深刻理解“十一五”规划纲要内涵

一、深刻理解“十一五”规划纲要内涵

1.《纲要》的编制是发扬民主、科学决策的过程

党中央、国务院高度重视“十一五”规划编制工作，提出明确要求，要编制出一个适应改革开放新形势、使人耳目一新的规划纲要；要充分听取各方面意见，使《纲要》的编制过程，成为发扬民主、集思广益、科学决策的过程，成为集中民智、反映民意、凝聚民力的过程。在继承以往规划编制中有益做法的同时，创新性地开展了一系列活动：首次采取面向社会公开招标方式对“十一五”规划涉及的重大课题深入研究；请全国人民为“十一五”规划建言献策，5 000多普通百姓提出了许多真知灼见，不少建议被吸收到《纲要》中；全国人大、全国政协组织开展了一系列专题调研，并首次在人大会议召开之前组织全国人大代表提前审议；温家宝总理亲自主持召开了经济学家、企业家和农民代表、科教文卫体和民主党派四个座谈会听取对《纲要》的意见；经国务院批准成立了专门为“十一五”规划《纲要》提供咨询论证的专家委员会，形成的专家论证报告随同《纲要》一起报送全国人大，这也是我国规划编制历史上的第一次。下面就让我们简单回顾一下《纲要》发扬民主，集思广益的编制历程。

刚刚过去的“十五”辉煌而灿烂，迎面而来的“十一五”充满机遇和挑战。站在新的历史起点上，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了未来五年国民经济和社会发展的奋斗目标、指导方针和主要任务。“十一五”规划纲要编制过程，正是在《建议》精神指导下，发扬民主、集思广益、科学决策的过程。

党中央、国务院对制定“十一五”规划工作高度重视。温家宝总理明确要求，要编制出一个适应改革开放新形势、使人耳目一新的规划纲要；规划的编制要进行改革，要反映社会主义市场经济的特点，进一步完善规划体系，并把规划工作纳入法制化轨道；要充分听取各方面的意见，吸收有关方面人员共同参加。

历时两年半，先后十二易其稿，“十一五”规划纲要编制工作在党中央、国务院的领导下，凝聚了政府有关部门、专家学者、研究机构和广大人民群众的智慧。

2003年7月8日，国务院常务会议讨论通过了国家发展和改革委员会《关于开展“十一五”规划前期工作有关问题的请示》。编制前期准备工作正式启动。

面向未来，首先要总结过去。准确评判“十五”计划执行情况，才能使“十一五”规划纲要制定建立在可靠的基础上。发展改革委组织各地区、各部门对“十五”计划的实施情况进行了中期评估，提出了中期评估报告。通过评估，发现问题，为新的五年规划编制工作提供了重要的参考。这在我国规划编制和实施历史上，是第一次。

面向未来，必须要准确把握发展的大势。通过委托、招标、合作研究等多种方式，发展改革委组织国内研究机构和世界银行等国际组织，对160多个重大课题进行了研究，形成了500多万字的研究报告。采取招标方式进行重大课题研究，这在我国中长期规划编制史上也是第一次。

面向未来，更要倾听人民的呼声。东部、西部、中部和东北地区的专题调研和地方片会，著名经济学家、科学家、企业家和长期从事规划工作的老同志参加的四个座谈会，科学发展研究班、“十一五”规划研究班，成了倾听、沟通和交流的阵地。

认识在调查中深化，观点在碰撞中交流，“十一五”规划基本思路逐步形成。

党的十六届五中全会后，“十一五”规划纲要正式进入起草阶段。经国务院批准，成立了由发展改革委、教育部、科技部、财政部等有关部门负责同志组成的国务院“十一五”规划纲要起草组。

为充分反映群众的意愿，为“十一五”规划建言献策活动在全国范围展开。发展改革委设专门办公室统一处理社会公众意见和建议。短短60天，有5 000多人通过网上留言、电子邮件、信函等方式提出建议。

从推进社会主义新农村建设，到加快城镇化步伐，从节约资源能源，到发展循环经济，从解决看病难、看病贵，到改变教育资源不平衡状况……一封封信函，一条条留言，饱含着广大人民对祖国强盛的殷切期盼，对美好生活的美好愿望。

与“十五”计划时相比，征求的意见和建议条数减少了，但质量大大提高。不少真知灼见，被吸纳进规划之中。

科学的决策需要吸纳社会各界专家的意见。37位经济界、科技界、企业界和其他领域知名专家组成了一个专家委员会。专家委员会对纲要进行了四次论证和咨询，形成了论证报告。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》规定，论证报告随同纲要一起报送全国人大，作为审议规划纲要的参考。这在规划起草史上，尚属首次。

“十一五”纲要初稿形成后，2005年12月，修改后的纲要送中央及国务院所属78个部门征求意见。根据各部门意见，进一步修改后形成纲要送审稿。

其间，温家宝总理专门主持会议，就纲要中的重大问题进行研究，并作了重要指示。

2005年12月23日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过了纲要，并决定修改后送中共中央政治局常委会审议。

2006年1月12日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会议审议通过了纲要，对纲要的定位、指导原则、主要目标和框架结构等给予了基本肯定。

1月20日，温家宝总理主持召开国务院第8次全体会议，审议并原则通过了纲要并决定将纲要（征求意见稿）送中央和各省、自治区、直辖市共151个单位征求意见。1月25日和26日，起草组分别向全国人大财经委员会和全国政协作了汇报，听取意见。

