英国高等学校质量决策的分析

一、英国高等学校质量决策

高等学校质量决策，是高等教育质量保障的一个重要环节。高等学校质量决策是决策方式与决策机理的统一。高等学校质量决策方式是指高等学校质量决策主体行使权力的形式与方法。它既同高等学校质量决策主体行使权力的范围相联系，又同高等学校质量决策体制相联系。高等学校质量决策机理是指各个高等学校质量决策主体在决策中的地位及其相互关系。高等学校质量决策主体包括从事高等学校质量决策的机构和个人。决策机理是由一定的决策方式所决定的，决策机理又要求决策方式随决策环境的变化而变化。

高等学校质量决策性质的划分，同高等学校质量保障的两类结果相联系——实现包含人才培养能力的增长和科学研究能力的增长等在内的人才培养目标，以及实现包含教育要素有效利用、教育公平、学术自由和个人自由等在内的高等教育发展目标。各个目标所体现的主体利益在程度上的不同，各决策主体对某一高等学校质量决策的态度也会有所不同。当某一高等学校质量决策能兼顾各方利益时，各决策主体就会采取合作的态度;反之，当某一高等学校质量决策不能兼顾各方利益时，各决策主体就会采取非合作的态度。因此，高等学校质量决策可能是合作性的，也可能是非合作性的。在合作性的高等学校质量决策中，有的能实现各主体利益之间的互补，有的则不能实现各主体利益之间的互补。因此，按决策性质可把高等学校质量决策方式分为非合作式和合作式，合作式高等学校质量决策方式又可分为互补式和非互补式。

高等学校质量决策主体行使权力的体制，是指高等学校质量决策主体处理相关利益集团之间关系的方式。政府可以对高等学校质量决策权实行垄断，从而形成集权式决策。政府也可以把高等学校质量决策权下放给各高等学校，从而形成分权式决策。政府还可以在各利益集团之间分配高等学校质量决策权，以实现决策权的制衡，从而形成衡权式决策。因此，按决策体制可把高等学校质量决策方式分为集权式、分权式和权力均衡式。

在英国，政府、工商界、高等学校和大学生及其代议机构是高等学校质量决策的主体，他们行使权力的范围在很大程度上是随高等学校质量决策的性质而变动的。

那么，英国高等学校质量决策方式是怎样演变的?英国当前高等学校质量决策方式属于什么类型?其决策机理又是怎样的?这是本部分要讨论的主要内容。

(一)英国高等学校质量决策方式。英国高等学校质量决策是以政府和议会授权下的高等教育质量保障署为主导的、以高等院校为主体的分权式决策。高等教育质量保障署是一个相对独立的注册机构，代表政府、议会和社会各界公开、公正、统一地行使高等学校质量的外部保障决策，它实际上是政府和议会授权下的高等学校质量外部保障的权威性决策机构。

高等教育质量保障署的成立及其工作框架的构建，本身就是英国面向21世纪高等教育改革和发展战略的产物。1996年2月英国政府成立的以迪尔英爵士(Sir Dearing)为主席的高等教育调查委员会，全面考察了英国和欧洲、澳洲的高等教育状况，从而为英国制定面向21世纪高等教育改革和发展战略提供了重要依据，促使英国政府下决心组建全国统一的高等教育质量保障署。而高等教育质量保障署的工作框架和职责，也是根据1997年7月发表的《迪尔英报告》和1998年2月英国政府发布的《21世纪的高等教育》白皮书来加以完善的。高等教育质量保障署把原来的高等学校质量委员会和高等教育基金会分别进行的高等学校质量评估功能合二为一，从而享有了《继续与高等教育法》赋予高等教育基金会享有的高等学校质量评估的权利和义务。^[8]

英国高等教育质量保障署的决策必须符合有关法律和政策，政府和议会虽然不直接干预高等教育质量保障署的活动，但政府官员和议员可以通过讲话来对高等教育质量保障署的工作直接和间接地提出要求，如果高等教育质量保障署对这种要求置若罔闻，就会遭到“问责”。

高等教育质量保障署做出的重要决定，特别是制定的标准、准则和手册，都必须得到政府的认可。政府进驻教育质量保障署董事会的观察员，直接实施对高等教育质量保障署的董事会会议的监督。高等教育质量保障署在高等学校质量决策中的主导作用是由高等教育质量保障署所作决策的科学性和权威性所决定的。高等教育质量保障署做出的决策之所以具有较高的科学性，是因为高等教育质量保障署的董事们都是某一学科的学术专家，他们在领导构建学术基础结构和开展教学评估、学科评估的过程中，既要与各院校领导人协商，倾听他们的汇报和意见，又要深入到教师和学生之中了解情况，能深刻认识高等学校质量保障的本质，能及时发现高等学校质量保障中的问题，能全面把握高等学校质量保障的全局。因此，高等教育质量保障署做出的决策，反映了高等学校质量外部保障的基本要求，为实施公开、公平、公正的高等学校质量评估奠定了基础，为大学和学院改善高等学校质量管理提供了科学的依据，并在很大程度上左右着高等学校质量保障政策的走向。

