要积极的发挥农民在新农村建设中的主体作用和政府的主导作用

五、设想与对策

1.总体设想

按照“20字要求”推进社会主义新农村建设，总体设想是：“十一五”期间，要以“提高农民收入、提高农民生活水平”为中心目标，“以工业反哺农业、城市支持农村”为基本策略，国家对农业、农村和农民的支持力进一步加大，工业反哺农业、城市支持农村的既定方针加大实施力度，全面实施农业发展、农民增收、农村繁荣的三管齐下的措施方针。

以科技进步为手段，推进农业现代化建设。发展生产是新农村建设的首要任务。以科技进步为手段提高农业综合生产能力和农业竞争力，推进农业现代化建设，是实现生产发展的根本。第一，提高农业综合生产能力。除了加强农业基础设施投入和建设，重点应抓好三方面的工作：一是转变农业增长方式。从主要重视农产品产量和质量转向产量、质量、安全、生态和效益并重；从主要依靠传统技术转向传统技术和现代技术相结合，提高农产品的科技含量和附加值；从劳动密集型转向劳动密集、资本密集和知识密集相结合；从资源消耗型转向可持续发展型；从农业自我发展转向产加销、贸工农一体化发展。二是提高农业科技水平。从根本上说，提高农业综合生产能力要靠科技进步。实践表明，推广农业良种化、测土配方施肥和节水农业，是提高农业综合生产能力的有效举措。三是加快农技推广改革。农技推广工作是农业增产、农民增收、提高农业综合生产能力的重要手段，但目前农技推广的状况远不能满足建设现代农业的需要。应加快改革步伐，将农技推广工作列为公益性事业，为乡镇配备必要的设备，并加强对农业技术人员的培训。第二，提高农业竞争力。农业竞争力集中表现在农产品的数量、质量、安全、效益和生态等方面，是一个国家农业发展和科技水平的重要标志。受WTO协议的限制，我国农产品平均关税低，农业市场开放程度高。因此，不仅要提高农业生产能力，而且要提高农产品竞争能力。提高农产品竞争能力的途径是：农产品出口的主要目标要由创汇转变为提高农业的整体素质和扩大劳动力就业；出口结构要由初级产品转变为初级产品、特色产品、加工品并重；质量控制要由单纯的质量认证转变为全过程的产品质量体系认证。同时，强化政府服务职能，为农产品出口创造便利条件，为农产品出口企业开拓国际市场提供必要支持；培育壮大农产品出口企业，加快培育农产品行业协会。

以新思路、新举措促进农民增收。生活宽裕是实现全面小康的重要体现。按照国家统计局公布的全面小康社会指标，2020年农民人均纯收入要达到8 000元。按照这一指标，农民人均纯收入年均增长须达到6.8％，而近20年农民人均纯收入平均递增不到4％，中西部地区更低。因此，促进农民增收形势严峻，必须采取新思路、新举措。一应大力发展设施农业。设施农业包括设施种养业、设施渔业，如设施蔬菜、设施水果、设施水产、特色农产品、畜禽养殖小区等。实践表明，设施农业是高效农业，是农民增收的新亮点，是解决“靠天吃饭”问题、避免自然风险的根本途径。二应全面推进农业产业化经营。农业产业化经营能够提高农民组织化程度，增强农业抵御自然风险和市场风险的能力，增加农民收入，提高农业综合效益。三应大规模开展农民技能培训。“知识就是财富”，在农民身上同样表现得非常明显。据有些省市统计，在从事农业生产的农民中，受过农业科技培训的比未培训的平均收入高出30％；在外出务工农民中，受过培训的比未培训的不但就业机会多，而且月平均工资高出200元。

认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村的战略方针。一是资金反哺。主要是国家在进行国民收入再分配时向农村和农民倾斜，重点投入生产和生活基础设施，如水、路、电、通讯等；社会事业，包括教育、卫生、文化等；公共服务，如农村流通体系、金融服务等；社会保障，如养老保障和最低生活保障等。二是科技反哺。目前，我国农业科技投入与建设新农村的要求很不相称。如2003年全国科研的政府投入强度为1.21％，而农业科研仅为0.31％，只是全国平均水平的1/4。国家应加大资金和政策支持力度，尽快完善农业科研、教育和技术推广体系，增加农业科研投入，加快成果转化。三是政策支持。围绕保障农业再生产活动和稳定增加农民收入这个中心，从农业支持与保护、农村税收、农业基础设施和技术推广、农民就业等方面，建立健全一整套工业反哺农业的政策体系。

全面推进农村政治文明和精神文明建设。乡风文明，要求积极倡导新风尚。应大力发展农村文化事业，加强社会治安管理，加大科学普及力度，促进形成科学、健康、文明的生活方式。村容整洁，要求乡村面貌出现新变化。应切实加强农村基础设施建设，改善农村生态环境、人居环境和村容村貌，建设规划科学、布局合理、功能齐全、环境幽美、特色突出的村镇，实现人与自然和谐发展。管理民主，要求建立健全乡村治理新机制。应从加强农村基层组织建设入手，建立健全各项民主制度，提高民主政治建设水平，使党领导的村民自治机制充满活力，村民民主权利得到充分尊重，村民自治组织决策实现科学化、民主化、程序化、制度化。

