无权规定，对高等学校现行的规章制度中的那些不符合或者违背法律法规的部分要取消，对那些规章制度不完善的部分要根据现实情况予以完善。

（三）坚持“以人为本”，更新教育理念，创新治理技术，提高高校日常教育管理水平

立法体系和高校自身制度体系的完善为高校管理提供了依据，而其实施则直接影响到学生权利的保护程度。作为高校管理者在日常教育管理工作中树立人权观念，增强学生主体意识，创新人性化教育管理治理技术，是保护学生合法权益的前提。

（1）高校管理者首先应该更新教育理念，把学生当做平等主体对待，平等交流、双向互动，塑造和谐的师生关系。还应该加强相关法律法规的学习，认真研究大学生的基本权利，熟悉各种实体性规范和程序性规范，严格依法行政，有依据、有事实、有理由，不滥用职权、不越权行政，坚持正当程序，切实保障大学生基本权利从“应然”到“实然”。

（2）贯彻过程教育哲学思想，坚持比例原则。过程教育这一理念源自英国哲学家怀特海的“过程哲学”。过程教育提倡学校教育要把中心放在学生身上，主张教育应该以人为本，体现主动、开放、创造的过程。建立学生危机预警干预机制，在过程中发现问题、解决问题，坚持学生成长的可持续发展。在做出影响学生权益的行为时坚持比例原则，在确保教育目的的同时采取对学生损害最小的方式，在所维护的利益和要牺牲的利益之间进行利益衡量，不得以牺牲较大的利益来保护较小的利益。

（3）承担日常教育管理合理注意义务。高校管理者在日常教育管理过程中除主动承担教育、管理和服务等义务的同时，还应当在日常工作中尽到合理注意义务，即在做出影响学生权益的行为或活动时应具有通常的谨慎，对该行为或活动引起损害的可能性和严重性的不利后果应当具有预见性，并适时调整行为或活动的方式、步骤和内容，减小或避免损害的发生。在设定高校管理者合理注意义务时不仅要考虑社会共同生活基本秩序的保护，确立学生对管理者行为注意程度的合理预期，而且要考虑合理限定原则，使注意义务限定在合理的范围内，这既可以加强行为人的责任心，增强其对他人负责、对社会负责的精神，又使注意义务不能无限扩大，使高校管理者因注意程度太高而“无法注意”，从而影响高校管理者的正常业务和行为。如果高校管理者没有尽到其职业或者业务属性所要求的合理注意义务，那就应当承担相应的过失责任。

（4）建立代替性纠纷解决方式，构建多元化纠纷解决机制。高校管理者在处理与学生有关的权益争议时，可借鉴Alternative Dispute Resolution（缩写为ADR）即代替性纠纷解决方式，美国法律信息网代替性纠纷解决方式指南认为ADR是一系列多样化的纠纷解决程序的统称。也可以理解为非诉讼纠纷解决方式，它的特点在于它是通过促成当事人的妥协与和解来达到解决纠纷的目的，该纠纷解决方式运用到学生纠纷处理中，可采取协商、调解、听证和民间仲裁等非学校行政处理方式，充分发挥教师、学生等不同群体的主体作用，变单纯的学校行政处理为不同主体的主动参与，协调不同利益冲突，整合不同诉求，在民间群体和舆论的介入过程中实现自律自治、利益协调、教育引导、积极对话和平等协商等功能，ADR模式与学校行政处理方式互补共同构成多元化纠纷解决机制，该机制以其特定的功能和特点，相互协调地共同存在所结成的一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和运作调整系统，既缓和本土社会与高校管理规则的冲突，使学生需求得到多元化的满足，又能快速解决纠纷，维护校园稳定，营造校园法治环境的可持续发展。

（四）明确大学生受教育权救济途径，保障司法审查的有效和适当

大学生受教育权利的保护，一方面需要立法或高校管理规则的明确而系统的确认，另一方面还需要完善相关的救济手段。救济的本质也是一种权利，《牛津法律大词典》认为：“救济是纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为……救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果。”^[3]因此，要实现大学生受教育权利的保护，需要明确救济的基本手段，建立完善的教育行政申诉、听证、教育行政复议、教育行政诉讼以及国家赔偿等制度，明确规范主体资格、受案管辖和范围、启动和审查程序、裁决作出等问题，同时完善学生自治、教育调解和教育仲裁等社会救济途径，将大学生受教育权救济制度具体化。

在对大学生受教育权救济的过程中，要注意司法审查对大学自治的合理和有限介入，处理好司法审查与大学自治的关系。大学自治作为现代高等教育管理中的一项基本原则，对外是针对大学与政府、社会的关系而言的，对内主要是针对学校与学生、教师等的关系而言的。因此，司法审查对大学自治的介入并不是毫无保留、无限制的，而应当是有保留的、有限的、理性的，要注意对高校公权力行使的行政法审查与大学自治非公权力行使的自律之间的区别，根据学校做出的行为或开展的活动的不同性质决定司法审查的界限。

大学生受教育权利和高校的管理权力的矛盾冲突迫切需要法律和高校管理规则进行有效的回应，一方面要维护高校正常的教学、科研秩序；另一方面要切实保障大学生受教育权利的实现。高校管理既要体现法律的实体规范和程序规范，又要结合自身实际，在立法观念和法律精神的指引下，制定理性的规则，完善大学生受教育权保护机制，在法律的框架下合法合理开展高校教育管理，以充分保障大学生受教育权的实现。

参考文献

[1] 王亚琴，任端平.公民受教育权及其宪法救济.法律适用，2002（12）

[2] [美]伯纳德·施瓦茨.行政法.徐炳，译．北京：群众出版社，1986

[3] [英]戴维斯·M.克.牛津法律大词典.北京：光明日报出版社，1998

[4] 董伯壹，耿彦君.论高校学生受教育权的法律救济.河北师范大学学报：哲学社会科学版，2007（3）

[5] 晏宗武.论民法上的注意义务.法学杂志，2006（4）