根据各方面对征求意见稿反馈的850多条意见，起草组对纲要进行了260处修改，形成了提请全国人大常委会初步审查的纲要（初步审查稿）。

从2月7日至10日，温家宝总理主持分别召开经济和社会专家、科教文卫体代表、企业家和农民代表、民主党派和无党派人士四个座谈会，听取各方面对纲要的意见和建议。许多宝贵的意见被吸收。比如规划纲要中原有17个专栏，很多代表认为文化非常重要，修改时增加了一个文化专栏。

2月21日，中共中央总书记胡锦涛主持召开中共中央政治局会议，讨论规划纲要草案稿。会议认为，“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。科学编制“十一五”规划纲要，对于紧紧抓住重要战略机遇期、促进我国经济社会又快又好发展具有十分重大的意义。会议指出，“十一五”时期要继续以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，坚持必须保持经济平稳较快发展、必须加快转变经济增长方式、必须提高自主创新能力、必须促进城乡区域协调发展、必须加强和谐社会建设、必须不断深化改革开放的指导原则。要针对发展中存在的突出矛盾和问题，进一步调整推动发展的思路、转变推动发展的方式、明确推动发展的政策导向。要立足扩大国内需求推动发展，立足优化产业结构推动发展，立足节约资源保护环境推动发展，立足增强自主创新能力推动发展，立足深化改革开放推动发展，立足以人为本推动发展。

会议对“十一五”规划纲要草案提出的“十一五”时期我国经济社会发展的重大指标、战略重点、重大改革措施和主要政策取向等进行了讨论研究。会议强调，“十一五”规划纲要要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为方向，成为政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。实现规划提出的目标和任务，主要依靠完善体制机制，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，同时政府要正确履行职责，加强和改善宏观调控。

会议要求，在将“十一五”规划纲要草案提交十届全国人大四次会议审查和全国政协十届四次会议讨论的过程中，要发扬民主、集思广益，以利于切实把规划纲要制定好、实施好。

纲要草案正式提请人代会审议前，印发到各地，请各地代表进行初审。这也是历史上的第一次。很多意见在初审后就被吸收了。

2月24日，根据政治局会议精神，以及全国人大代表讨论反馈的意见，修改形成纲要草案。

3月5日，十届全国人大四次会议在北京举行，规划纲要放在了近3 000名全国人大代表和列席会议的2000多名全国政协委员的面前

“两会”期间，根据代表委员们的审议讨论，纲要草案作了34处修改。比如，在深化教育体制改革中增加了“规范教育收费，建立严格的教育收费公示制度”；在加强思想道德建设中增加了“发扬艰苦奋斗的优良传统”；在强化促进节约的政策措施中增加了“加快循环经济立法”。

崭新的五年，需要一个崭新的规划。“十一五”规划必将引领中国转入科学发展的新轨道。站在新的历史起点上，迈向全面建设小康社会的新征程。中国需要一个符合科学发展要求、顺应时代潮流的崭新规划。温家宝总理明确要求，“十一五”规划要突出改革，突出经济结构调整和增长方式转变，突出自主创新，突出建设和谐社会，着力反映和解答人民群众关心的问题。“立足扩大国内需求推动发展，立足优化产业结构推动发展，立足节约资源保护环境推动发展，立足增强自主创新能力推动发展，立足深化改革开放推动发展，立足以人为本推动发展”。“六个立足”，传递出一个强烈的信号：要加快发展，更要科学发展。

2.《纲要》贯穿“一条红线”的指导思想，坚持“六个必须”的指导原则

《纲要》强调的“一条红线”，就是要以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观的内涵和要求，全面贯彻落实到发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，是《纲要》最鲜明的特点，是保证我国经济社会发展顺利度过“十一五”时期，进而实现全面建设小康社会宏伟目标的客观要求。

科学发展观是关于发展的总的看法和根本观点，回答着“什么是发展、为什么发展和怎样发展”这样一些根本性问题。正是由于发展观所具有的发展哲学的特征，决定着它对经济社会发展的统领作用，以及对于发展实践的全面而深远的影响。以科学发展观统领经济社会发展全局，就要按照五中全会和《建议》的要求，把科学发展的观念贯彻落实到经济社会发展的各个方面，贯彻落实到改革开放和现代化建设的全过程，切实把我国经济社会发展纳入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。

在“十一五”期间，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局的具体要求和指导方针，就是要做到“六个必须”

——必须保持经济平稳较快发展。一方面，必须充分利用各种有利条件努力促进发展，另一方面要注重提高经济增长的平稳性，避免大起大落。要正确把握经济发展趋势的变化，及时采取有力措施，妥善解决可能妨碍经济平稳较快发展的各种问题。

——必须加快转变经济增长方式。要以提高质量和效益为中心，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、资源优势得到充分发挥的新型工业化路子，真正实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。

——必须提高自主创新能力。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。把自主创新作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力开发具有自主知识产权的关键技术和核心技术，努力提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新的能力。要把自主创新作为国家战略，致力于建设创新型国家。

——必须促进城乡区域协调发展。落实工业反哺农业、城市支持农村的方针，加快转移农村富余劳动力，增加农民收入；加强社会主义新农村建设，加快改善农村面貌，促进城乡同步发展。要继续推进西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局。

