英国高等学校质量激励的分析介绍

三、英国高等学校质量激励

高等学校质量的有效保障，需要激励机制提供持续、稳定的动力。对英国高等学校质量激励机制的分析，同样从激励方式与激励机理两个层面来进行。

(一)英国高等学校质量激励方式。英国高等学校质量激励方式，主要是高等教育质量保障署对高等院校教学的评估与高等教育基金会对高等院校的拨款相结合，高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估与国家对高等院校的科研拨款相结合的综合型激励方式。英国高等教育基金会目前按地区分为英格兰高等教育基金会、苏格兰高等教育基金会和威尔士高等教育基金会，北爱尔兰的教育拨款由北爱尔兰教育部负责。高等教育基金会是一个非官方组织，主要由学者和工商界代表组成，其职责是建立健全有利于促进国家发展和提高教育、科研质量的拨款机制，与政府协商高等教育拨款计划，按高等教育拨款预算对高等院校实施拨款。

英国高等教育基金会的拨款占高等院校经费的40%(见图6-2)，是高等院校经费的主要来源。为了充分发挥高等教育基金会拨款在促进高等院校教学、科研水平和质量中的作用，高等教育基金会与高等教育质量保障署联合起来，把拨款与评估结合起来，根据评估结论的优劣有选择性地进行拨款。

英国高等教育基金会的拨款分为教学拨款、科研拨款和特别拨款。教学拨款分核心教学拨款和边际教学拨款。核心教学拨款是按学生获得政府奖学金的人数来计算，但高等院校要获得此项拨款，还必须有维持学校财务运作的稳定性和有效性的报告予以支持。边际教学拨款通过竞争来获得，主要用于支持符合国家发展政策导向的新增专业的招生。

图6-2　1999—2000年英国高等院校经费的构成①

(资料来源:HESA finance record 1999-2000 UK HELs)

高等教育基金会对高等院校的科研拨款，主要依据高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研评估的结果来进行，科研水平和质量较高的团队可获得较多的科研拨款，反之，科研水平和质量较低的团队很难获得科研拨款或只能获得较少的科研拨款。“这是一种依据结果来进行科研拨款的制度，也就是所谓的‘成果型(output-oriented)’科研拨款体制。”^[21]高等教育基金会的拨款原则是:“获得1等、2等和3b等的大学中的相关科研领域的权重为0，无法获得任何科研资助。3a等的权重为0.305，4等为1，5等为1.89，5★等为2.707。”^[22]1999—2000年，高等教育基金会对高等院校的科研拨款为8.6亿英镑，其中8.4亿是按科研水平和质量来进行拨款的。这样，科研拨款就成为激励高等院校科研积极性的主要方式。(www.xing528.com)

高等教育基金会对高等院校的特别拨款，是指高等教育基金会明确规定专门用于那些需要特别加强的学科领域的拨款，而哪些学科需要特别加强，取决于国家发展的实际需要，其决定权在高等教育基金会。各个高等院校要获得特别拨款也要通过竞争投标，其中学科质量和科研水平是获得特别拨款的重要条件。例如，20世纪末为培养创新型人才和促进英国信息产业而设计的“高等教育创新事业”拨款、“Alvey信息技术计划”拨款、“工程和技术项目”拨款和“交叉学科研究中心”拨款，就属于特别拨款。这项拨款也用于奖励大学招收自费生。

高等院校评估与拨款的结合，是英国高等学校质量保障的主导性激励方式，除此之外，还有新闻舆论激励，市场激励等方式。这里就不再就非主导性激励方式进行赘述。

(二)英国当前高等学校质量激励机理。激励分为正面激励和负面激励，正面激励就是给予物质利益和非物质利益，负面激励就是撤消物质利益和非物质利益。由于人们需要的多样性，运用综合激励一般比运用单一激励能取得更好的效果，但就某一具体活动而言，激励方式选择的有效性，在很大程度上取决于它同该活动的主要动机的一致性。那么，英国当前高等学校质量激励方式，在多大程度上同英国高等院校教学和科研的主要动机相一致呢?