高等教育质量保障署虽然是一个注册机构，对高等院校负责，但有权制定学术标准、院校审计标准、评估标准、学位资格、学科基准以及高等学校质量评估的实施细则。它先后发布了《高等教育学位资格框架》、《学科基准声明》、《课程界定》、《高等教育学术质量和标准保证的实施规定》、《威尔士院校评估手册》、《英格兰院校评估手册》、《苏格兰大学进步评估手册》和《英格兰学术评估手册》等文件。^[9]这些文件虽然不具有法律效应和政策效应，但得到了当时的教育与技能部和其他高等教育组织的认可，在高等学校质量保障中具有较高的权威性。各高等院校不能以“自治”为由来拒绝执行高等教育质量保障署所做出的决定。

尽管如此，高等教育质量保障署所做出的决定对高等院校还是不具有法律约束力，高等学校质量的最终保障仍然靠高等院校。高等教育质量保障署在高等学校质量保障中的主导作用，并不能代替高等院校在高等学校质量决策中的主体地位和作用。从这个意义上看，英国高等学校质量决策仍然是分权式的。(www.xing528.com)

英国高等院校一般拥有皇室授予的大学特许状，在办学决策上高度自治，在管理上对董事会负责。高等院校与政府的关系不是行政隶属关系，而是服务供给与服务需求的关系，政府被视为高等教育的最大“买家”。^[10]高等教育质量保障署与高等院校的关系也不是行政隶属关系，而是指导与被指导的关系。高等教育质量保障署在高等学校质量决策中的主导作用，是通过高等教育的质量规范和裁定标准的制度化保障，在维护高等院校高度自治的前提下来增进公众对高等教育和高等院校的信任。高等教育质量保障署所作决策的主导作用，不是取代而是维护高等院校决策在高等学校质量决策中的主体地位和作用。换句话说，一个高度自治的大学要获得公众对它所提供的高等教育表示信任，必须有第三方裁定其高等学校质量的水准，否则，大学的高度自治将难以维持。英国高等教育质量保障署，正是充当了大学高度自治条件下第三方裁定其高等学校质量的功能，才使高等院校决策在高等学校质量决策中的主体地位和作用得到维护。

英国高等院校建立较完善的高等学校质量内部保障机制，既是维系大学高度自治传统的需要，也是高等学校质量外部保障机制不断完善的结果。英国各高等院校都建有较完善的高等学校质量内部保障机制，并保留着传统的学院制、导师制、荣誉学位制、校外考试员制，特别是英国高等教育质量保障署成立以来，各高等院校在高等学校质量外部保障机制的作用下不断将高等学校质量的内部保障机制推陈出新。每个高等院校都推出体现自己理念和特色的质量保证体系，都制定了支持质量管理的规定和战略目标，都设有负责质量管理和保障的主管人员，都有开展质量自我评估制度。如各高等院校为提高教学质量和考试的公信度，普遍将学位考试与教学活动分开进行，考试委员负责学位考试事宜，聘任校内外考试员负责考试的出题、阅卷、口试和考评，从而保障了教学评价的客观、公正，保证教学评价视角的多元化，促进了大学间教学水平相对平衡的发展，增进了公众对大学教学评价的信任。^[11]

(二)英国当前高等学校质量决策机理。分析英国高等院校与政府和高等教育质量保障署的关系，可以看出，英国高等学校质量的外部保障决策与内部保障决策之间，具有互补的功能。在完全竞争的高校办学体制中，除受资源的限制以外，大学生在决定教育服务产出的数量和结构方面具有最后的决定权。在依赖政府资助和工商界资助的不完全竞争的英国高校办学体制中，决定教育服务产出数量和结构方面的最后决定权应该为政府、工商界和高等院校所分享。然而，英国“高度自治”的高等院校却不愿与政府和工商界分享这种权力。政府和工商界为高等院校提供资助，却不能分享这种权力，这势必影响政府和工商界与高等院校之间的合作。

在高等教育发展目标中，高等教育入学率的稳定增长、高等教育服务的公平分配、高等学校质量的保障、高等教育结构的优化、高等教育要素在不同用途上的合理分配与利用，都是较重要的。对于英国“高度自治”的高等院校而言，一个法制健全的高等院校办学外部环境和充满活力、有效运行的办学机制，是至关重要的。为保证入学率的稳定增长和高等教育服务的公平分配，英国颁布了一系列法规，而要实现高等教育结构的优化和高等教育要素在不同用途上的合理分配与利用，保障高等学校质量，则必须靠高等院校自身的努力。用什么来让公众、政府和工商界相信“高度自治”的高等院校的确是在为经济和社会发展作贡献，那就是高等学校质量。

那么，英国“高度自治”的高等院校是否可以通过高等学校质量的内部保障决策机制来确保高等学校质量呢?

