英国高等学校质量监督的分析

二、英国高等学校质量监督

英国高等学校质量监督是在特定的政治、经济、社会和文化背景下形成的，尊重“大学自治”和“学术自由”的传统与强化现代高等教育的经济社会功能这两股势力之间的斗争与调和，使英国高等教育质量保障署对高等院校的教学的评估、监督，高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估、监督，以及新闻舆论对高等学校质量保障的评估、监督，构成了英国高等学校质量监督的主体、方式和机理。由于英国高等学校质量决策不同于其监督，因此，英国高等学校质量监督主体也不完全同于其决策主体。

(一)英国高等学校质量监督方式。英国高等学校质量监督方式是以高等教育质量保障署的教学评估、监督为主，以高等教育基金会和教育行政部门的科研评估、监督为辅，多元主体参与的综合性监督方式。高等院校对高等学校质量的内部评估和内部管理，既是高等学校质量保障内部监督，又是“大学自治”条件下高等学校质量保障的内在动因，因此放在下一部分重点讨论。这里主要介绍高等教育质量保障署的教学评估、监督以及高等教育基金会和教育行政部门的科研评估、监督。英国高等教育质量保障署，对高等学校质量的监督，体现在以下几方面。

第一，制定教学和学科建设评估的指标体系。高等教育质量保障署对高等院校的教学评估指标体系，是依据该组织与高教界及有关人士一起制订的标准来进行的。这些指标主要包括学位和学历资格框架、学科基准、专业规格以及高等教育学术质量和标准保证实施规定。学位和学历资格框架明确规定不同层次的学历和学位持有者必须具备的知识和能力结构的特征，规定全国各高等院校的学历名称一律采用高等教育证书，学位名称一律采用学士、硕士、博士。其目的在于让各高等院校明确培养不同层次的专门人才必须达到学位和学历资格标准，让大学生和雇主了解不同层次学历和学位的含义和特征，让高等学校质量评估者和检查者依据不同层次学历和学位资格标准进行相关评估和检查，实际上是向公众表明各高等院校在同等学历或学位的教育质量基本水准上具有可比性。

学科基准明确规定获得医学、生物科学、化学、工程、法律、历史、教育等42类学科学位所要达到的知识和能力基本标准，界定每一学科的概念、特征、基准的一致性和整体性以及学位获得者必须达到的知识和能力的基本水准。其目的在于为高等院校设计和开设各学科课程提供依据，让大学生和雇主了解不同学科学位的含义和特征，让高等学校质量评估者和检查者依据不同学科学位的基本标准进行相关评估和检查，实际上是向公众表明各高等院校在相同学科学位的教育质量基本水准上具有可比性。

专业规格陈述每一个学科下所含各个专业的教学要求和课程结构与特点，表明学生成功地完成特定专业必须掌握哪些知识、技能、理解能力及它们的特征，介绍每一专业所使用或适宜使用的教与学的方法、评分原则，说明每一专业所具有的就业机会以及在资格框架中所处的层次，等等。其目的在于为向社会公开各高等院校提供的专业信息，让高等学校质量评估和检查有更详细的专业基准，实际上是向公众表明各高等院校在相同专业的教育质量基本水准上具有可比性。

高等教育学术质量和标准保证实施规则界定管理学术质量和标准的指导方针和原则，高等院校和有关机构在高等教育学术质量和标准的管理中应该遵循的行为规范和工作原则，以及坚持这些行为规范和工作原则的指南。已经公布的这方面的实施规则主要有:“研究生课程、合作办学、残疾学生办法、外部考核办法、学术申请和学位申请事宜、学生评估办法、课程批准管理评估、职业教育信息和指导、就业指导以及招生事宜。”^[14]其目的在于规范高等教育学术质量和标准的管理行为，使高等学校质量保障在高等教育学术质量和标准的管理监督上有章可循，实际上是向公众表明高等教育学术质量和标准保证的管理与监督的公开性、公正性和严肃性。

