校院两级管理体制改革对大型综合性大学管理的积极意义

校院两级管理体制改革对大型综合性大学管理的积极意义——以武汉大学为例

武汉大学　赵龙飞　赵昊鲁

【摘　要】　大型综合性大学是中国高等教育发展的特色之一。由于规模大、学科种类多，大型综合性大学急需进行两级管理体制改革。本文以武汉大学的改革为例，通过对校院两级财务管理体制改革和两级人事管理体制改革框架的介绍，提出了进一步深化校院两级管理体制改革的前瞻性设想。

【关键词】　两级管理体制　大型综合性大学　武汉大学

一、大型综合性大学的诞生背景与意义

1992年至2002年的10年，是中华人民共和国成立以来高等教育的第二次大规模调整期。据统计，这期间共有275次高等院校合并，612所高校合并组建为250所，高校总数减少六成。其中，最高峰的2000年就发生105次合并，将203所高校整合为79所。院校合并遍及中国内地所有省市，^[1]诞生了一大批大型的综合性大学。据估计，目前全国在校学生1万～2万人的学校约有400所，2万～3万人的学校有80所，超过3万人的学校有40所。^[2]合并高校最多的广州大学，由9所高校合并而成。规模最大的吉林大学合并后在校学生有6万多人。到2008年，中国1 909所普通高校共有在校学生2 021万人，平均规模为1万余人，远高于发达国家高校平均4 000人的规模，而美国高校平均规模仅有780人。^[3]可以说，我国很多高校都具有大型综合性大学的种种特征，这也是中国高等教育发展的一个特色。

虽然对高校合并褒贬不一，但从10年来的发展成果看，高校合并的积极意义还是占主要方面:一是体现了资源共享、协同效应、多学科交叉发展;二是加强了院校与地方的关系，适应了改革开放以后各地经济社会发展的综合需要;三是使得大学的多种功能向复杂化扩展，实现了从精英教育向大众教育的转型。

二、大型综合性大学对校院两级管理体制的需求分析

伴随着中国大学规模的迅速扩大，多学科综合性大学不断涌现，这对高等教育的管理模式提出了挑战。很多大学旧的“单位式”的集中管理模式并没有迅速适应这种变化，在动辄规模过万人的高校中，管理实际上已经成为制约学校发展的瓶颈，进行校院两级管理体制改革成为迫切的需要。

1.规模压力要求管理两级化分配。由于规模的扩大，各种日常事务的数量及管理决策责任增加，并向校级机关集中，给学校领导层和管理机构带来沉重的工作压力;为适应管理需要，大学内部机构日趋复杂，工作流程延长，带来了行政官僚化的弊病;由于内部决策及执行效率降低，学校有可能丧失很多发展机遇，导致机会成本增加。这些问题的出现，呼唤高校管理体制改革的迅速进行。其中最重要的一点，就是将日常事务、管理决策、责任监督、资源分配等实行“两级化”改革，缩短不必要的管理流程，提高基层院系的行政效率。

2.外部竞争需要大学加强战略导向，提升宏观决策能力。随着高等教育改革的深入实施，高校间的外部竞争日趋激烈，很多新贵学校迅速崛起，一些单科学校向综合性高校成功转型，文科院校向理工科领域渗透，办学模式也在不断创新。部分传统名校面对竞争反而显得力不从心。可以说，战略路线和宏观管理水平是决定一个高校发展成败的关键要素。各学校的领导层应更加关注学校的战略导向和宏观决策，从计划经济体制下的“单位领导”转型为“教育家”、“管理专家”和“社会活动家”。校级管理层应更加重视贯彻学校发展战略和领导决策的执行力，从“行政办事机构”转型为兼具“执行、参谋、监管、服务”等多重功能的现代大学行政机构。

3.学科、学院的“个性化”发展需要院系更具灵活性的微观管理能力和自主权。首先，不同的学科发展水平决定不同的管理需求。即发展初期的弱小学科要求具备扎实理论基础的教学队伍、充足稳定的经费支持和有重点的人才引进，而发展成熟的高水平学科需要稳定的人才培养机制、前沿科研人才队伍和更加灵活的人才聘用机制。其次，不同的学科特色需要不同的管理文化。如理论性较强的基础性学科(历史、哲学、物理、数学等)，需要较浓的学术氛围和大师型的核心人才及学术传承体系;应用性较强的学科(工程、工商管理、传媒等)，则需要高水平的实践指导教师队伍和相对灵活的教师薪酬体制;创造性较强的学科(艺术、设计等)，则需要宽松的人才管理环境等。最后，不同的学科发展定位需要不同的管理权限。重点发展学科需要强调青年人才培养和高水平人才引进，而一般性学科的重点则在于教学队伍的建设，等等。这需要基层单位获得相应的财务权和人事权。