对于崇尚“大学自治”和“学术自由”传统的英国高等教育，政府对高等学校质量保障的担忧和怀疑，是不言而喻的。实际上，“政府用财政上的激励作为影响高校活动模式是比行政干预更为有效的手段”，^[23]更重要的是，这样做不会破坏英国“大学自治”和“学术自由”的传统。显而易见，高等院校的管理者和教授们，不希望政府过多地直接干预高等院校教学和科研活动，而政府则要求他们拿出证据证明他们的高等学校质量是符合学术基准的。另外，政府从促进国家发展的需要出发，希望高等院校能培养出满足社会需要的各类人才，而高等院校只有向学生和雇主提供更充分的信息，市场才能有效运行。这样，英国高等院校提供高等学校质量的证据的动机和为学生和雇主提供更充分信息的动机，就同培育人才的教学目的和追求真理的科研目的结合在一起了。高等学校质量评估既可以证明高等院校办学质量的好坏，又可以为学生和雇主提供更充分的办学信息，它作为激励手段正好与高等院校的这两种动机相一致。

那么，由谁来组织高等学校质量评估，才能使这种激励手段与高等院校的这两种动机保持高度相一致呢?诚然，政府具有促进高等教育发展的职责，因而有权直接对高等院校进行管理和监督，有权组织人员对高等院校进行评估。但是，政府对高等院校的直接评估，必将同英国崇尚“大学自治”和“学术自由”的传统相左，在很大程度上会引发高等院校对评估的抵触情绪，从而削弱评估的激励效应。同样，高等院校的自我评估又会引发“既当运动员又当裁判员”的可信度问题。因此，英国政府既没有选择自己对高等院校进行评估的做法，也没有选择简单认同高等院校自我评估的做法，而是选择由中介机构，即由高等教育质量保障署对高等院校教学进行评估，由高等教育基金会对高等院校科研进行评估(除北爱尔兰以外)的做法。这样就克服了政府自己组织评估和高等院校自我评估的以上缺陷，使高等学校质量评估与高等院校的以上两种动机保持高度一致。

动机有强有弱，且随环境的变化而变化，因此，激励方式选择的有效性，在很大程度上又取决于它维持动机的强度和持续性。对于高等学校质量保障而言，最能维持其动机强度和持续性的激励手段是物质利益，因此，英国政府把高等教育质量保障署对高等院校教学的评估结果与高等教育基金会对高等院校的拨款结合起来，把高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估结果与国家对高等院校的科研拨款结合起来，从而强化了高等学校质量评估在维持动机强度和持续性中的作用。1991年英国教育和科学大臣Kenneth Clarkes所提出的高等教育拨款原则，明确地表达了这一理念。他提出的原则是:

“第一，应该有一种方法能清楚地阐明指望院校将提供什么作为公共资金的汇报，应该质量和效益兼顾。第二，要有适当的方法对教学、科研的质量都进行评估。第三，需要有对院校的效率测量和奖励的安排。第四，资金分配应考虑各院校的不同使命，并能保证各院校维护和扩大其最佳特色的需要。这种使命的发展也许历时很长一段时间，但拨款方法不应鼓励突然的变化，或发展到有关院校没有自然利益的领域。第五，形成的选择性和资金分配应强调适中，要考虑到学术和财政的可行性，特别是资金分配不能导致学校收入超出院校所能合理地协调的年复一年的财政上的巨大变化。”^[24]

诚然，高等学校质量评估结果与拨款结合起来，对于维持高等院校提高高等学校质量的动机的强度和持续性，是必要的，但过多过繁的评估，不仅会增加高等院校的负担，从而弱化其动机，而且会支付很高的评估成本。英国于1992年成立的高等学校质量委员会与高等教育基金会，曾经分别对高等院校的教学质量进行评估，就额外增加了高等院校的负担和评估成本，引起高等院校普遍不满。鉴于此，高等教育质量保障署把这两种评估集于一身，从而极大地减轻了高等院校的负担和评估成本。更为重要的是，高等教育质量保障署的教学评估和高等教育基金会的科研评估，是建立在高等院校自我评估的基础上的，这不仅提高了高等院校外部评估的时效，降低了其评估成本，而且把评估贯穿于办学过程，使高等学校质量评估与拨款相结合的激励方式得以充分发挥激励作用。

英国当前高等学校质量激励机理，还有一个特点，那就是主导性激励与非主导性激励的有机结合。政府鼓励各新闻舆论对高等院校的评估、监督，注重发挥新闻舆论和市场的激励作用。例如，高等教育基金会对自费生的特别拨款和增加对办学效率高的院校的拨款以及缩减对办学效率低的院校的拨款。这使得高等学校质量激励机理更具有综合性、整合性和完整性。