第二，开展院校审计。高等教育质量保障署对高等院校进行的院校审计，目的在于督促各高等院校按学位和学历资格框架、学科基准、专业规格以及高等教育学术质量和标准保证实施规定，为大学生提供高等教育服务，“以适当的方式行使它们授予学位的合法权利”^[15]。院校审计从2006年开始每六年进行一次。其具体目标是:①与其他机制一起帮助促进和加强教学质量;②为学生、雇主及其他相关人员提供可靠的院校信息，如各院校的专业教学、学位及资格授予在何种程度上达到了国家的学术质量标准;③保证一旦某些院校在专业教学、学位及资格授予上存在缺陷，院校审计可以促使其立即采取改进措施;④保证各院校所获得的公共资金的有效利用。^[16]因此，这种评估具有重要的监督作用。

院校审计主要根据学位和学历资格框架、学科基准、专业规格以及高等教育学术质量和标准保证实施规定等最终文本的要求，进行三个方面内容的审计:①审计各高等院校内部质量保障体系及其机制的有效性，这种体系和机制在保障专业质量和学位授予标准方面的具体方法及其实施的可靠性;②审计各高等院校提供有关专业质量和学位授予标准的资料是否准确、完整、可靠，向社会公布的相关资料的有效性和可靠性;③通过对各高等院校所有学科10%的抽查来审计各高等院校内部评估的合法性和可信度。

院校审计分小组进行，审计小组一般设4～7位审计员，设一位核心审计员和一位审计秘书，并分三个阶段进行:审计准备、审计调查和发布审计报告。审计报告涉及三个方面:①贯彻学术标准的情况;②改善学习条件的情况;③管理学术标准和质量的情况。审计报告要从两个方面对被审计院校作出“信心”判断:一是对高等院校当前和未来完善课程质量和学术标准管理的信心;二是对高等院校发布的有关课程质量和学术标准管理的准确性、可靠性、完整性的信心。判断结论分为“广泛信心”(broad confidence)、“有限信心”(limited confidence)和“没有信心”(no confidence)。“广泛信心”表明高等院校建有完善的学术质量和标准管理机制。“有限信心”表明高等院校的学术质量和标准管理机制在程序或执行方面存在不足，或在公布的信息的可靠性方面存在疑问。“没有信心”表明高等院校在学术质量和标准管理机制的运行上存有严重的不足，或公布的信息不可靠，甚至带有误导性。审计报告最后要对被审计院校提出改进建议。建议按照重要程度分为三种:①“必要建议”，即指审计小组认为当前明显存在使学术标准或质量置于危险境地而必须立刻采取改革行动的建议;②“参考建议”，即指审计小组认为当前可能潜在地存在使学术标准或质量置于危险境地而需要适当采取预防措施的建议;③“希望建议”，即指审计小组认为当前有潜力进一步提高学术标准或质量的建议。

第三，开展合作办学审计。合作办学审计是指对那些没有某一专业学位授予权的高等院校与那些有该专业学位授予权的高等院校合作进行该专业教育的办学审计。其目的是审查该校合作办学的合法性、规范性和有效性。因此，这种评估具有重要的监督作用。

合作办学审计主要根据高等教育质量保障署有关规定进行三个方面内容的审计:①审计各高等院校合作办学内部质量保障体系及其机制的有效性，这种体系和机制在保障合作办学专业质量和学位授予标准方面的具体方法及其实施的可靠性;②审计各高等院校合作办学提供有关专业质量和学位授予标准的资料是否准确、完整、可靠，向社会公布合作办学的相关资料的有效性和可靠性;③通过对各高等院校合作办学所有学科10%的抽查来审计各高等院校合作办学内部评估的合法性和可信度。合作办学审计一般在院校审计之后进行，其程序与院校审计相似。

第四，开展学术评估。学术评估是英国高等学校质量保障的综合性评估、监督方式。其目的在于力求及时发现和解决高等学校质量保障中出现的问题，向社会公布各高等院校有关高等学校质量及其保障的信息，促使各高等院校把高等学校质量提高到高等教育质量保障署确定的学术标准。因此，这种评估具有重要的监督作用。学术评估在学科和院校两个层面上进行。