随着经济社会的全面繁荣发展以及信息时代的到来，现代大学的功能与原有的“学院式”模式相比发生了新变化。在教学方面，社会需求的多样化，导致大学的人才培养模式、层次、目标更加多样化，工科院系不一定培养工程师，历史学院未必不培养企业家，每一个二级院系都面临着独特的需求;在科研方面，科技创新水平、科研项目来源、成果转化和应用、科研评价体系也日趋多元化，学院应根据需要，灵活应变;在社会服务方面，大学已成为兼具信息服务、知识传播、大众精神家园、社会阶层流动甚至引领流行时尚功能的复杂机构。大学是现代社会除政府、媒体之外，具有第三大社会影响力的组织机构，应适应从象牙塔走向多重社会需求的转型。

(4)在经费来源多样性和收入分配细化改革的背景下，大学院系要求更多的自主权。由于招生规模扩大，国家和地方财政拨款已不能满足大型综合性高校的办学需要。高校办学经费的很大一部分来自合作项目、科研经费、社会服务收入的增加、社会捐赠、资产收益等新途径，这些多样化的途径依赖基层单位更多的付出和策划，因此也就要求更合理的财务分配机制。而更加灵活的收入分配制度改革的推进，也要求基层具备更多的激励手段来激励教职工提高工作绩效，增强学校财力，改善办学环境。如此种种，均促使管理权向基层倾斜。

三、武汉大学校院两级管理体制的框架介绍

新武汉大学诞生于院校合并高峰的2000年，由3所部属“211”高校(原武汉大学、原武汉水利电力大学、原武汉测绘科技大学)和1所省属重点大学(原湖北医科大学)合并组建而成，合并之初就有6个学部、28个学院(系)、93个本科专业，学生规模5.8万人，在职教职工近万人，是典型的大型综合性合并院校。^[4]经过合校后几年的发展，学校“发展规模”所带来的种种挑战愈发严峻。管理模式的改革势在必行，因此学校积极探索校院两级管理体制改革，并已建立起一套基本框架体系。其中，两级财务管理体制改革是重要的起点和抓手。

(一)校院两级财务管理体制改革

2006年武汉大学出台《校院(部、系)两级财务管理体制改革实施办法》及《院级财务管理实施细则》，全面展开“统一领导、二级管理、集中核算”的财务管理体制改革。“统一领导”是指学校统一各项财经方针政策、规章制度、资源调配、财务预算及财会业务领导。“二级管理”是指在学校统一领导的前提下，根据事权与财权相结合的原则，将财权下放到各院系，学院对院级财力和分配的教育资源按照国家的相关规定进行统筹安排和使用。“集中核算”是指学校建立统一财务核算公共服务平台，对学校各类收支(包括学院)进行统一核算。2007年学校又出台《关于进一步深化财务管理体制改革的若干意见》、《关于院级财力分配的补充规定》等，鼓励贯彻落实校长经济责任制，构建以学院为中心的多层次经济责任体系，使有限的资源发挥最大的经济效益和社会效益。

校级财务管理权限包括:在总体把握学校办学方向的前提下，科学制订学校发展总体规划与建设计划;统一学校基础设施的建设，规划一级教育资源统筹调配;统一制定管理政策、财务规章制度，统一规范学校的财务预算、决算和核算的管理;完善对学院的绩效考核和综合评估等。校级财力承担的费用包括学校管理部门、直属事业和服务单位的人员经费、日常运行经费、公共建设和维持费用，专职科研人员的基本保障经费，专项建设经费和对外投资等。同时承担院士、资深教授的全部津贴，承担国家教学名师在岗期间每年2.5万元的补助，承担引进海外高水平人才的年薪和“长江学者”、“珞珈学者”60%的岗位津贴，承担新聘固定岗位人员12个月的工资、离退休人员和落聘人员的基本工资。

院级财务管理权限包括:学院预算的合理编制，办学经费的自主调配;学院增收节支措施的完善，收入分配方案的确定;学院内部新聘人员工资、津贴等薪酬标准的确定;学院内部经济调控手段、考核体系以及奖惩机制、激励机制的完善等。院级财力承担的费用包括学院人员经费、日常运行经费、专项建设经费、资产占用费等。此外，为鼓励学院多渠道筹措办学经费，学校将学院教学服务收入、科研服务收入、产业收入、捐赠收入和其他收入以较大比例纳入院级财力。