——必须加强和谐社会建设。要按照和谐社会的要求，正确处理新形势下人民内部矛盾，认真解决好人民群众最关心的就业、社会保障、扶贫、收入分配、教育、医疗、环保和社会治安等问题，更加注重社会公平，让人民群众分享改革开放和经济社会发展的成果。

——必须不断深化改革开放。着力推进行政管理体制改革，坚持和完善基本经济制度，推进财政税收体制改革，加快金融体制改革，加强现代市场体系建设，形成有利于转变增长方式、促进全面协调可持续发展的机制，完善落实科学发展观的体制保障。

“六个必须”体现了全面贯彻落实科学发展观的基本要求，是相互联系、相互促进的，需要全面、辩证地认识和理解。前五个“必须”提出了未来五年我国经济社会发展的主要政策导向，明确了宏观经济、产业发展格局、国际贸易和投资、城乡和区域发展、环境和生态保护及社会发展等主要领域的大政方针，第六个“必须”则提出了实现上述政策导向所必须采取的改革开放重大举措。我们要按照“六个必须”的要求，坚持科学发展，着力自主创新，完善体制机制，促进社会和谐，为实现“十一五”规划和全面建设小康社会的宏伟目标而努力奋斗。

“六个必须”是针对经济社会发展中的突出矛盾和问题提出的全面落实科学发展观的重要原则。要切实使经济社会发展转入科学发展的轨道，必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。为切实落实科学发展观和真正做到“六个必须”，《纲要》提出了“六个立足”，进一步回答要什么样的增长、靠什么增长和怎样增长的问题，以进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。

一是立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费与投资、内需与外需协调拉动转变。这是针对我国经济增长过于依赖投资和出口带动，国内消费需求对经济增长拉动作用不强的问题提出的。

二是立足优化产业结构推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济增长由主要依靠工业带动和数量扩张带动向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。这是针对我国产业结构不合理的状况提出的。

三是立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。这是针对我国资源短缺、生态环境脆弱，经济增长与资源环境制约的矛盾日益突出的问题提出的。

四是立足增强自主创新能力推动发展，把增强自主创新能力作为国家战略，促使经济增长由主要依靠资金和物质要素投入带动向主要依靠科技进步和人力资本带动转变。这是针对我国经济社会发展中科技瓶颈和人才瓶颈制约问题提出的。

五是立足深化改革开放推动发展，把改革开放作为动力，促使经济增长由某些领域相当程度上依靠行政干预推动向在国家宏观调控下更大程度发挥市场配置资源基础性作用转变。这是针对体制机制瓶颈依然存在的问题提出的。

六是立足以人为本推动发展，把提高人民生活水平作为根本出发点和落脚点，促使发展由偏重于增加物质财富向更加注重促进人的全面发展和经济社会的协调发展转变。这是针对发展中过于看重经济总量扩张以及区域、城乡和经济与社会发展不协调的问题提出的。

3.《纲要》的发展目标紧扣主题，导向清晰，区分属性

《纲要》对“十五”时期的发展作出了两个基本判断，即“十五”时期是不平凡的五年；面向未来我们站在一个新的历史起点上。其所以得出这两个判断，一是“十五”期间我国经济社会发展面临的国际国内政治经济环境纷繁复杂，形势跌宕起伏，我们有效应对和化解了各种挑战与矛盾，取得了改革开放和现代化建设的新胜利；二是“十五”计划确定的主要目标提前完成，我国综合国力明显增强，人民生活明显改善，国际地位明显提高；三是党中央提出了树立科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想，这不仅对当前，而且对中华民族的长远发展都具有深远的意义。

《纲要》明确指出，“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，具有承前启后的历史地位，既面临难得机遇，也存在严峻挑战。

《纲要》全面分析了我国保持经济平稳较快发展和社会和谐进步的有利条件：消费结构升级、产业结构调整、城镇化发展等趋势，将为我国的发展提供巨大的市场空间；劳动力、国民储蓄、基础设施、产业配套能力、科技教育的基础等，为我国的发展提供了供给方面的有利条件；我国社会政治保持长期稳定，改革向纵深推进，国际环境总体稳定等，也为我国的发展提供了动力或保障。

《纲要》分三个层面，特别强调了面临的困难和问题。一是制约我国发展的一些长期性深层次矛盾，如生产力还不发达，资源相对不足，生态环境比较脆弱，经济结构不合理，解决三农问题任务相当艰巨，就业压力较大，科技自主创新能力不强，影响发展的体制机制障碍亟待解决。这些问题，不是一个或两个五年规划就能解决的，但“十一五”时期必须取得阶段性进展。二是“十五”时期在快速发展中又出现了一些突出问题，如投资和消费关系不协调，部分行业盲目扩张、产能过剩，经济增长方式转变缓慢，能源资源消耗过大，环境污染加剧，城乡、区域发展差距和部分社会成员之间收入差距继续扩大，社会事业发展仍然滞后，影响社会稳定的因素还较多等。这些问题，是“十一五”必须着力解决的。三是国际环境复杂多变，对我国经济社会发展和安全提出了新的挑战。