一是学科层次的学术评估。学科层次的学术评估首先要对被评估院校设置的各个学科的各个层次的学术标准和质量作出判断。其评估内容主要包括检查院校设置的各个学科是否符合学历、学位资格框架和相关学科基准，课程内容符合学科各阶段进度和相对应学位等级的要求，每门课程的教学是否达到了预期的学习效果，学生在学习过程中是否有所进步和完成了学业，考试设计能否有效地检测和衡量预期学习效果，学生的成绩是否符合与学科规定的要求等。学科层次的学术评估还要被评估院校设置的各个学科的学习条件的质量(或学习机会的质量)作出判断。其评估内容主要包括检查每门课程的教学是否符合学科基准规定的最低资源配置要求，资源配置是否产生了增进学习效果的预期效率，人力、物力、财力的利用是否产生了预期的效率等。学术评估小组要对被评估学科的学术标准和质量以及学习条件的质量作出“广泛信心”、“有限信心”和“没有信心”的判断结论，并提出“必要建议”、“参考建议”和“希望建议”。

二是院校层次的学术评估。院校层次的学术评估是对高等院校学术标准的宏观管理质量作出判断。其评估内容主要包括检查院校内部的学术标准和质量管理系统和机制是否健全，院校对颁发学历、学位的质量控制是否符合学历、学位资格框架的要求，对学术标准和质量的管理是否有效和可信，专业课程审批的程序是否公正、公开、合理，各种评估方式是否完善等。学术评估小组同样要对被评估高等院校的学术标准的宏观管理质量作出“广泛信心”、“有限信心”和“没有信心”的判断结论，并提出“必要建议”、“参考建议”和“希望建议”。

第五，研究生研究学位课程评估。研究生研究学位课程评估适用于接受英格兰接受高等教育基金会拨款的高等院校。其目的在于督促有关高等院校确保研究生研究学位课程教学的水平和质量达到学历、学位资格框架的要求。因此，这种评估具有重要的监督作用。该评估内容主要检查有关高等院校研究生研究学位课程的教学和管理是否符合高等教育质量保障署颁布的《研究生研究学位课程实施细则》的要求，其中包括研究生研究学位课程的教学质量和工作条件，研究生入学的政策和程序，研究生从事研究课程研究的监督的政策和程序，研究生的研究保障条件和反馈机制，研究生的进步情况，以及研究生学位授予的评估标准和程序等方面。

研究生研究学位课程评估主要通过问卷调查来进行，评估访问只在出现下列情况时才进行:“院校对存在问题的回答不充分或不恰当;院校缺乏证据证实其所提供的答案;院校缺乏相关证据证明其有考虑到研究生研究课程实施规则的目的，有对自身实践进行反思，有采取措施达到实施规则的目的”。“当评估小组的报告得出合适和满意的陈述时，评估正式结束。”最后，评估小组要对评估结果做出评价。当评估报告要求采取进一步行动时，被评估院校必须在三个月内向高等教育质量保障署递交行动计划，高等教育质量保障署在评估结束一年后检查该行动计划的效果。^[17]

英国高等教育基金会和教育行政部门对高等院校质量的科研监督，主要通过科研评估来实现。英国高等院校科研的评估、监督主要是有英格兰、苏格兰和为威尔士高等教育基金会和北爱尔兰教育部联合实施的，对各高等院校科研评估的具体工作由英格兰高等教育基金会下设的专门机构主持，一般每五年评估一次，按“评估单位”组建学科评估小组并进行评估。“评估单位”是指评估前评估机构与各大学广泛协商所确定的科研评估的学科领域，涉及理、工、农、医、生物、历史、地理、法律、语言、音乐、哲学、教育学、心理学等学科。1996年科研评估确定了69个“评估单位”，2001年科研评估确定了68个“评估单位”。

英国高等院校科研评估及其“评估单位”在规定的范围内由各高等院校自愿提出申请。科研评估申请书按要求如实填写，除非学科评估小组要求提交科研成果原始材料和实物，申请文件一般不要求提供实际科研成果。申请书填写的内容包括人员信息、研究成果、原本说明和相关数据四个部分，它是高等院校科研评估的重要依据。

