我国高等教育发展已步入“大众化”阶段，与我国过去的“精英型”高等教育比较，现在高等学校的入学门槛大大降低。另外，高等学校连续几年的扩招，也使得高等学校的生师比发生了很大变化，高等学校教师普遍面临负担过重的问题。在这种态势下，高等学校质量较之“精英”高等教育阶段有一定程度的下滑，于是，如何在高等教育“大众化”发展阶段保障高等学校质量，就成为我国当前必须解决的重大课题。
近几年来，我国高等学校质量下滑，主要表现在研究生教育质量下滑。我国研究生教育质量下滑所表现出的一个明显事实，就是现在许多用人单位把本科学历是否属于重点高等学校，作为是否聘用博士、硕士毕业生的重要条件。一些调查也说明，近年来我国研究生教育质量有所下滑。2007年国务院学位办关于“研究生教育质量的现状调查与研究”专项课题的研究报告表明，除了学风之外，对研究生其他方面的评价都不尽如人意，60%的导师认为研究生生源质量下降了。北京大学课题组2004年的调查表明，40.9%的导师认为研究生生源质量有所下降。23%的博士生知识结构被导师评价为合格或不合格，有40%的导师认为硕士生的知识结构为“一般”或“差”。有一半多的导师和近一半的管理人员给硕士生的创新能力以“一般”或“差”的评价。研究生创新能力自我评价为“一般”或“差”的博士生占34%，硕士生占51%。30%的导师、31%的研究生管理人员和68%用人单位给博士生创新能力以“一般”或“差”的评价。导师普遍认为，我国研究生学位论文的质量与前些年相比并无显著提高。与五年前相比，50%的用人单位认为毕业研究生的总体质有所下降。[25]江苏省的一项调查认为，有53%的导师、62%研究生管理人员认为目前培养出的博士研究生和硕士研究生只有七成以上合格。[26]这意味着有近三成的研究生不合格。我国高等学校质量不断下滑的原因很多，其中最重要原因之一，在于高等学校质量保障机制不健全、不完善。
要健全和完善我国高等学校质量保障机制，有必要借鉴英国高等学校质量保障机制。因为英国高等学校质量保障机制，不仅是目前世界上最完备最有效的机制之一，而且是随着英国高等教育发展迈向“大众化”阶段而逐步建立起来的，这对我国如何在高等教育“大众化”发展阶段对高等学校质量保障机制进行科学的构建，无疑具有重要的借鉴意义。
(一)我国应该构建互动互补性高等学校质量决策机制。前面已经指出，英国高等学校质量决策的适度集中和适度分散，实行了高等学校质量的外部保障决策与内部保障决策之间的互补，这是值得我国借鉴的。但英国人普遍认为，一个接受政府管制的高等教育体制会导致沉重的社会成本负担，他们把政府管理高等教育与“大学自治”和“学术自由”对立起来，致使政府与高等院校之间的互动难以进行。与英国高等学校质量决策不同，我国高等学校质量的政府保障决策与高等学校保障决策之间，表现为互动有余;而高等学校质量的其他外部保障决策与高等学校内部保障决策之间，表现为互补不足。
我国高等学校质量的政府保障决策与高等学校保障决策之间的互动有余，主要是指高等学校质量的保障决策过分依赖行政决定，政府把高等学校视为一级行政机构，过分集中的决策导致政府不得不扛着高等学校质量保障的沉重负担，而各高等学校则可以轻易地把高等学校质量保障的责任推给政府。
我国高等学校质量的其他外部保障决策与高等学校内部保障决策之间的互补不足，主要是指工商界和其他社会团体介入高等学校内部保障决策的渠道不畅，它们与高等学校之间很难展开互动。这使得高等学校很难对人才需求进行及时和深入的了解，增强工商界和其他社会团体资助高等教育的社会责任感的机制自然也就难以形成。
(二)我国应该构建主体多元化高等学校质量监督机制。前面已经提到，英国高等学校质量监督机制，通过监督主体的多元化而实现了权力上的制衡，其中高等教育质量保障署对高等院校教学的评估、监督和高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估、监督，发挥了主导作用，从而有效地遏制了办学权力的滥用，增进了公众对高等院校的了解和信任。