2.要积极地发挥农民在新农村建设中的主体作用和政府的主导作用

建设社会主义新农村，首要的是充分调动亿万农民的积极性，使其真正发挥主体性作用。人的主体性是人的本质特性，是人在实践活动中从自己的主体地位出发，以不同方式掌握客体所显现出来的功能特点，它包括人的独立性、自主性、能动性和创造性等几方面。在新农村建设中发挥主体性作用的农民，其独立性表现为要有独立的社会地位和职业特征，有平等的发展机会，有获得更多社会资源的能力和与其他阶层一道共享所创造成果的制度安排；其能动性表现为在推动自身富裕和农村现代化中的强烈进取心，为创造财富而渴求现代科技、智力开发和政策支持以改造自己的革新精神；其自主性表现为有自主选择职业和劳动方式、自主支配自己的劳动对象和劳动成果、自主选择进入市场网络参与市场竞争、自主参与农村基层政权组织的民主管理和自我管理的权利；其创造性表现为在改变自己命运和建设社会主义新农村乃至农业现代化中所体现的创新精神、创业意识、创造性劳动和不断地提升与实现自身的社会价值和自我价值。

拥有真正的主体性，正是新型农民与传统农民的分别所在。改革开放之前的传统农民在计划经济体制下处于依附和依赖的地位，一切经济活动由国家和集体来组织，农民缺乏必要的自主性、主动性、开放性和创造性，缺乏必要的独立判断和创造性思维，也缺乏竞争压力和利益动力。改革开放以来，通过实行家庭生产承包责任制、允许农民从事商品生产、扶持农民兴办乡镇企业、鼓励农民搞多种经营和基层民主管理活动，农民的主体性逐渐增强，在勤劳致富愿望的驱动和市场竞争的压力下发挥着越来越明显的主体性力量，为从整体上向当代新型农民过渡奠定了厚实的基础。

新农村建设中的新型农民是创造主体与价值主体的统一。创造主体是指人作为主体通过自身的实践活动使客观事物的本质及规律不断地被主体所认识，进而主体以创造性的思维去创造出新事物的模型并通过实践的创造性使人的生存、享受和发展的条件和需要的对象不断地创造出来。价值主体是指人作为主体通过自身的实践活动使主体的价值目标对象化，使对象发生合目的性、合规律性的变化，从而使人的主体力量得到确证。新型农民在新农村建设中既是创造主体，也是价值主体，是创造主体与价值主体的统一。只有让农民既能成为创造财富的主体，又能与其他社会主体一样共享改革发展的成果，促进创造主体与价值主体内在地统一于广大农民的新农村建设实践中，才能真正全面地发挥和实现农民在新农村建设中的主体性力量。

在培育和发展农民的创造性主体力量方面，要尊重农民意愿，尊重农民的首创精神，从各地实际出发深化农村改革，创新体制和机制，把农民的积极性保护好、调动好、发挥好，激发农民的活力，打造农村经济社会发展中最具活力的两支人力资本队伍。一支队伍是农村富余劳动力，他们迫切要求向非农产业转移，由农村向城市和城镇转移，但现行的体制和政策方面仍不同程度地束缚着他们身份的合理变迁和待遇的公平对待。党和政府要制订政策和措施，逐步消除不利于农村富余劳动力转移的体制和政策障碍，引导他们合理有序流动，把劳动力资源有效转化为劳动力资本。另一支农村人力资本队伍是大批仍愿意留在农村务农的农业劳动者，他们基于改变家乡落后面貌和自身贫困状况的要求，渴望成为发展现代农业的生产经营者，成为现代农村的新型农民，但他们平均受教育年限较短，整体素质不高，要成为新农村建设的主体性力量还存在较多局限性。这就需要党和政府坚持党在农村的基本政策，在建立健全农民的教育保障制度、社会保障制度、医疗卫生保障制度、脱贫减贫制度、农村金融体制和土地征用制度、乡村民主管理制度和农民自组织管理机制等方面，根据农业结构的战略性调整和特色农业产业化经营的需要大力实施绿色证书工程、青年农民科技培训工程、新型农民创业培植工程、农村实用人才培训工程和农业远程培训工程，有组织有计划地扩大投入渠道，制定落实政策，为广大农民提供最基本的公共产品、公共服务、智力支持、能力培养和精神食粮。

在尊重和壮大农民的价值性主体力量方面，要从社会公正和切实维护农民的根本利益出发，保障农民充分享受到现代化建设的成果，推动农民生活方式的转变和生活质量的提高，促进农民产生更加强大的创造力量。这就需要党和政府在贯彻工业反哺农业、城市支持农村这一战略方针中按照城乡统筹发展的要求，更加自觉地调整国民收入分配格局和财政支出结构，真正建立起保障农民增收的长效机制，并制订出一系列扶持性倾斜政策，切实增加农民实际收入、农业基础设施建设投入、农业技术推广培训投入和农村公共领域投入。建立“以工促农、以城带乡”长效机制的实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中的不利地位，改变农民在城镇化和工业化进程中的不利地位，加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。要保障对农村义务教育、农村职业技术教育、农民科技文化培训和农村公共卫生服务体系建设的投入，保障“减免两税、三项补贴、四项基本保障”这一惠农政策体系的真正落实，保障农村医疗、养老、低保等社会保障基金的基本投入。要积极稳妥地推进农村综合改革，在乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政管理体制改革的基础上保障对农村基层政府财政和公共事业的投入安排，加大对农村经济和农业发展的金融支持，逐步增大国家支农资金规模，动员工商资本、民间资本和发达地区资本向农业区和低收入农民密集地区增加投资。要在统筹城乡经济社会发展中将农村人力资源开发与转移培训纳入各级公共财政的支持范围，对进城农民在城镇落户、子女就学、公共卫生、社会保障等方面创造良好的政策支持和制度环境。