(二)校院两级人事管理体制改革

2006年，《武汉大学院(系)人事管理实施细则》作为校院两级财务管理体制改革配套文件出台，同时也成为学校两级人事管理体制改革的纲领性文件。依照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合约管理”的原则，对专业技术、管理、工勤等三支队伍实施分类管理，对教师等专业技术人员实行专业技术职务聘任制，对党政管理人员等实行职员聘任制，对工勤人员实行劳动合同聘用制。

根据两级管理的框架，学校人事管理的目标是以完善校院两级人事管理体制为基础，以推行全员聘用制为突破口，以实施“珞珈英才计划”为抓手，合理配置学院人力资源，为学校跨越式发展提供良好的人事环境和人才队伍。校级人事管理负责制定人才队伍建设的中长期发展规划和相应的配套政策;加快高层次人才的引进管理工作;统筹确定各学院编制、岗位数量;正高级专业技术人员、高级职员及工人技师的审批;统一全校职工的调配、考核、奖惩、培训、离退休;对专业技术、管理、工勤等三支队伍实施分类管理;统一管理全校落聘人员、临时聘用人员等。在收入分配方面，学校负责确定收入分配的总体方案和工资、津贴等薪酬标准，对在国家、学校导向的重点发展方向上取得重大业绩及在学科建设、教学科研、队伍建设等方面表现突出的院系实施业绩奖励。不断调整校内分配政策，建立健全岗位津贴与业绩奖励相结合的校内分配制度，加大对教学、科研业绩及贡献的奖励力度。同时，负责全校教职工的劳动保障、抚恤慰问、社会保险等非现金福利。

学院人事管理主要负责在学校定编定岗的前提下，合理设置本学院的固定岗位和流动岗位;在规定的职务比例框架下，直接聘用副高级及以下专业技术人员、内设机构主任及以下管理人员和中初级职员;根据学科发展，优化人才结构，分流落聘人员;完善本单位的业绩考核、学科梯队建设、教职工培养制度;在收入分配方面，学院可统筹事业发展经费和人员经费，包括工资、岗位津贴等;可根据不同层次，对新聘人员采用结构工资制、年薪制、协议工资制等薪资模式。同时，享有对本单位教职工岗位津贴标准的制定权、奖酬金分配权。

(三)对武汉大学校院两级管理体制改革的评价(www.xing528.com)

经过3年多的探索实践，校院两级管理体制的改革取得初步成效，对学校的建设发展起到了明显的促进作用。

首先，校院两级管理体制改革将财权、人事权主动下放，调动了院系的办学积极性。2006年至2008年，学校教育事业经费总额有了较大幅度增长。全校年度收入经费累计总额增长40%，特别是科研经费总量增加迅速，其中科研经费拨款增加44%，科研事业收入增加47%。其次，学科建设速度加快，人才聚集效应显著。2007年获评一级学科国家重点学科5个，二级学科国家重点学科17个，形成一次飞跃。新聘教师均具有博士及以上学历，很多人来自国内外著名高校。由于两级人事权的扩大，院系更愿意引进优秀青年教师。教师的年龄层次和学缘结构也有很大改善。再次，科研创新水平提高，社会服务范围及影响力扩大。科研总课题数增加15%。三大检索(SCIE、EI、ISTP)收录论文量增加39%。最后，由于薪酬手段更加灵活，教职工(特别是教师)的收入水平有了显著提高，教学科研激励效果明显。^[5]

同时，两级管理的实施也暴露了一些弊端，带来了一定的困难和挑战，主要是校院间博弈磨合增加，宏观调控有待加强;科研短期行为增加，不利于学术精神的培养，不利于长远建设和基础学科发展;部分二级单位考虑现有人员利益较多，影响高端人才的引进;学科壁垒隔阂增加，“小而全”、“重复建设”的苗头显现。

四、进一步深化校院两级管理体制改革的前瞻性设想

(一)根据校院两级管理实践发展，不断调整完善两级财务管理体制及机制

主要在校院两级财务的基础上，探索对机关各职能部门、直属单位、经营性实体、基础学科、公共课教学等方面的改革。目前，学校逐步推进了机关公用经费总额包干制度，下一步还将推进机关人员岗位津贴的包干制度，并且要进一步完善直属单位经费分担机制，实现经营性实体的经费分担乃至真正独立实行企业化经营，达到资产增值保值的目的。对后勤服务经费实行总额包干。对具有战略意义的基础学科建设建立经费保障制度。完善学院间公共课经费结算制度。对需要扶持的重点学科、一级学科采取提供专项配套经费等措施，进一步推进两级财务管理改革的深化和细化。