与英国不同，目前我国高等学校质量监督机制是单一政府监督型机制，由于各高等学校直接置于政府的管理之下，高等学校实际上成为政府的一级行政组织，政府可以直接决定各高等学校领导人的行政级别，政府与高等学校的关系既是领导与被领导的关系，又是监督与被监督的关系，因此，就高等教育整体而言，政府对高等学校乃至高等学校质量监督，就充当着“教练员”兼“裁判员”角色，其透明性、公正性、公开性自然大打折扣。目前我国教育部组织的专家学者对高等学校本科教学的评估，在高等教育整体意义上和管理体制上仍然属于高等教育的内部评估，它与英国高等教育质量保障署对高等院校教学的评估和高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估，不能同日而语。成立相对独立的规范的高等教育评估机构，并让其承担起高等教育评估的主要职责，是构建我国高等学校质量保障外部监督机制的必然要求，也是构建我国主体多元化高等学校质量监督机制的关键性环节。
(三)我国应该构建质量与效益结合型高等学校质量激励机制。前面已经阐明，英国高等学校质量激励机制，是通过高等教育质量保障署对高等院校教学的评估结果与高等教育基金会对高等院校的拨款的结合，通过高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估结果与国家对高等院校的科研拨款的结合，来保持高等学校质量激励方式同高等院校教学和科研的主要动机的高度一致，从而维持和强化高等学校质量保障的内在动力。
与英国不同，目前我国高等学校质量激励机制，是政府的拨款与市场效益相结合的激励机制，但政府对高等学校的拨款与高等学校质量及其评估结果没有有机地结合起来，从而难以形成引导和推动高等学校提高教育质量的政府拨款机制，致使高等学校难以把有限的资金集中用于提高教育质量上来，致使高等学校普遍存在行政人员过多、资金使用效率低下等问题;另一方面，我国当前高等教育供不应求和优质高等教育资源相对不足的状况，给高等学校扩大计划外招生数量提供了良好的市场环境，而计划外招生的高学费，又给学校带来丰厚的市场效益。由于计划外招生指标不是各高等学校投标竞争的结果，而是政府的分配，计划外招生高学费所带来的丰厚市场效益与高等学校质量之间也就自然缺乏有机联系，市场效益的高低也就自然取决于高学费一定条件下计划外招生指标的多少，而不取决于高等学校质量的优劣。因此，借鉴英国高等学校质量激励机制，如何将教学评估结果作为政府拨款的重要依据，从而把政府对高等学校的教育拨款同高等学校质量结合起来，如何将计划外招生和学费纳入到高等学校投标竞争的道路上来，从而把计划外招生高学费所带来的市场效益同高等学校质量结合起来，是当前我国高等教育发展和改革面临的重大挑战。
(四)完善我国高等学校质量保障机制的具体措施。针对我国高等学校质量保障机制不完善的问题和原因，借鉴英国高等学校质量保障机制构建的经验，当前，完善我国高等学校质量保障机制，主要应采取以下具体措施。
第一，制订和完善与高等学校质量保障有关的法规和政策，使质量保障制度化、法制化和规范化。目前，世界各国都在加强质量保障与评估的立法建设。在高等学校质量评估与保障比较发达的国家，质量评估与保障的性质、职能、地位甚至方法技术等，首先通过立法或行政手段予以确立，评估与保障活动也按照有关政策法律进行。尤其是外部机构对高校的评估，更是一种按照法定程序，定期进行的合法活动。评估机构的资格通过权威方式确定，参与和接受评估视为高等教育机构必须履行的义务。与英国相比，目前我国高等学校质量保障活动还处在无法可依或有法难依的状况。这势必使高等学校质量保障与评估在实践中的约束力和影响力大大削弱。立法建设对质量保障具有重大意义。因为法律具有严肃性、规范性、强制性和稳定性的特点。严肃性可使这些规范在法律效力范围内对控制者和被控制者均具有约束力;规范性为控制活动提供了行为准则;强迫性迫使高校接受监控。换言之，法律保障的特点在于，它以国家权力作为后盾，具有最高的权威性和最大的强力。因此，目前我们应依据《教育法》、《高等教育法》和《教师法》以及我国高等教育的战略目标、方针、政策，吸收西方发达国家质量保障的法治经验，结合我国高等学校质量保障的理论和实践，对《普通高等学校评估暂行规定》进行修改和完善。其具体做法是:确定国家、社会、学校三方为高等学校质量保障主体;对不同类型高等学校教育评价的目的、组织、程序、周期、结果公布、专业和教师奖惩等做出明确规定;规定质量评估和保障机构的权限和职责，尤其是要对社会中介组织做出专门规定，建立教育评估机构的资格认证制度;建立评估专家的资格认证制度等。同时，在实践中，加大相关法规政策的执行力度。从法律上建立具有中国特色的高等学校质量保障机制，来保障高等学校质量保障和评估科学地实施。