英国高等学校质量保障与高等教育入学率的稳定增长有着密切的联系。在精英型高等教育时期，英国大学严格的入学条件首先确保了高素质的生源，而大学学历与“精英”、“绅士”就业岗位的匹配，极大地激励着大学生的学习热情，万人敬仰的大学教授的地位和荣耀也使得占据大学讲台一席之地的教师们一刻都不可懈怠。这样，高等学校质量的内部保障决策机制也许只要维持大学的“精英”地位和“绅士”教育传统，就可赢得公众对高等教育的信任。在20世纪50年代，当大学招生远远不能满足公众对高等教育的需求时，英国“高度自治”的大学对高等学校质量的内部保障决策机制，就自然派生出“提高入学条件”的决定，英国高等学校质量的内部保障决策机制开始暴露出自身的局限性。^[12]从此，英国在维持大学“自治”传统的基础上开始了建立和完善高等学校质量的内部保障决策与外部保障决策相结合的机制的历史进程。

在理论上，高等学校质量的内部保障决策机制在协调高等学校质量保障所引起的高等院校内部利益方面是有效的，而当高等学校质量保障涉及广大公众的利益时，从高等院校自身利益出发的高等学校质量的内部保障决策机制，就难以协调高等学校质量保障与高等教育入学率的稳定增长之间的矛盾。另外，高等教育的大众化，打破了原有的“精英”高等教育格局，要求人们实现从“精英”型高等学校质量观向“大众”型高等学校质量观的转变，而实现这种转变，单靠高等院校自身的努力是不够的，换句话说，某一高等院校不可能把自身的高等学校质量规范和裁定标准，强加给其他高等院校和社会公众，高等学校质量的内部保障决策机制在高等学校质量规范和裁定标准的社会化进程中的作用，是相当有限的。从“精英”型高等学校质量观向“大众”型高等学校质量观的转变，不可能在高等学校质量的内部保障决策机制中实现。^[13]

在实践上，英国“高度自治”的大学传统，虽然是捍卫大学学术自由和学术尊严的一面旗帜，但随着高等教育的大众化和社会化，政府宏观调控高等教育发展与大学谋求自治这二者之间的矛盾不断加深，越来越多的人对固守传统的大学能否培养出适应经济社会急剧变革的人才表示怀疑，高等院校的作为需要社会的监督和裁定，高等学校质量的内部保障决策机制难以胜任高等学校质量的社会监督和裁定。正因为如此，介于政府与高等院校之间的高等教育质量保障署承担起高等学校质量社会监督和裁定的职责，它作为英国高等学校质量的外部保障决策机构，在高等学校质量决策中发挥着重要作用，是对内部保障决策机制的重要补充。

具体说来，英国高等学校质量的外部保障决策与内部保障决策的互补作用，主要体现在以下方面。第一，高等教育质量保障署为建立统一的高等学校质量规范、裁定标准、院校绩效评估标准和方法做出决定，避免了高等院校内部保障决策的多样性所带来的高等学校质量的不可比性。第二，高等教育质量保障署作为非官方机构对高等学校质量的评估及其结果的认定，具有较高的可信度，避免了高等院校内部保障决策的狭隘性。第三，高等院校对高等学校质量的内部保障决策在“自治”传统的体制下进行，使高等学校质量的内部保障决策机制具有较高的灵活性，避免了高度集权的高等学校质量决策的单一化和程式化。第四，高等教育质量保障署对高等学校质量的外部保障决策与高等院校对高等学校质量的内部保障决策之间的互动，是协作性的而不是对抗性的，这种互动有利于协调各方利益。第五，高等教育质量保障署对高等学校质量的外部保障决策可以缓解政府与高等院校之间的矛盾，缓解工商界与高等院校之间的矛盾，缓解公众与高等院校之间的矛盾，可以创造性地把政府的高等教育决策转化为高等学校质量的外部保障决策和行动，把高等院校的正确决策加以宣传和推广，并用以完善高等学校质量的外部保障决策和行动。

当然，英国高等学校质量的外部保障决策与内部保障决策的过程，是政府、工商界、高等学校和大学生及其代议机构，就解决高等学校质量保障问题作出一系列决定的过程。每一个决定的作出，都是一个复杂的认识过程。不同的决策有不同的认识对象。但是，任何决策都遵循着认识的一般规律。对英国高等学校质量决策的讨论，一般也只能从认识的一般规律上进行考察，才具有普遍意义。本书限于篇幅，也不便对各个决策主体如何决策的过程进行详细的论述。