农民与中国现代化历史进程共命运。培养和造就亿万新型农民，使之成为新农村建设和现代化建设的主体，使他们能够持续地、最大限度地发挥主体能动作用，是我国目前面临的紧迫而又根本的任务之一。培育和发展现代新型农民，尊重和发挥农民的主体性，也是增强党的先进性和巩固党的执政地位的内在要求。大力培育和发展新型农民，确认农民的主体性地位，也是以坚持以人为本为核心的科学发展观在新农村建设中的体现，是构建社会主义和谐社会和建设社会主义现代化的固本之策。通过党和国家方针政策的扶持、对农民主体性的充分重视和培育以及广大农民自身主体性的自觉能动的发挥，新型农民的主体性力量一定会不断增强，我国社会主义新农村建设和现代化建设必将出现一个崭新的面貌。

在社会主义新农村建设中，农民的主体作用和政府的主导作用是相辅相成的，这是由中国国情和新农村建设的特点所决定的。

在城乡二元结构中，农村处于劣势，这就客观要求政府应发挥好主导作用。在国家与社会的二元关系中，政府应对弱者更多的关怀。对强者而言，只要在法律的框架内，政府应管的越少越好，应让其有充分的自由，以利于其创造性的发挥；而对弱者而言，政府则应给予更多的保护。这样做的目的有两个方面：一是出于人道主义的要求；二是也有利于创造一个更加公平的竞争环境。美国政治学家亨廷顿说：“城乡区别就是社会最现代部分和最传统部分的区别。处于现代化之中的社会里政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式，通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。”

目前，新农村建设的主要内容大部分属于公共产品范畴，这也决定了政府在其中应起主导作用。对于公共产品的生产和供给，不论是自由主义的政府职能论，还是干预主义的政府职能论，都强调政府应起主导作用。自由主义强调政府管得越少越好，但自由主义也不是要求政府完全的放任自由。自由主义对政府的作用主要限定在以下范围内：首先，保护本国社会的安全，使之不受其他社会的暴行与侵略；其次，保护人民不使社会中任何人受其他人的伤害和压迫；最后，建立并维持某些公共机关和公共工程。自由主义对政府职能的要求主要是要政府充当好自由经济的“守夜人”。干预主义要求扩大政府职能：除了上面所要求的政府职能外，政府还应承担诸如投资等具体的经济职能，政府应将其作用渗透到社会经济生活的各个领域，以推动社会经济的健康发展。所以，对于公共产品而言，由政府发挥主导作用也是知识界的一个共识。

另外，目前中国的市场经济体制有些地方仍需进一步完善。市场经济体制的不完善也要求政府要尽可能发挥好主导作用。针对新农村建设，必然涉及一些体制方面的改革，如何改革，政府的主导作用别人是无法替代的。

同时，政府是制度创新的关键变量。新农村建设，本质也是一个制度创新的过程。影响制度变革的因素有很多。但在不同的时间和空间内，影响制度变革的因素又会有所不同。在社会稳定和政府在社会集团中处于强势地位的情况下，影响制度变革的关键变量就是政府。

最后，还有一个政府主导作用与农民主体地位相互协调的问题。这里，政府的主导作用主要是：一是政府应在维护农民的主体地位方面发挥主导作用；二是政府应在主体作用有限的地方要积极介入，凡是在主体能有效发挥作用的地方，政府应尽可能的少介入或不介入；三是政府应规范主体的行为，使主体行为更加符合科学发展观的具体要求，更加有利于和谐农村目标的实现；四是政府应在主体竞争秩序的公正性方面要发挥更大的作用，要着力于为市场和经济主体创造一个更加公平和更加有效的竞争环境。

3.下大力气解决与农民切身利益相关的问题

解决与农民切身利益相关的问题，让农民普遍得实惠，是最近几年“三农”工作的一条重要经验，应该成为下一步解决好“三农”问题的一个基本指导思想。解决当前与农民切身利益相关的突出问题，涉及一系列的深层次制度问题以及利益格局的重大调整，需要统筹把握，实施农村综合改革，坚持推进城乡配套改革。

2004年以来，国务院发展研究中心农村经济研究部先后组织了4次较大规模的农村调查。一是2004年以来对分布在25个省（市、自治区）、100个村庄、1 000多个农户卫生状况和5个县农村合作医疗情况的调查；二是2005年春节期间对分布在全国29个省（市、自治区）、180多个村庄、约2 000个农户的访谈，主题是“农民金融需求、教育负担和外出打工情况”；三是2005年6月对安徽省郎溪、宁国两县农村税费改革情况的调查；四是2004年以来对4个省征地问题的调查。调研结果表明，取消农业税之后，需要解决的与农民切身利益相关的突出问题主要有以下七个：

首先是教育支出是农民家庭的沉重经济负担。

根据2005年春节期间对分布在全国29个省（市、自治区）、180多个村庄、约2 000个农户的访谈，一个小学生的全部教育支出每年平均为1 302元，一个初中生每年平均为1 826元，一个高中或中专生每年平均为4 674元，一个大学及以上的学生每年平均为10 242元。每个学生的教育开支平均为4 030元，而每个家庭的教育开支平均值为5 975元。从农户支出结构上看，生产性支出所占比重并不是很高，还不到30％，而农户的生活性的支出占到总支出的75％以上。在生活性支出中，教育支出占到总收入的30％，成为农村家庭的最大支出。去年全国农村居民人均学杂费支出169元，全国累计1 280亿元（按农村7.57亿人口计算）。