综合考虑未来五年我国所处发展阶段、发展趋势、发展条件和面临的矛盾与挑战，根据实现又快又好发展的基本要求，并与全面建设小康社会的目标相衔接，《纲要》提出了9个方面的目标及39个量化指标。《纲要》紧扣科学发展、和谐发展的主题，在规划指标的选择上，突出了人文和社会的，城乡和区域协调发展的，结构优化和投入效益的，保护资源和生态环境的，公共事业和公共服务的指标。22个主要指标中，反映经济增长的只有两个，反映经济结构的有4个，反映人口资源环境的有8个，反映公共服务和人民生活的有8个。

《纲要》将规划指标分为预期性和约束性两种不同的属性，既充分体现了社会主义市场经济条件下规划的特点，又强化了政府在公共服务和涉及公共利益领域的职责。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控的方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上进一步强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府与中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。同时，《纲要》提出，约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标，还要分解落实到各省、自治区、直辖市。这样，才能有效地引导各级地方政府不仅注重经济增长指标，更要注重能耗、耕地、排污等资源环境方面的指标。《纲要》提出的九个方面的目标及39个量化指标，有三个主要特点。

一是紧扣主题、科学发展。按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想的要求，在指标选择上体现了“五个强化”，即强化人文和社会的指标，强化城乡和区域协调发展的指标，强化结构优化和投入效益的指标，强化保护资源和生态环境的指标，强化公共事业和公共服务的指标。

二是导向清晰、切实可行。目标值的确定要符合经济社会发展的规律，科学合理，且经过努力可以实现。《纲要》提出，今后五年国内生产总值年均增长7.5％，这是综合考虑各方面因素，根据需要与可能提出的。按照新近公布的第一次全国经济普查数据，实现人均国内生产总值比2000年翻一番的目标，国内生产总值只需年均增长6.4％即可。但如果按此确定经济增长速度目标，显然不符合我国经济发展的实际。如果定得更高一些，将使经济运行绷得过紧，能源、资源、环境的压力过大。

《纲要》还提出，单位国内生产总值能源消耗降低20％、耕地保有量保持在1.2亿公顷、主要污染物排放总量减少10％等目标。这是针对资源环境压力日益加大的突出问题提出的，是现实和长远利益的需要，体现了建设资源节约型社会、环境友好型社会的要求，具有明确的政策导向。

《纲要》既从产出方面提出了经济增长的指标，也从投入方面提出了约束性强的能耗指标，还从产出的环境约束方面提出了指标，表明我们推动发展的能力和方法更加成熟和理性。

三是区分属性、分解落实。《纲要》将规划指标分为预期性和约束性两种不同的属性，既充分体现了社会主义市场经济条件下规划的特点，又强化了政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，政府要通过创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性指标的基础上进一步强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。

《纲要》提出，约束性指标，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，其中耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等指标，还要分解落实到各省、自治区、直辖市。这样，才能有效地引导各级政府不仅要注重经济增长指标，更要注重能耗、耕地、排污等资源环境方面的指标。

4.《纲要》的战略重点蕴含着新思想、新思路、新办法(www.xing528.com)

《纲要》明确的战略重点主要包括以下十个方面：

（1）建设社会主义新农村。《纲要》把解决好“三农”问题放在了各项战略任务的首位。总的要求是：坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。这一总体要求，蕴含着新阶段破解“三农”问题必须坚持把统筹城乡经济社会发展作为新农村建设的基本方略，坚持把发展农业生产力作为新农村建设的首要任务，坚持把培养新型农民作为新农村建设的关键，坚持把加大农业和农村投入作为新农村建设的必要条件，坚持把增加农民收入、改善农民生活作为新农村建设的重要目的和落脚点，坚持把深化农村改革作为新农村建设的动力的新思想和新思路。

（2）推进工业结构优化升级。《纲要》提出发展工业总的要求是：按照走新型工业化道路要求，坚持以市场为导向、企业为主体，把增强自主创新能力作为中心环节，继续发挥劳动密集型产业的竞争优势，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强。这一总体要求，强调了工业发展的主要任务不是规模扩张，而是结构升级，切实解决大而不强的问题；强调了工业结构调整主要依靠发挥市场机制作用和增强自主创新能力；强调了要继续发挥劳动密集型产业的竞争优势。

（3）加快发展服务业。《纲要》把加快发展服务业放在突出位置，总的要求是：坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。这一总体要求，顺应了我国已进入加快发展服务业的阶段性要求，蕴含着推进部分服务行业的资源配置由政府为主向市场为主转变，推进应该由企业经营的服务领域从政府办为主向企业办为主转变，推进后勤服务由企事业单位自我服务为主向社会服务为主转变，推进政府机关和企事业单位后勤服务社会化改革的新思想和新思路。

（4）促进区域协调发展。《纲要》按照科学发展观的要求，提出了新时期促进区域协调发展的新观念、新思路和新举措。总的要求是：根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。这一总体要求，体现了以人为本谋发展的理念，打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念，明确了缩小地区差距的导向，主要不是缩小地区间经济总量的差距，而是缩小地区间人民享有的公共服务和生活水平的差距；体现了尊重自然规律谋发展的理念，从源头上、从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势；体现了突破行政区谋发展的理念，改变了完全按行政区确定区域政策和绩效评价的做法；体现了着眼全局和长远的战略思维，改变了单纯追求局部和短期发展成效的思想方法。