第二，建立多样化的高等学校质量标准。与英国不同，我国的高等学校质量保障体系起步于高等教育发展的精英阶段，使用的质量标准也主要是精英阶段的学术标准，缺乏多样性。在高等教育迅速朝向多样化发展的20世纪末和21世纪初，由于传统和观念转变困难等原因，使我国高等教育的质量保障在质量标准的问题上并没有及时转化过来。因此，学术标准成为衡量各级各类学校办学质量的最主要标准，这明显不适应大众化阶段高等教育的要求。高等教育大众化是与高等教育内部的目标、任务、结构和功能的分化与多样化并行的。它要求人才既有精英型，也有大众型。要求高等教育的多样化发展为日益分化的学习者提供真正合适的教育。因此，不同类型、不同形式和不同职能的高等教育，应有不同的质量标准。因此，在高等学校质量保障活动中，在制订统一的基本质量标准即高等教育一般的培养目标要求，如德、智、体、美、劳等素质的全面发展，人文素质和科学素质结合，具有创新意识和一定的实践能力等的基础上，对不同类型、不同层次和不同培养目标的学校，应该建立多样化的高等学校质量标准。例如重点高校坚持学术质量观，培养目标是学术型人才，一般高校树立社会需求的高等学校质量观，培养目标是应用型人才，高职学校坚持个人选择导向的高等学校质量观，培养目标是技能型人才。这种在对高等教育进行分类基础上制订的质量标准不仅在宏观上为质量保障活动提供依据，而且使各级各类高校找到自己的合理定位和发展空间，在相应的平台上与其他高校展开公平竞争，为高校持续健康的发展提高保证。
第三，建立校外教育质量专门认证机构。在考察英国高等学校质量保障机制中，不难发现，国家高等学校质量评估机构具有独立性和自治性。国家通过立法、拨款资助建立一个或扶植一个独立的自治的机构，其质量评估标准的制定、评估方法和评估结果皆不受政府的直接干预和控制。“这种机制既有利于增强人们对质量评价、评估和学术审计活动的客观、公正、公平、透明并具有一定权威性的信心，又使政府通过立法、拨款、批准和任命评估机构部分决策组织人员等方式保留自己的主导、监督、奖惩的作用，并摆脱了自己不可能承担也承担不好的一项战略任务。”借鉴国外先进的质量保障经验，是提高我国高等学校质量监控水平的一个有效途径。我国应该学习国际先进经验，尽快确立一个全国独立、自治的专门的教育质量评估中介机构，下设几个委员会开展工作，并建立分层的、多元化的高等学校质量评估标准和体系，对各类高校的教育质量进行认证和监督。
第四，鼓励社会组织参与质量评估与保障，充分发挥社会舆论宣传的导向和监督功能。教育工作的基本矛盾是学校教育同社会需要之间的矛盾。主动适应社会需要是高等教育发展、改革的根本方向。人才培养的社会实践效果才是检验、评估高等学校办学水平和教育质量的主要标准。因此，在我国随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，“在政府宏观管理、学校面向社会自主办学”教育体制改革目标的确立，政府和高等学校都应当高度重视、支持和发展社会组织的评估和保障。以社会用人部门独立开展的社会评估和对毕业生的跟踪调查为基础，同时允许并积极支持通过审核的中介机构、新闻媒体、学术团体、行业协会等组织对高校声誉的调查、学术排行等活动。并把这种社会评估体系作为我国高等教育评估和质量保障体系的重要组成部分。鼓励社会组织参与监督和评估教育质量，一方面有助于使教育满足社会多方面的要求;另一方面形成一种校外相关机构共同监督高校质量的氛围;其次通过舆论宣传、影响的方法，促进高校自觉、主动、积极地做好教育质量保证工作。
第五，建立一支高素质的高等教育评估专家队伍。高等教育评估队伍建设在高等学校质量保障中起着极其重要、不可替代的作用。针对我国这方面人才匮乏的现状，建立一支数量充足、水平较高的评估专业队伍，既可保证我国高教质量保障活动的顺利实施，也标志着我国质量保障的成熟和水平的提高。具体措施有:
其一，评估人员来源多样化。由于高等学校质量保障工作的复杂性，要求评估专家不仅素质要高，而且来源要多元化，既要有本专业的专家，又要有掌握教育理论的教育家;既要有国内学者，又要有国外权威人士;还可以邀请一些对教育评估有研究的用人部门和工商人士，共同参与评审。其二，制订入选资格。高教评估专家不仅在学术上要有较高造诣或丰富的教育教学管理经验，而且要懂得高等教育评估理论、方法和技术，还要有一定的理论政策水平和较强的判断能力及人品要求。其三，制订培养计划。通过对现有人员的培训和对高层次人才的引进，改善评估机构的人员结构和学历结构，树立评估机构的权威。其四，不断充实、稳定专家队伍，逐步建立评估专家库，在政策和经费方面还应有相应的配套措施。
第六，建立高等学校质量保障信息系统，使评估信息网络化。高等学校质量保障体系正常运行的一个基本前提是质量保障机构能够及时、便捷、准确地获得各种质量信息数据。为了保持高等学校质量保障活动的连续性和易操作性，应建立全国性的高等学校质量保障信息系统。教育部可成立高等学校质量保障信息网络中心，并就若干统计项目、指标做出统一的规定，要求各高校每年均按统一口径向信息中心报送有关的统计数据和管理数据，在此基础上建立相应的数据库及处理系统。信息中心向教育管理部门、社会中介机构、高等学校等有关各方提供信息服务。同时，各院校、专业要建立本学院、本专业的信息库，让评估人员事先可通过信息库了解评估对象的基本情况，从纵横两个角度把握评估对象自身发展的历程，比较优势与差距以及改进程度，结合实地考察得出较公正的结论。此外，为了促进高等学校质量信息的国际化交流，我国应积极争取加入“高等学校质量保障机构国际网络”，尽快实现与国际接轨。
第七，改变单一的投资渠道，鼓励社会力量办学，从物质层面上为大众化阶段高等学校质量提供有力保障。经济实力是一个国家和地区实现高等教育大众化的物质基础，对于大多数发展中国家来说，日益增加的扩大高教规模的愿望与有限的经济承受能力之间的矛盾是大众化过程中遇到的最主要的矛盾之一。为了缓解高等教育投入压力，中央政府采取了几种不同的措施，主要有共建、教育成本分担、校企联合和鼓励民间办学。首先，通过共建争取中央各部委和地方政府对高等学校的经费支持。在这一政策的引导下，进入“211工程”的学校除根据隶属关系从中央财政获得一定经费外，一些学校也从地方政府获得相当客观的配套经费。目前中国大学的办学经费，除了政府拨款、学杂费、社会服务经费以外，社会捐赠也开始成为高等学校办学经费的一部分，虽然这一方面的经费占大学经费的比例还很小。
在高等学校多元筹措经费的基础上，中央政府对高等教育采取了重点建设与优先投入的措施。在这一措施中直接受益的主要是北京大学、清华大学等处于我国高等教育系统顶尖地位的大学，它们得到了“211工程”的经费，也获得了国家“985”计划的重点资助。其他一些进入“211工程”的大学，也利用国家的政策倾斜，如通过地方共建和校址合作等措施，扩大了自身的办学规模，提高了办学经费投入。[27]
1999—2003年我国普通高校在校大学生人数实现了3年翻一番，其增长量超过了前20年之和，显然高等教育规模的快速扩张超越了教育与经济发展相适应的规律，超越了高等教育资源的承受范围，带来了如办学条件紧张、师资短缺、教学设备落后、校舍建设迟缓等一系列问题。为了解决扩大高教规模与经济承受能力的矛盾，发达国家普遍采用多渠道筹措经费的办法来充实高校的经济实力。
借鉴国外的有益经验，我国应改变目前仅以政府投资为主的单一的投资渠道，鼓励社会力量办学，从物质层面上，为大众化阶段高等学校质量提供有力保障。其具体做法有:1.逐步加大政府对高等教育的投入，并且要考虑到高等教育区域之间的不平衡，保证其协调稳定的发展。2.完善学生贷款制度，继续坚持让学生交部分学费上大学的制度。3.继续鼓励社会力量投资办学，发展民办高等教育，加强对民办学校的管理和评估。
第八，适度调整经费拨款制度，调动高校保证质量的积极性，增强经费使用效益。政府对高校的监控和调节，很重要的一个方面就是将拨款与质量评估相联系，以拨款作为指挥棒调节和监控高校的教学质量。因此，政府在经费拨款方面应面向质量高的高校倾斜，建立绩效拨款制度、重点建设拨款项目等，运用竞争手段和市场机制来有效配置教育资源。同时，政府将评估结果与拨款挂钩，还可以增强学校保证教学质量的积极性和为纳税人负责的主体意识。