目前制约农村义务教育发展的根本原因是投入体制不合理，主要是省级以上政府农村义务教育的责任不明确，基层政府教育负担过重，没有形成各级政府责任明确、教育投入稳定增长的机制。在目前义务教育投入体制下，县级财政勉强能负担起教师工资，中央和省财政能补贴部分教师工资和学校建设资金，但留下的缺口全部都交给学校自己解决。学校能掌控的资金只有学杂费收入一项，而政策又规定了学校的收费标准和用途，致使不少学校都靠负债运转，学校的正常运转受到严重影响。

从国际比较看，义务教育在各国都是作为公共财政最优先支持的项目，实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而言，应该有能力实行免费的农村义务教育。要在对贫困家庭学生实行“两免一补”的基础上，加大中央政府和省级政府对农村义务教育的投入，在“十一五”期间实行免费的九年制义务教育制度。

对农村职业教育问题要给予高度关注。随着城镇化进程的加快，经济产业结构升级对人力资源需求的提升，农村转移就业人口的职业教育与培训问题日渐突出。2003年全国高中阶段毛入学率只有42.8％（2002年农村初中升学率28.27％），农村学生大部分初中毕业即进入劳动力市场，不具备应有的职业技能，素质状况显然与产业发展、城市化的目标有相当距离。农村职业教育却面临诸多困境，如招生数量急剧下降，办学效益日渐低下，学校资源不断流失，部分地区的农村职业教育陷入了难以为继的境地，有的甚至名存实亡。

当前农村职业教育的投入机制设计是“个人、企业（行业）负担为主，政府投入为辅”。农村职业学校的生存状况大多是“财政投入保工资，收取学费保运转，适度负债求发展”。据统计，2002年全国教育经费投入5 480亿元，其中国家财政性教育经费3 491.4亿元，占63.7％。而面向农民进行培训的各类教育资源，包括成人高等学校、中等专业学校、中等技术学校、成人中专学校、技工学校、成人中学、职业中学等的经费投入为745.4亿元，占教育经费总投入的13.6％。其中国家财政性教育经费397亿无，仅占国家财政性教育经费总投入的11.4％。这些经费的绝大部分是用于城镇居民的职业教育，流向农民职业教育的经费十分有限。教育部正在逐年扩大职业学校招生规模，2003年全国中等职业学校招收学生510万人，2004年招收学生550万人，今年教育部提出招生650万人，力争2007年达到850万人的目标。中等职业学校的学生70％以上来自农村，中等职业教育已经成为农村新增劳动力向城镇和非农产业稳定转移的重要途径。中等职业教育要适应农村产业结构调整，推动农村劳动力向第二、第三产业转移的要求，增强办学的针对性和实用性。要积极鼓励社会力量和吸引外资举办职业教育，促进职业教育办学主体和投资多元化。

其次，是农民看病难、医疗费用高、医疗保障程度低成为当前农村最迫切需要解决的问题。

2004年我国农民人均医疗支出131元，全国累计是1 000亿元。根据2005年春节期间对近2 000个农户的调查，70％左右的农户都或多或少每年有一些医疗开支，农户每年的医疗支出约占农户全部支出的10％。虽然医疗支出在农户总支出中所占的比例比较低，但农户一旦患大病，需要去医院看病时，支出比重就很高了。大病给农民的生活带来了沉重的负担。根据调查，农民一次大病的平均花费7 000多元。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年的全部收入。

自2003年下半年新型合作医疗制度开始试点，截至2004年10月30日全国各地已有333个县（市）开展了新型合作医疗，占全国县（市）总数的11.64％；覆盖农业人口1.07亿人，参加合作医疗的农民为8 040万人，占新型合作医疗覆盖农业人口的75％，占全国农村总人口的9.07％。全国共筹集合作医疗基金32.8亿元，其中中央补助占14％，地方政府占40％，农民个人占41％。新型农村合作医疗以大病统筹为主，享受住院补助的共有200万人次，占参加新型农村合作医疗总人数的2.5％。农民共享受补助19.9亿元，其中住院补助占74％。住院次均补助732元，门诊次均补助10.3元。总体来看，虽然补助标准还不是很高，但在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担。尤其是医疗救助制度的配套实施，对贫困大病户家庭来说，更是雪中送炭。调查表明，在北京、上海、浙江等经济发达地区，不但农民个人收入水平较高，而且政府经济实力较强，筹资额度大，保障水平高，对于缓解大病户的医疗负担的作用更为明显。例如，上海市金山区，农民个人每年只需缴纳100元左右，每年最高就可以享受4.5万元左右的合作医疗补偿；北京市大兴区，农民个人每年缴纳30元，每年最高就可以享受到5万元的合作医疗补偿。新型合作医疗制度试点取得明显进展，对解决农民因病致贫和返贫问题起到了明显的作用。大多数大病医疗费的补偿比例在20％～60％之间，这样的补偿比例意味着病人自付费比例依然很高，仍会为病人带来沉重的负担。新型合作医疗的保障水平还很低，远远不能解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，农村医疗救助制度才刚刚开始起步，其保障水平比较有限。截至2004年6月底，全国共筹集农村医疗救助基金8.8亿元，有943个县（市）启动了农村医疗救助工作，占全国县（市、区）总数的33％，累计发放救助金3.7亿元，救助农村困难群众491.6万人，其中包括资助128.3万农村贫困人口参加新型农村合作医疗，实施大病医疗费用补助和医疗费优惠减免363.3万人。