（5）建设资源节约型、环境友好型社会。《纲要》从资源环境与经济发展的矛盾已成为现阶段我国现代化建设的主要矛盾之一的现实出发，提出要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。这一总体要求，体现了在发展经济与尊重自然规律方面认识上的深化：在资源利用与资源节约上，要更加注重资源节约；在生态事前保护与事后建设上，要更加注重事前保护；在污染治理与污染预防上，要更加注重预防。

（6）实施科教兴国战略和人才强国战略。《纲要》从破解科技和人才两大瓶颈制约出发，提出要把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力，把发展教育和培养德才兼备的高素质人才摆在更加突出的战略位置，深化体制改革，加大投入，加快科技教育发展，努力建设创新型国家和人力资本强国。这一总体要求，强调了必须提高自主创新能力，必须加快人力资源开发，必须深化科技教育体制改革，必须加大政府及社会各方面的投入。

（7）深化改革和扩大开放。《纲要》提出，要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。适应对外开放的新形势和统筹国内发展和对外开放的要求，《纲要》立足于全球视野，把实施互利共赢开放战略上升到统领对外开放的高度。提出要坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。

（8）加强社会主义和谐社会建设。构建社会主义和谐社会是我们党从全面建设小康社会的全局出发，着眼于我国社会结构和社会组织形态已经和正在发生的深刻变化，提出的又一重大战略思想和长期历史任务，是我们始终追求和长期奋斗的重要目标。《纲要》强调要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设。这一总体要求，体现了更加注重社会发展的思想，强调要在坚持以经济建设为中心的同时，大力加强社会发展的薄弱环节，加快教育、文化、卫生等发展；体现了更加注重社会公平的思想，强调要把更加注重社会公平作为一条重要原则贯穿始终，特别要关注就学、就业机会和分配过程的公平；体现了更加注重公共服务的思想，强调要按照公共服务均等化原则，强化各级政府提供公共服务的职能。

（9）加强社会主义民主政治和文化建设。《纲要》在对我国经济社会发展作出全面部署的同时，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局，把社会主义民主政治建设和社会主义文化建设分别独立成篇，阐述了加强政治建设、文化建设的基本要求和重点任务。

（10）加强国防和军队建设。《纲要》根据新世纪新阶段我国国防和军队建设的历史使命，对今后五年国防和军队建设作出了全面部署，提出了具体目标、指导方针和原则，明确了主要任务和具体措施。

《纲要》不仅提出了“十一五”时期我国经济社会发展的战略重点和主要任务，并且指明了实现这些任务要坚持的基本方针以及新思想、新思路、新举措。

建设社会主义新农村。全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，《纲要》把解决好三农问题放在了各项战略任务的首位，提出要坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，扎实稳步推进新农村建设。这体现了新阶段采取坚持统筹城乡发展基本方略，把发展农业生产力放在首位，着力改善农村面貌和扩大农村公共服务等措施，来破解三农问题的新思路、新举措。

推进工业结构优化升级。实现工业化仍然是我国现代化进程中的历史性任务，但推进工业化的重点必须实现根本性转移，要从量的扩张为主，向质的提高和结构优化升级转变。《纲要》针对工业大而不强的突出问题，提出要坚持走新型工业化道路，坚持以市场为导向、企业为主体，把增强自主创新能力作为中心环节，继续发挥劳动密集型产业的竞争优势，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强。

加快发展服务业。发展服务业，提高服务业的比重和水平，既是实现工业化、走新型工业化道路的应有之义，也是当前降低能源资源消耗，减少交易成本，提高经济整体素质，扩大内需和促进就业的迫切需要。针对我国服务业发展滞后的问题，《纲要》把加快发展服务业放在突出位置，独立成篇，这是历次五年规划中所没有的。强调要坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。

促进区域协调发展。《纲要》提出要根据资源环境的承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。这打破了长期以来把做大一个地区经济总量作为出发点和唯一目标来缩小地区差距的观念，体现了以人为本谋发展的理念，明确了缩小地区差距的导向，主要不是缩小地区间经济总量的差距，而是要缩小地区间公共服务和生活水平的差距。

建设资源节约型、环境友好型社会。《纲要》从我国资源相对不足、生态环境脆弱的基本国情，以及资源环境与经济发展的矛盾已成为现阶段我国现代化建设主要矛盾之一出发，提出要落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。体现了在资源利用与资源节约上，要向节约为主转变；在生态事前保护与事后建设上，要向事前保护为主转变；在污染治理与污染预防上，要向预防为主转变的新思路，反映了在发展经济与尊重自然规律方面认识上的深化。

实施科教兴国战略和人才强国战略。当代经济发展越来越呈现主要由资本、自然资源和简单劳动支撑，向主要由知识、技术、信息、管理和人力资本支撑转变的特点。适应这一趋势，《纲要》把科技、教育发展放在重要位置。提出要把科技进步和创新作为经济社会发展的重要推动力，把发展教育和培养德才兼备的高素质人才摆在更加突出的战略位置，深化体制改革，加大投入，加快科技教育发展，努力建设创新型国家和人力资本强国。

深化体制改革。《纲要》既是发展的规划，也是改革的规划，通篇贯彻了深化体制改革的思想。提出要以转变政府职能和深化企业、财税、金融等改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。体现了把科学发展观作为推动改革的指导思想，改革的重点要与时俱进，以及必须全面配套推进各项改革的总体思路。