(二)进一步探索和加强学校宏观管理的能力，加强宏观制度建设

首先，在制度方面，学校逐步使经过实践摸索出的有效管理手段制度化、规范化，使相对成熟的各种措施有据可循，促进两级管理的稳定性和延续性。比如着手制定《武汉大学教师职业道德规范》以加强学术的软环境监管与建设。健全完善《武汉大学人事制度及人才队伍建设规划》、《武汉大学教职工调配办法》、《校内编制管理办法》、《高层次人才引进办法》等制度，以开放的制度建立人才建设的宏观导向，规范人才引进的各种程序，避免学术的封闭化。其次，在高层次人才引进与培养方面，学校以“珞珈英才计划”为基础，抓住国家“千人计划”的机遇，配合推出武汉大学“百人计划”，实施“人才队伍国际化工程”，大力加强青年后备人才的培养;实施人才队伍国际化工程，大力促进人才聘用、培养和活动空间的国际化，为大师级人才和优秀人才团队的大量涌现提供肥沃的土壤。同时，健全海内外、校内外公开招聘制度，加大从海外招聘优秀人才的力度，努力促进优秀人才总量的增长。最后，在收入分配方面。学校将根据国家绩效工资改革要求，加强对全校绩效考核的指导，健全评价体系，制定《武汉大学岗位绩效工资实施办法》、《教职工兼职兼薪管理办法》。探索高层次人才协议工资制度、延期收入分配制度、社会保险制度和劳动保障制度。

(三)深化、细化院系二级单位自主权的范围和权责关系，落实二级单位任期目标责任制

从现有的问题来看，在某些方面学校放权过早、过快、过大会带来学院人、财、物权力的滥用，形成内部利益集团，因此学校在放权的同时要加强对二级单位财务、人事、收入分配的监管和规范。在权力下放到院级领导机构的同时，学校应加强对二级单位内部的教授委员会、教职工代表大会、工会等机构的工作指导，充分发挥民主监督的作用。为防止学院利益的短期化，学校要与二级单位负责人签署任期目标责任书，并组织有关职能部门对任期目标责任进行考核、评价与监管，要约束学院根据学校的发展导向开展工作。

(四)根据教学、科研和社会服务的功能要求不同，探索学科分类管理模式、院系分类管理模式与高层次人才分类管理模式

比如将学科分成基础学科、应用学科、特色学科等，对不同类型的学科，采用不同的人才配备、财务管理、人事管理。将学院分为A、B、C级，对不同层次的学院，采用不同的分级管理模式。那些具有悠久历史传统，在全国学科排名当中处于领先地位的应确定为A级学院。具有学科特色，符合发展战略方向，具有示范意义的学院应确定为B级学院等。高层次人才可以分成学术型高层次人才、通用型高层次人才、高级管理专家等，应采用不同的管理模式。

(五)建立对院系引导、扶持、淘汰、重组的机制

为防止在两级管理体制下，弱小而有战略意义的学科得不到充分发展的空间，部分院系受利益趋使，过度扩张、膨胀，以牺牲长期利益为代价换来短期发展，一些学院进行低层次重复建设，应建立更加科学、细致的二级单位发展的引导机制，签订院系领导任期目标责任书，建立不同学科高层次人才引进的特惠政策，发展校外合作的激励监管机制等。对基础学科、弱小战略学科应该有经费、人事、校内资源的倾斜政策。对少数确属不必要的学院、科研实体，建立淘汰机制，进行裁汰、转型或并入其他二级单位。同时还要建立二级单位强强联合或强弱兼并的重组制度。让院系作为一个实体，它的诞生、发展、竞争、淘汰等过程有章可循、有法可依，使两级管理不是一个静态、僵化的结构，而变成一个动态的富有生机与活力的有机体。

五、结语

相对于中国高等学校的人事制度改革而言，校院两级管理体制还远未成熟，但这一探索对富有中国特色的大型综合性大学的管理改革有很强的引导意义。武汉大学的改革中，很多前瞻性的设想也仅仅停留在构思阶段，有待在实践中接受检验。在今后的工作中，中国的大型综合性大学应共同探讨完善，共同促进中国高等教育事业的改革与发展!

【注释】

[1]徐岚.我国高等院校合并的经济分析.理论月刊，2003(9)．

[2]赵炬明.中国大学与院校研究.高等教育内参，2008(1)．

[3]赵炬明.中国大学与院校研究.高等教育内参，2008(1)．

[4]以上数据根据《武汉大学基本情况统计资料汇编2000》整理。

[5]以上数据根据《武汉大学基本情况统计资料汇编2006》和《武汉大学基本情况统计资料汇编2008》整理而成。