中央已经提出，到2008年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度。要实现这一目标，中央和地方政府都需进一步增加对农村卫生的投入。要进一步完善新型农村合作医疗的相关政策，在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数农民的基本医疗卫生需求。要完善农村医疗救助制度。国家要安排专项资金改善乡镇和村级医疗卫生机构。应该支持开展乡村医生培训，对贫困地区乡村医生提供的补贴，切实稳定乡村医生队伍建设，改善村级医疗卫生服务。

第三是财政支农资金难以统筹使用，对农民急需的水利和道路等小型基础设施建设的支持力度还远远不够。

“十五”时期以来，政府新增财力的使用在逐步向“三农”倾斜，财政对农业投入的绝对量在大幅度增加。但据调查，支农资金的使用管理存在诸多问题：一是财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委（发展局）、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利（水务）局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等十多个，时常出现同一项目多个部门管理。目前最突出的是国家发改委、科技郎、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重；二是支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低。资金与项目分配随意性强，投资决策科学化水平低，项目确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清，且集于一身，给各种违规违纪现象留有很大空隙。根据对西部某省两个县的调查，一个县自1993年至2000年底，为保工资发放和维持机关运转等，已挤占各类专项资金3 458万元；另一个县挤占专项资金的情况更为严重，近几年来，为保工资，保运转，每年占用各类专项资金2 000万元左右，累计挤欠各类专项资金高达5 620万元。据该县财政局长介绍，各类来自中央和省里的专项资金，只要从财政渠道拨付，都是被挤占的对象。国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象较严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范；三是政府投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”。与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，多数地区还难以将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。由于基层政府的财力有限，加上部分地方对农业基础设施建设的重视程度不够，农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。根据农村税费改革的要求，各地要取消“两工”，农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。但从各地的情况来看，“一事一议”很难实行。在这种情况下，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”，农民实际上仍然不能受益。“最后一公里”不打通，效益仍然体现不出来。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。

实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，迫切要求建立财政农业投入稳定增长机制。要保证财政支持“三农”支出的增长幅度不低于财政总支出的增长幅度，不仅要调整财政支出增量，也要调整存量。中央财政要这样做，地方财政也要这样做，特别是省、市两级财政。要开辟新的财政支农资金渠道，制定更加具有约束力的《农业投资法》。要抓紧建立规范高效的政府支农资金管理体制和运行机制，整合财政现有各项支农资金，优化投入结构，统筹使用，优先集中用于解决农村最薄弱、农民最急需的问题。全国有60多万个村庄，把村庄一级各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。根据调查，如果能让农民直接受益，绝大多数农户愿意为集体小型公共工程出资出劳。要建立政府补助、农民自主决策的农村社区公共品供给机制。应更多地采取“以奖代补”方式，鼓励农民积极织兴修水利、修建道路等。

第四是城市对农民工“经济接纳，社会排斥”的做法还没有改变。

目前，在我国加工制造业、建筑业和服务业的从业人员中，农民工已分别占68％、80％和50％。在新增产业工人中，每新增3人，便有两个来自农村。根据对近2 000个农户的调查，其中有1人外出打工的占785户，有2人外出打工的占285户。从打工者的去向看，在本县、省内以及省外打工的基本各占1/3。从打工者所从事的行业类型看，所占比重最高的建筑业。大部分打工者主要是靠亲友介绍和自己找工作，靠老乡介绍的也占有相当大的比例，劳务市场和职业介绍所在外出打工者就业方面发挥的作用非常有限。平均的打工时间是250天左右，每月平均工资为913元，每年带回或汇回家5 368元。

近年来，国家制定一系列政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，农村富余劳动力转移的制度环境得到初步改善。总的来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，与平等就业，形成城乡统一的劳动力市场还有相当的距离；农民工合法权益受到侵害的问题比较突出，工作环境恶劣，劳动强度大，特别是拖欠和克扣民工工资的现象比较普遍；一些城市对农民工的社会管理仍沿用管制式管理的方式，而轻视为农民工提供公共服务；在外来人口比较集中的地区，当地政府的城市发展规划和各种公共服务规划没有考虑流动人口的实际需要；一些地方继续为农民融入城市设置过高的门槛，农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出。根据对珠江三角洲地区的典型调查，近10多年来，农民工实际工资收入基本上没有提高，农民工的实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。各地最低工资标准规定普遍偏低，标准调整缓慢，与物价和生活消费水平的提高不成比例，一些企业主往往又把最低工资标准当做实际支付工资标准，使得农民工收入只能维持基本的生活消费。按国际通行惯例，一个地区的最低工资标准大约相当于本地区社会平均工资的40％～60％较为合理。2004年广东珠江三角洲的广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山市最低工资标准分别为684元、600元、510元、450元、400元、300元、400元、450元、450元，占当地城镇职工平均工资的比重分别为29.1％、23.7％、32.0％、31.0％、39.0％、28.3％、37.2％、24.0％、25.7％，没有一个市的最低工资标准达到国际惯例的底限。据劳动保障部对我国与20个不同类型国家制造业工资成本对比数据，发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35％～50％左右，其他类型国家一般在20％～35％左右，而我国由于制造业农民工比例很高，这个比例仅为9.3％。

2004年农业增收对当年农民增收的贡献率达到56％。农业纯收入增加几乎全部来自粮食。在农业纯收入中，粮食纯收入人均比上年增加172元，增长38.4％，对农业纯收入增长的贡献率达到97.7％。总体上看，2005年由于粮食增产幅度不可能像去年那么大，粮食价格不可能继续大幅度上涨，因此，2005年农业增收对农民增收的贡献会显著下降。全年农民收入的增长在很大程度上将取决于外出务工收入的增长。2004年外出务工收入对全年农民增收的贡献率为16.6％。2005年农民外出就业继续保持增长势头，而且农民工工资水平普遍有所上涨。根据农业部农村经济研究中心对全国1万多个农户的问卷调查，农民工月工资平均水平由去年的820元提高到今年的934元。如果全年农民外出就业和农民工工资水平能继续保持上半年的势头，农民外出务工收入增长对全年农民增收的贡献估计达到3个百分点左右，会有效地缓解农民增收的压力。