实施互利共赢的开放战略。适应对外开放新形势和统筹国内发展与对外开放的要求，《纲要》立足全球视野，把实施互利共赢开放战略上升到统领对外开放的高度。提出要坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全。要加快转变对外贸易增长方式，促进对外贸易由数量增加为主向质量提高为主转变。要提高利用外资质量，把利用外资同提升国内产业结构、技术水平结合起来。

加强社会主义和谐社会建设。构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会的全局出发，着眼于我国社会结构和社会组织形态已经和正在发生的深刻变化，提出的又一重大战略思想和重大任务。构建和谐社会是我们始终追求和长期奋斗的目标，《纲要》强调，“十一五”时期，要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手，扎实推进和谐社会建设。这充分体现了更加注重社会发展，更加注重社会公平，更加注重公共服务的发展理念。从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体思路出发，《纲要》阐述了加强社会主义民主政治建设，加强社会主义文化建设，加强国防和军队建设的主要任务。根据中央《建议》，《纲要》阐述了保持香港、澳门长期繁荣稳定、推进两岸关系发展和祖国统一大业的任务。

5.《纲要》从内容和形式上都呈现出了新特点

这次“十一五”规划《纲要》是以十六届五中全会通过的《建议》为依据，并且是《建议》的具体化和展开，它与历次的五年计划又有继承性，又体现时代特点。无论是从内容上和形式上，都呈现出来一些新的特点。与历次的五年计划相比，“十一五”规划纲要有如下崭新的特点：

第一，突出落实科学发展观和构建和谐社会的战略思想。

全面贯彻落实科学发展观，努力构建社会主义和谐社会，是贯穿《纲要》始终的重要思想，也是《纲要》最鲜明的特点。“十五”时期，我国人均国内生产总值达到了1 700美元。许多国家的发展历程表明，人均国内生产总值1 000～3 000美元的时期，是一个国家经济社会结构发生一系列重大变化的时期。正确认识和分析形势，把握好战略和政策，就可以保持经济社会持续稳定发展，不断提高国民经济的整体素质和竞争力，顺利实现工业化和现代化；反之，就可能导致各种社会矛盾激化，经济社会发展徘徊不前。“十一五”时期正处在这样一个机遇与挑战并存的关键时期。只有牢固树立和全面落实科学发展观，积极构建社会主义和谐社会，才能因势利导、趋利避害，保持经济繁荣，促进社会和谐。

《纲要》以科学发展观统领经济社会发展全局，把科学发展观的内涵和要求全面贯彻落实到发展目标、发展重点、政策措施和重大工程等各个方面。为了切实把经济社会发展转入科学发展的轨道，《纲要》提出要坚持“六个必须”的原则：必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。为了真正做到“六个必须”，《纲要》针对我国经济社会发展中的突出矛盾和问题，提出了“六个立足”，进一步回答了要什么样的增长、靠什么增长和怎样增长的问题，以进一步调整推动发展的思路，转变推动发展的方式，明确推动发展的政策导向。《纲要》把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为发展的出发点和落脚点，提出要从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，扎实推进和谐社会建设，并从做好人口工作、提高人民生活水平和健康水平、加强公共安全建设、完善社会管理体制等方面提出了和谐社会建设的重点任务和政策措施。

第二，反映新时期新阶段的新要求。

《纲要》力求反映新时期、新阶段的特点，注意充分发挥市场配置资源的基础性作用，进一步突出规划的宏观性、战略性和政策性。在规划理念上，进一步丰富了发展内涵，强调坚持以人为本，落实“五个统筹”，促进经济社会全面协调可持续发展。在规划内容上，注意合理区分市场和政府的职能，突出加强经济社会发展的薄弱环节，突出解决人民群众关注的切身利益问题，突出公共服务等内容，减少对微观经济活动的干预，增强了规划的针对性和可操作性。在规划形式上，采取正文加专栏的形式，对有关发展目标、重点工程和必要的说明设立专栏集中列举。这种形式上的创新，可以使相关指标和工程的内容更加清晰，使正文部分的表述更加简洁，使有关任务及其抓手更加突出，便于规划的实施、检查和评估，也便于公众对规划的理解。

《纲要》突出了宏观性，注意从整体上对经济社会的发展方向进行把握，着重规划了事关全局的发展战略、目标、任务和重大举措，以引导国民经济持续快速协调健康发展，推动社会全面进步。《纲要》突出了战略性，提出要继续推进科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为国家战略，落实区域发展总体战略，实施互利共赢的开放战略、“走出去”战略、科技强军战略、品牌战略等，使发展的战略重点更加清晰。《纲要》突出了政策性，围绕经济社会发展的主要目标和任务，研究提出了一系列重大政策，如保持经济平稳较快发展的经济政策、支持社会主义新农村建设的财政政策、推动产业结构优化升级的产业政策、促进区域协调发展的区域政策，以及发展科技教育文化事业、加强人才队伍建设、节约资源、保护环境、深化改革、扩大开放等方面的政策措施，增强了可操作性。

第三，明确发展目标的功能导向。

《纲要》按照符合社会主义市场经济的原则、符合规划本身的定位、符合落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，提出了九个方面的目标和若干具体量化指标。这些目标和指标具有以下特点：

与时俱进，突出主题。《纲要》的主要发展目标充分反映了以科学发展观统领经济社会发展全局的主题，除了国内生产总值和人均国内生产总值两个有代表性的、反映综合国力和经济发展水平的经济增长指标，其余均是与落实科学发展观和构建和谐社会密切相关的指标，包括人文和社会、城乡和区域、结构和效益、资源和环境、公共事业和公共服务等指标。