【注释】
[1]顾明远:《教育大词典》(上)，上海教育出版社1997年版。(www.xing528.com)
[2]王碧艳，唐德海:《高等教育质量及其保障的比较研究》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第1期。
[3]王碧艳，唐德海:《高等教育质量及其保障的比较研究》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第1期。
[4]陈玉琨:《高等教育质量保障体系概论》，北京师范大学出版社2004年版，第6～10页。
[5]张汝悌，瞿力娟:《美英高等教育质量监测评估体系比较》，《高等农业教育》，2003年第7期。
[6]许迈进:《美国研究型大学研究——办学功能与要素分析》，浙江大学出版社2005年版，第82页。
[7]杨力:《高校科研管理研究》，中南大学出版社2005年版，第39～40页。
[8]参见R.Brown:《高等教育质量评估》，Routledge Felmer，2004.
[9]参见陈玉琨、代蕊华、杨晓江、田圣炳著:《高等教育质量保障体系概论》，北京师范大学出版社2004年版。
[10]参见R.Ellis:《大学教学质量评估》，Open University Press，1993。
[11]参见M.Kogan和S.Hanney:《高等教育改革》，Jessica Kingsley Publishers，2000。
[12]参见M.Kogan和S.Hanney:《高等教育改革》，Jessica Kingsley Publishers，2000。
[13]参见R.Brown:《高等教育质量评估》，Routledge Felmer，2004.
[14]许明主编:《高等教育质量保障体系的国际比较》，辽宁师范大学出版社2005年版，第85页。
[15]许明主编:《高等教育质量保障体系的国际比较》，辽宁师范大学出版社2005年版，第85页。
[16]QAA:Handbook for Institutional Audit:England.2002.
[17]许明主编:《高等教育质量保障体系的国际比较》，辽宁师范大学出版社2005年版，第101页。
[18]A Guide to the 2001 Research Assessment Exercise:RAE2001.
[19]张莉娜:《英国QAA教学质量评价中自评报告的特征分析》，《煤炭高等教育》，2005年第2期。
[20]［美］亚伯拉希·弗莱克斯纳著，徐辉、陈晓菲译:《现代大学论——美英德大学研究》，浙江教育出版社2001年版，第195页。
[21]许明主编:《高等教育质量保障体系的国际比较》，辽宁师范大学出版社2005年版，第107页。
[22]HEFCE(2002)，Funding Higher Education in England:How the HEFCE Allocates Its Funds.p.18.Http://www.hefce.ac.uk.
[23]［荷兰］弗兰斯·F.范富格特主编，王承绪等译:《国际高等教育政策比较研究》，浙江教育出版社2001年版，第389页。
[24]［荷兰］弗兰斯·F.范富格特主编，王承绪等译:《国际高等教育政策比较研究》，浙江教育出版社2001年版，第384页。
[25]袁木涛、赵伟、王孙禺:《我国研究生教育质量现状的调查与研究》，《高等工程教育研究》，2007年第4期。
[26]姚纬明、叶玲、李鑫、姚龙琴、陈克江、高建华:《江苏省研究生教育质量现状调研》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)，2008年第10卷第1期。
[27]马万华:《从伯克利到北大清华——中美公立研究型大学建设与运行》，教育科学出版社2004年版，第182～184页。
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