今年下半年和明年要继续为农民创造良好的就业环境，并切实解决拖欠农民工工资等突出问题。要制定税收、信贷等优惠政策，推动东部沿海地区产业结构升级。在用地政策上对沿海和内地采取差别化的政策，加快劳动密集型产业向中西部地区转，为中西部地区农村劳动力就近转移创造更多的就业机会。截止到2005年2月4日，全国已偿还建设领域拖欠的农民工工资333.7亿元。一些行业仍存在比较严重的克扣和拖欠农民工工资现象，少数企业欠薪逃匿的现象还比较突出。据北京市调查，2004年，全市建筑业有70万进京施工的农民工队伍，被拖欠的工资总额高达30亿元，人均被拖欠4 000多元。国家统计局2004年所做的一项调查显示，解决工资拖欠问题仍是进城就业农民工最迫切的要求。在被调查的4 473名农民工中，有10％的农民工反映去年以来工资被以各种理由拖欠，人均被拖欠工资7个月，金额1 754元。不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，大多数情况下，不得不靠加班加点。今明两年应继续重点对建筑行业的农民工工资拖欠问题进行严格的监察，既要解决旧的拖欠，又要防止新的拖欠；另一方面，也要重点对东南沿海地区外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察。推动全国各地区普遍建立工资支付监控制度。对于农民工申诉的劳动争议案件，要本着依法、公正、及时处理的原则，及时立案、快速处理。

明年要继续增加对农民工培训的投入。2004年外出农民工中，掌握了一定的专业技能、接受过技能培训的农民工占28.2％，71.8％的外出农民工从来没有接受过任何形式的技能培训。从参加培训的方式来看，通过政府组织参加培训的农民工占10.7％，参加企业组织的培训的农民工占30％，自己去参加培训的农民工占59.3％。2004年农民工外出务工月平均收入780元，他们主要靠体力来挣钱，农民工的低收入无法支撑他们在城镇定居。2004年，中央财政安排的再就业补助经费达83亿元，地方也都相应作了安排。各地用于免费就业服务和培训的经费为31.6亿元，其中职业介绍补贴10.3亿元，再就业培训补贴21.3亿元，但由于农民工不在此服务之列，他们基本无法享受。2004年中央财政用于“三农”投入为2 626亿元，其中直接安排的农民工培训预算2.5亿元。阳光工程实施过程中存在着如下主要问题：一是培训规模小。2004年阳光工程培训农村劳动力250万人，转移就业220万人，但是相对于2004年我国10 260万外出就业的农村劳动力来说，培训面只有2.4％；二是补贴标准低。根据调查，农民要掌握一技之长，实现稳定就业，培训时间基本要达到3个月，经费一般在800～1 200元左右，2004年阳光工程按人均100元补助，补贴标准明显偏低。要将农民工培训经费纳入公共财政预算，增加政府对农民工教育培训的投入。整合社会各类教育培训资源，形成一个能充分利用各种资源的农村劳动力转移就业培训体系。

解决好农民工问题，必须进一步消除对农民进城就业的不合理限制和歧视性规定，加快建立城乡统一的劳动力市场，逐步形成城乡劳动者平等就业的制度。城乡分割工制度下出现的农民工现象，应是权宜之计，不应演变成一种长期的制度。从根本上解决农民工问题，必须改革城乡分割的二元经济结构，公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度，允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份的转换。

第五是低价征地成为当前损害农民利益的最突出问题，成为新时期“以农养工，以乡养城”的一种新形式。

根据对浙江省的调查，为了招商引资，留住企业，许多地方打出了低地价甚至零地价的优惠政策。大部分工业园区由政府主导开发和授权业主开发，土地出让价格普遍低于开发成本，有的还不到开发成本的一半。“低征低卖”是“以农养工”的重要途径，这样做，从根本上受损失的仍然是农民。调查表明，商业、娱乐、旅游、商品住宅等经营性用地能给政府带来巨大的收益。经营性用地主要通过市场“招拍挂”的方式供地，价格也主要是市场价格，在征地和供地之间形成了一个巨大的利益空间。以浙江绍兴2003年的情形为例，全年收购储备土地面积213.13公顷，征地补偿费、房屋拆迁费占土地供应总价的6.9％；政府税费占土地供应总价的5.91％，扣除土地收购储备成本取得的土地净收益占土地供应总价的87.18％。地方政府“以地生财”、建立“第二财政”主要依靠经营性用地。国土资源部征地制度改革课题组的估计是，政府在农地转用中大致可以获得60％以上的收益。来自江苏省的调查表明，在全省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约得60％～70％，农村集体经济组织得25％～30％，而农民只得5％～10％。土地税费重头都是农地转为建设用地环节的税费，而保有环节的土地税费只有城镇土地使用税和土地增值税，这样就形成了“地征得越多，税费收得就越多，政府收益就越多”的利益循环圈。“以地生财”已成为一些地方政府增加财力、筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。

我国正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民为4 000～5 000万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。要明确界定公共利益需要，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围都有严格的界定。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。建立健全失地农民再就业培训机制，为失地农民建立相应的社会保障。(www.xing528.com)