承前启后，注意衔接。“十一五”规划作为全面建设小康社会进程中的重要规划，要做好与“十五”时期重要目标的衔接，保持必要的连续性。“十五”计划提出的经济增长、五年城镇新增就业和转移农业劳动力、服务业增加值和就业比重、城乡居民收入、污染物排放总量等重要指标，继续出现在“十一五”规划中。同时，《纲要》注意针对影响全面建设小康社会目标实现的重点难点问题和社会关注度高的热点问题，提出了努力的方向。比如，针对农村医疗卫生服务严重滞后的状况，提出了新型农村合作医疗覆盖率提高到80％以上的指标；针对安全生产形势严峻、人民生命财产损失严重的问题，提出了单位国内生产总值生产安全事故死亡率下降35％的指标；针对土地、淡水、能源对经济发展已构成严重制约的问题，提出了单位国内生产总值能源消耗降低20％左右、单位工业增加值用水量降低30％和耕地保有量保持在1.2亿公顷等指标。

区分功能，明确责任。为了更好地体现社会主义市场经济体制条件下规划的特点，强化政府在公共服务领域和涉及公共利益领域的职责，《纲要》按照正确区分市场与政府职责的原则，将发展目标中具体的量化指标按性质和功能属性分为预期性和约束性两类，这是一个创新。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控的方向和力度，综合运用经济政策引导社会资源配置，努力争取实现预期性指标。约束性指标是在预期性指标基础上进一步强化政府责任的指标，是在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现约束性指标。约束性指标带有政府向人民承诺的性质，因此指标的选择必须限定在政府职责之内，主要涉及人口规模、资源消耗、环境保护、社会保障等方面的指标。约束性指标要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核体系，并分解落实到有关部门。

第四，加强经济社会发展的薄弱环节。

《纲要》在全面规划“十一五”时期经济社会发展的同时，特别注意采取一些重大举措加强经济社会发展的薄弱环节，为实现长期发展目标奠定基础。

三农问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的问题，也是全面建设小康社会的重点和难点。《纲要》把推进社会主义新农村建设作为新时期解决三农问题的重大举措摆在了突出位置，提出要进一步提高农业综合生产能力，推进农业结构调整，加强农村基础设施建设，增加农民收入，培养新型农民，明显改善农村的整体面貌；全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务；扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务。

产业结构不合理、增长方式粗放是我国经济资源消耗多、环境污染重、整体素质不高和运行不稳定的重要原因。针对存在的问题，《纲要》强调把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，按照自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针，努力建设创新型国家；按照走新型工业化道路的要求，坚持以市场为导向、企业为主体，调整优化产品结构、企业组织结构和产业布局，提升整体技术水平和综合竞争力，促进工业由大变强；坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高服务业的比重和水平。

区域发展不协调，不同地区的居民生活水平差距过大，是当前经济社会发展面临的一个突出问题。《纲要》在完整阐明区域协调发展总体战略的基础上，针对我国目前以行政区为基本单元谋划和推动经济发展所带来的产业结构趋同、资源环境压力增大等问题，提出根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并实行分类管理的区域政策，从财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、绩效评价和政绩考核等方面，对不同主体功能区提出了不同的支持重点和要求。按主体功能区构建各具特色的区域发展格局，是促进区域协调发展的一个新思路，体现了以人为本谋发展、突破行政区划谋发展、尊重自然规律谋发展的理念。

《纲要》还从我国基本国情和资源环境面临的严峻形势出发，着眼于可持续发展，提出要落实节约资源和保护环境的基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。坚持开发与节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，以解决影响经济社会发展特别是严重危害人民群众健康的突出问题为重点，有效控制污染物排放，尽快改善重点流域、重点区域和重点城市的环境质量。实行有限开发、有序开发、有偿开发，加强对各种自然资源的保护和管理。

从形式上也有一些创新，主要采取了正文加专栏的形式，这样一方面可以使正文更加简洁明快，另一方面又可以通过专栏凸显实现规划的一些“抓手”，使规划更容易落实。

6.《纲要》的11个关键词值得关注

《纲要》提出了许多新思想、新理念、新举措，这必将对我国经济社会发展新的实践产生重大影响。从工作的着力点层面看，以下11个关键词值得关注。

（1）产业结构调整。“十一五”时期，产业结构调整包括两层含义：一是提升产业技术水平。《纲要》指出，要实现产业结构调整，关键是全面增强自主创新能力，努力掌握核心技术和关键技术，增强科技成果转化能力，提升产业整体技术水平。二是发展重点行业。《纲要》指出，发展先进制造业、提高服务业比重和加强基础产业基础设施建设，是产业结构调整的重要任务。

发挥制造业对经济发展的重要支撑作用，要坚持以信息化带动工业化，广泛应用高技术和先进适用技术改造提升制造业，形成更多拥有自主知识产权的知名品牌。提高服务业的比重和水平，要制定和完善促进服务业发展的政策措施，大力发展金融、保险、物流、信息和法律服务等现代服务业，积极发展文化、旅游、社区服务等需求潜力大的产业，运用现代经营方式和信息技术改造提升传统服务业。