英国高等院校科研评估坚持以下原则:第一，公开透明原则。所有的评估要求和程序事先向社会公布，除需要保密的内容之外，评估文件和过程都要公开清晰地加以解释，严禁评估决定的暗箱操作。第二，公平公正原则。科研成果质量的界定不受其他任何无关因素的影响。第三，一致性原则。衡量相同学科科研成果质量的标准保持一致，并具有可比性。第四，连续性原则。对没有发生变化的“评估单位”和要求，保持与上次评估要求的连续性。第五，可信性原则。评估的方法和形式对评估对象是令人可信的。(www.xing528.com)

英国高等院校科研评估分七个等级(见表6-1)，学科评估小组必须对被评估的科研成果作出等级判断，并向社会公布，但向高等院校提供的反馈意见不予公布。

表6-1　　　　　　　　高等院校科研评估等级^[18]

英国高等院校科研评估的目的是促进各高等院校提高科研水平，并为高等院校拨款提供依据。因此，这种评估具有重要的监督作用。

英国新闻舆论对高等学校质量保障的评估、监督主要有两种方式:一是及时、深度报道高等院校在加强和改进高等学校质量保障体系方面的新举措新进展，揭露高等学校质量保障过程中面临的新问题和新挑战，反映民众和大学生对高等教育改革的愿望和心声;二是通过组织有关专家对高等院校进行追踪研究和综合性专业评估，来公布大学综合排名和专业排名，从而在国内外产生了很大的影响，成为英国高等学校质量监督的一支重要力量。

1992年以来，《泰晤士报》每年都发布英国大学的综合排名和专业排名，其依据一批专家运用一套科学的评价指标对各个高等院校综合实力和专业水平所进行的评估结果。评价指标涉及教学质量、毕业生比例、研究水平、图书馆藏量、体育设施、就业率等各个方面。由于这种评价的指标合理，数据来源真实可靠，评价者与被评价者之间不存在直接利益关系而提高了评价的公正性和可信度，《泰晤士报》一年一度发布的英国大学综合排名和专业排名，在很大程度上反映了英国各个高等院校高等教育的质量，在国内外产生了很大的影响，它不仅是公众了解英国各个高等院校办学水平和专业水平的重要依据，而且是对英国高等学校质量监督体系的重要补充。

(二)英国高等学校质量监督机理。英国当前高等学校质量监督机理在权力上具有较完善的制衡功能。英国高等院校坚持“大学自治”和“学术自由”的传统，这在一定程度上反映了培养具有独立人格和个性以及造就创新型人才的高等教育内在要求，反映了真理只有在宽松自由的环境中才能被发现被坚持的科学研究内在规律。但是，失去监督的“大学自治”和“学术自由”极容易带来两种不良现象:一是大学权力和学术权力的失衡，从而导致大学权力和学术权力配置的不合理甚至专制和滥用;二是高等教育和科学研究脱离经济社会发展的实际，从而导致高等教育和科学研究功能的失调。这两种不良现象在英国高等教育发展历史上都曾出现过。为了防止这两种不良现象的再度出现，英国从高等学校质量保障体系的构建入手，经过多年的实践探索，使高等学校质量监督方式逐步得以完善，机理逐步得以优化。英国当前高等学校质量监督机理在权力上的制衡功能主要体现在以下方面:

第一，高等教育质量保障署对高等院校教学的评估、监督，有效地制约了“大学自治”条件下大学权力的滥用，为提高教学质量提供了制度保证。

评估、监督是权力的较量，高等教育质量保障署对高等院校教学的评估、监督是对“大学自治”权力滥用的一种制约，这种制约的有效性不仅取决于高等教育质量保障署的力量，而且取决于评估、监督指标和实施细则的系统性，评估、监督方式的完善和评估、监督技能的娴熟。

前面已经指出，英国高等教育质量保障署虽然是一个非官方机构，但获得了政府和议会的授权，代表着各个不同利益集团，是高等院校教学评估、监督的一支强大力量。在评估、监督中发现的问题和在评估报告中作出的结论、提出的建议，对高等院校来说至关重要，必须认真对待。