第六是以农村信用社为主体的正规金融机构难以满足农民的信贷需求。

根据对近2 000个农户的问卷调查，63％的农户都有借款的需要，实际发生过借款行为的农户占样本的51％。在有过借款的农户中，从亲戚朋友借款的占到了58％，从农村信用社借款的占37％。根据调查推算，目前大约只有1/5的农户能够从正规农村金融机构获得贷款支持。当前，亲戚朋友之间的私人借贷仍是农村资金融通的主要渠道，正规农村金融机构服务不到位问题依然相当突出。

调查结果表明，农户从农村信用社获得3 000元以下、3 000～5 000元的小额借款困难不大，但5 000元以上的借款信用社能够满足的就比较少。而农户5 000元以上的借款需求还是很大。特别是一些个体工商户和种养大户扩大再生产的资金需求量比较大，很多农户由于信用社贷款额度的限制而不得不再向亲友借款，借不到只能缩小经营规模。

调查表明，农户借款用途比较分散，最主要用途是孩子的教育、购买农资、看病、建房和发展工商业，特别是用于教育和医疗的比例非常高。从对近2 000户调查情况看，生活性用途的借款占有效样本的58.4％，生产性用途的借款占有效样本的41.6％。

当前，无论是农业结构调整，还是农村非农产业的发展，都急需金融支持。要加大农村信用社等正规金融机构对农村的资金投放，除了满足农民对小额贷款的需求以外，要采取措施，为农民扩大再生产提供更多的金融支持。要进一步完善农村信用社改革试点政策。信用社要在完善法人治理机构，转换经营机制，特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民的资金需求方面有实质性进展。进一步完善邮政储蓄政策，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村。要扭转中国农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。要适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。要加快建立农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。

第七是农民在市场交易中谈判地位低，农民自我服务组织的发育相当缓慢。

目前，农民在生产前签订购销合同（订单）的不多，多是先生产农产品，再寻找收购者。销售行为分散，有组织的农民很少。根据2004年以来对四川、安徽、浙江等省150多个农民合作经济组织的调查，目前各类农民合作组普遍存在规模不大、发展速度不快、管理制度不健全、改组或解体过于频繁、稳定性较差等问题，在为农民提供技术、信息、资金、产品加工和销售等服务等方面发挥的作用还很有限。各地普遍反映，当前农民合作经济组织发展面临的突出问题是：在工商登记中尚未取得单独的法人地位；政府的扶持力度还很弱。

将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。要尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民合作经济组织的扶持政策。农民合作经济组织既有社会团体法人公益性的属性，也有企业法人经营和营利的属性，不可按现行法律强制其削足适履，进而阻碍其生存和发展，应赋予农民合作经济组织独立的合作社法人的法律地位。为使农民合作经济组织在经济上逐渐自立，各级政府必须给予必要的扶持。

4.以统筹城乡发展为重点推进新农村建设

首先是要充分估计统筹城乡发展对新农村建设的重大作用。

我国已进入统筹城乡发展的新阶段。十六大以来，中央根据我国经济社会发展的客观要求，及时作出了“统筹城乡发展”的重要判断。所谓统筹城乡发展，就是要把农业和农村经济放到整个国民经济发展全局中统筹部署；就是要把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹安排，充分发挥城市对农村的带动作用，使城乡居民共享改革发展的成果；就是要打破以二元结构为基本特征的城乡分治格局，大力推进城乡一体化进程，最终建立起城市和农村互补互促、共同进步、平等和谐的经济社会发展新格局。

目前，我国以统筹城乡发展带动新农村建设的时机已经基本成熟。第一，在未来相当一段时期，工业化仍将是国民经济增长的主要拉动力；第二，提高农民收入的主渠道仍然是农村向城市转移劳动力，以城带乡的发展将是新农村建设的大方向；第三，我国初步具备了通过国民收入再分配，以工业补贴农业、以城市补贴农村的基础条件。我国已经处于工农、城乡利益关系调整的临界点。2005年，我国GDP已经超过18万亿元，人均GDP达到1 700美元，开始步入中下等收入国家的行列，全国财政收入突破3万亿元大关。由此，可以为新农村各项社会事业提供必要的资金支持。

统筹城乡发展，关键是要打破城乡二元结构。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。

把为统筹城乡发展提供制度保障作为新时期农村综合改革的基本目标。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

其次，要把建立农村公共服务体制作为统筹城乡发展、推进新农村建设的重点。

我国农村面临全面快速增长的公共需求与公共服务供给匮乏的突出矛盾，并成为制约农村经济社会发展的重要根源。当前，我国农村社会正由温饱型向发展型转变。在消费结构转型当中，随着农村潜在公共需求的逐步释放，农村居民日益成为公共需求的主体。但是由于农村公共服务制度的缺失，农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。我国农村人口占全国人口的70％，但是国家80％的公共卫生资源投放在城市；义务教育人口的60％在农村，却只有不到25％的资源用在农村。从短期来看，这使得农民“因病返贫”，因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看，公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高，不仅会影响农民未来收入的提高，还会形成许多经济社会问题。

所以，要充分估计提供农村公共服务在缩小城乡差距中的作用。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低生活保障等基本的公共产品上。有学者估计，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30％～40％左右。这个比例已接近拉美国家。不久前，联合国一项对智利的研究结果表明，在减少贫困的因素中，40％来源于社会政策。面对这种名义与实际的城乡差距，应当充分估计并高度重视农村公共服务对缓解和缩小城乡差距的重要作用。由此看来，缩小城乡差距，不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，逐步实现公共服务的均等化。