（2）循环经济。《纲要》指出，发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。大力发展循环经济，必须采取综合措施：转变发展观念，合理调整产业结构和布局，建立发展循环经济的技术支撑体系，完善促进循环经济发展的体制和机制，健全发展循环经济的法规和标准体系，组织开展循环经济试点，加强宣传教育。

（3）自主创新。《纲要》指出，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。

提高自主创新能力，一是加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。二是改善技术创新的市场环境。三是实行支持自主创新的财税、金融和政府采购等政策，完善自主创新的激励机制。四是要利用好全球科技资源。五是加强知识产权保护。

（4）区域协调。《纲要》指出，实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局。

《纲要》还着重在三个方面提出了落实区域发展战略的途径。一是健全区域协调互动机制。包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。二是明确不同区域的功能定位。根据各个区域人口、资源、环境承载能力和发展潜力，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。三是促进城镇化健康发展。按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。

（5）扩大内需。《纲要》指出，要进一步扩大国内需求，调整投资和消费的关系，增强消费对经济增长的拉动作用。近年来我国消费对GDP增长的贡献份额连续大幅下降，投资与消费的增长不和谐。

我国目前处于居民消费结构升级的发展阶段，国民储蓄率较高，国内市场潜力巨大，决定了我国需要、也有条件依靠国内需求促进经济发展。立足内需是基于当前中国经济发展阶段性特征的方向性选择。

“十一五”期间，我国将从三个方面着力扩大消费需求，进一步发挥其对经济增长的拉动作用。一是通过增加农民收入、强化政府对农村的公共服务、加快城镇化步伐等，改变农村消费偏冷局面；二是通过提高中低收入者收入水平，加大调节收入分配的力度，引导城镇居民扩大消费；三是逐步完善国家的社会保障体系，以解决消费者消费的后顾之忧。

（6）促进“新四化”。“十一五”期间，以工业化、城镇化、市场化和国际化为特征的“新四化”进程将全面加速，我国经济将因此而释放出巨大的活力。工业化加速是指中国目前的主要工业产品产量已位居世界首位，中国正在成为世界工业生产最大基地。城镇化加速是指中国城镇人口快速增长。市场化加速，是指中国已经是世界上最开放的市场之一，也是世界上竞争最激烈的市场，全球五百强企业有450家进入中国市场。国际化加速，是指国际资本相当于GDP比重由2000年的25.4％提高到2004年的37.7％。促进“新四化”的发展是保持中国经济较快发展的重要条件。

（7）建设社会主义新农村。《纲要》明确提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。建设社会主义新农村的目标和要求可以概括为：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这20个字全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。

建设社会主义新农村要坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，提高农民生活质量，促使农村整体面貌出现较大改观。重点是加强村镇建设规划和环境整治，建设新村镇；发展农村各项社会事业，培育新农民；加强农村民主法制建设和精神文明建设，倡导新风尚。

（8）深化改革。《纲要》一个鲜明的特点就是，通过加大改革的力度，促进结构的战略性调整和社会进步。我国当前出现的很多矛盾和问题，其根源就在于改革不到位和体制不完善：我国宏观经济之所以出现周期波动，在于宏观管理体制和微观运行机制的改革不到位；经济增长方式之所以粗放，与政府职能转变不到位、财税金融体制不健全和企业改革不到位有直接关系；资源的严重浪费和低效使用，与土地、水和重要矿产资源的产权制度不明确、价格形成机制不合理有直接关系。专家指出，如果“十一五”期间不进行力度大的改革，经济发展的深层次矛盾就难以解决，“六个必须”中的前五个必须就难以实现。

《纲要》对深化改革的重点做出了部署：一是着力推进政府行政管理体制改革。二是坚持和完善经济基本经济制度。三是推进财税金融体制改革。

（9）提高对外开放水平。“十一五”时期，我国对外开放面临更加复杂的国际环境和国内发展提出的新要求。因此，我们必须提高对外开放水平。《纲要》明确提出了实施互利共赢的开放战略，这是指导我国在“十一五”期间统筹国内发展和对外开放的重大指导原则，是进一步扩大开放的指导方针。要实施互利共赢的开放战略，一是加快转变贸易增长方式，积极发展对外贸易，优化进出口商品结构，努力实现进出口的基本平衡；二是继续积极有效利用外资，着力提高利用外资质量，加强对外资的产业和区域引导；三是支持有条件的企业“走出去”，按照国际通行规则到境外投资。

（10）公共服务。《纲要》突出强调，要进一步转变政府职能，将政府的主要精力集中到经济调节、市场监管、社会管理和各项公共服务职能上来。公共服务，在“十一五”期间被提到一个前所未有的高度。与经济指标减少相对应的是，“十一五”规划的目标中增加了如老百姓关注的就业、社会保障、义务教育、公共卫生、公共安全等人文和社会指标。专家指出，现在政府的经济调节功能很强，但公共服务职能是偏弱的，这次规划强化了政府公共服务等方面的职责。

（11）社会发展。《纲要》指出，发展必须是科学的发展，必须把构建社会主义和谐社会纳入发展的内涵，协调推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，促进人的全面发展。社会发展，这一字眼在《纲要》中十分引人注目。在推进经济发展的同时，必须关注财富如何分配，利益怎样协调，矛盾怎样化解等社会发展问题。对此，《纲要》明确提出要从解决涉及人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会发展的协调，加快发展社会事业；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重改革发展稳定的协调，保持社会安定团结。