另外，英国高等教育质量保障署制定了一套较完整的高等院校教学评估指标和实施细则，它们不仅是评估、监督的依据，而且是高等院校教学及其管理的行动指南，是把高等院校办学行为规范到提高高等学校质量上来的重要力量。更为重要的是，英国高等教育质量保障署对高等院校教学的评估是高等教育基金会拨款的重要依据，这无疑成为各高等院校生存竞争必须认真对待的权力较量。

英国高等学校质量保障的评估、监督机制是一个内外有机结合的评估、监督方式。在高等教育质量保障署评估之前，高等院校必须先进行自我评估。高等院校提供的自评报告是高等教育质量保障署评估的重要依据。因此，高等教育质量保障署对高等院校的自评报告有些要求。例如在评价所授予的学历、学位是否符合学历、学位框架和学科规格方面，要求如下:“①确立其学术目标和成就时有明确、一致的实施机制。②高校必须努力保证其学习计划与规定的目标和成就一致。③程序的执行必须得到认真、规律的监控。④高校必须认真监控其教学基础的效力。⑤高校必须重视学生在校外学习时所要求的学术支持及其他相关支持。⑥学生的成就标准被保持在一个得到认可的水平，并有一种策略来提高学术准则的质量。⑦高校要采用有效的活动来克服弱点、提高能力并实现其责任。⑧高校的管理体系能够有效地管理他们当前和近期的工作。⑨拥有学位授予权的高校要保证教师的素质和能力。⑩教师要积极参与其学科的教学发展。教师要保持较高的专业标准并乐意接受与高校的运作环境相关的专业责任。”^[19]在总体上要求自评报告目的明确，内容全面、真实、可靠、陈述清楚。这种内外有机结合的评估、监督方式使大学权力制衡贯穿办学的全过程。

英国高等教育质量保障署聘请的评估人员，都是某一方面的专家，并经过专门培训，具有较娴熟的评估、监督机能，从而确保了评估、监督及其对大学权力的制约性。

第二，英国高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估、监督，有效地制约了“学术自由”条件下学术权力的滥用，为提高科研质量提供了制度保证。

英国是一个具有倡导“学术自由”传统的国家。在大学内外甚至在大学产生之前，“纯粹的无私利性的学术和科研活动亦已在英国得到资助和鼓励。当大学由于宗教的、政治的和社会的偏执而近乎死亡时，杰出的学者们便避世隐居，做自己的学问。同样，在英国的各个历史阶段，无论是现在还是过去，都有哲学家和科学家独行其是，与学术机构根本没有什么联系”。^[20]这种严重脱离经济社会发展实际的“学术自由”，是学术权力滥用的一种表现形式。为了克服大学“学术自由”所带来的这一弊端，英国高等教育基金会和教育行政部门把对高等院校科研的评估，同科研拨款结合起来，按大学科研水平和质量来进行有选择性的科研拨款。这把各个高等院校的科研活动置于高等教育基金会和教育行政部门的引导和监督之下，并调控到积极从事有利于推动经济社会发展的科研活动上来，在很大程度上防止了学术权力的滥用。

另外，英国高等教育基金会和教育行政部门对高等院校科研的评估、监督，注重科研质量，排除其他因素对科研质量评价的干扰，促使各高等院校注重提高科研水平和质量，又在很大程度上充分发挥了“学术自由”的积极作用。

第三，英国新闻舆论对高等学校质量保障的评估、监督，吸引社会广泛关注，扩大了英国高等学校质量保障体系的影响，起到了介绍和宣传英国高等院校特色的作用。

《泰晤士报》、《金融时报》、《每日电讯报》和《卫报》都是在英国乃至世界上有较大影响的报纸，它们在对英国高等院校进行评估研究的基础上发布大学排名，不仅体现了英国高等学校质量保障评估、监督主体的多元化和方式的多样化，而且为介绍和宣传英国高等院校的特色提供了一个很好的平台。