关注民生，最直接、最现实的在于为农民提供基本而有保障的公共产品。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

“十一五”时期，应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围，他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：（1）建立城乡统一的义务教育体制；（2）加快建立新型农村合作医疗制度；（3）在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度；（4）探索建立符合农村特点的养老保障制度。

建立中央、地方的公共服务分工体制。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有变动。财权的上移和事权的下移、各级政府在公共服务方面的分工不明确、不合理是农村公共服务供给匮乏的重要原因。“十一五”时期，要从建立公共服务体制的需求出发，重新界定中央与地方的职权范围。同时，启动和规范中央政府对地方政府和对政府部门的公共服务问责制。根据我国实际情况，要把农村各种纯公共产品，如义务教育、社会保障等由县乡两级政府提供为主转为中央和省级政府提供为主，地市级政府适当配套。地方和社区性的准公共产品，可以采取多方融资的方式解决。

按照建立农村公共服务体制的要求，推进行政体制改革和事业机构改革。建立农村公共服务体制需要城乡各级行政体制的调整：一是以扩大公共服务职能为重点推进行政体制改革。“十一五”时期全国大部分地方实行“省管县”的条件将成熟，在全国范围内应当逐步减少行政层级；二是乡镇政府改革要与建设农村公共服务体制结合起来，要以形成有利于农村公共服务和社会事业发展的体制、机制为重点，加快进行乡镇政府机构改革；三是以扩大公共财政覆盖农村范围为重点，加快县乡财政体制改革；四是将乡镇事业机构纳入公共服务体制统筹规划和改革。按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计乡镇事业机构改革方案。

逐步建立“政府主导、社会参与、运行透明、监管有力”的现代农村公共服务供给体制。一是要建立农村公共产品供给决策机制，实现决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。使农村公共产品供给能够反映农民的意愿，对农民负责；二是建立以政府为主导的公共产品资金筹措机制。政府是农村基本公共产品供给的主体，要确保财政主要运用于农村公共产品的支出上。要以公共财政为平台，采取多种优惠政策，吸引企业和民间组织多种形式筹资；三是实现公共产品供给透明化，加强群众监督，避免暗箱操作和权力寻租。

第三，从解决统筹城乡发展过程中的现实矛盾出发，构建现代乡村公共治理结构

我国乡村公共治理面临新形势。随着我国市场化改革的深化，广大农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下，利益多元化已经成为我国农村社会关系变化的基本趋势。从当前农村的利益结构看，数量较多的农民处于相对弱势的地位，往往缺乏能力和渠道来表达他们的利益诉求。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和利益纠纷，由此乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。从有效地化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定出发，完善乡村公共治理已经成为新农村建设面临的迫切任务。

把维护农民权益作为完善乡村公共治理的主要目标。现代乡村公共治理有多重目标，但最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。“十一五”时期，要着力解决乡村社会最突出的问题：第一，使农村公共治理能够正确处理政府与农民之间的关系，着力解决乡村干部的腐败问题，改善基层政府形象；第二，农村公共治理要着力保护征地过程中农民的土地权益，使土地纠纷不再继续扩大。应当赋予农民永久性具有物权性质的土地使用权，使农村土地可流转、可抵押、可入股；第三，随着农民公共需求的快速增长，农村公共治理必须能够确保农村公共服务供给的有效性；第四，随着大量农村劳动力的进城，城乡公共治理必须能够确保农民工的基本权益不受侵犯。

按照现代公共治理的要求，优化地方政府职能。实现地方政府的善治是建立现代乡村公共治理的前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关。在新农村建设中，县乡政府不能用集权手段包办新农村建设，不能用层层下达行政任务的手段来实现农村发展。尤其要防止新农村建设变成地方政府的政绩工程和形象工程。韩国的新村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县乡政府的角色要逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。

充分发挥村民自治在乡村治理中的作用。实践证明，加强村民自治是建立现代乡村治理的重要环节。村民自治可以让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多领域充分发挥基础性作用。在我国目前的村民自治试点中，某些乡镇领导对农村选举的干预较多，村干部对乡镇领导负责还是对村民负责面临两难选择。“十一五”时期，我国可以在试点的基础上寻求村委会选举的技术改进，解决选举过程中的程序公正问题。

积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织。改革开放以来，各地在发展农村新型合作经济组织方面进行了一些探索。但是这些组织普遍存在规模不大、发展速度不快、稳定性较差等问题，难以满足农村经济社会发展的要求。我国应当尽快改善农村新型合作经济组织的法律和宏观政策环境，为专门的合作社立法。在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农村专业合作经济组织的扶持政策。在其发展初期，应当对农村新型合作经济组织免征所得税和营业税；对农村新型合作经济组织的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，由财政给予一定补贴；还应当建立对农村新型合作经济组织的贴息贷款机制。

第四，按照建立现代乡村公共治理的要求，积极稳妥地推进乡镇政府改革。

农村税费改革后，乡镇政府改革的任务相当紧迫，但要稳妥推进。在税费改革之前，乡镇政府改革主要是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村形势出现重大变化。适应这种变化，乡镇政府要实现职能的实质性转变，要成为国家扶持农业、服务农民的基层政权。“十一五”时期，应当把乡镇政府改革列为农村综合改革的重点，系统规划设计，稳妥地推进。

“十一五”时期，乡镇政府改革要在试点的基础上全面铺开。从各地乡镇政府改革的实践看，乡镇政府改革可以根据各地实际情况采取以下几种模式：一是县城驻地及部分城郊结合部乡镇，或工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的地方，可以考虑撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构；二是有一定工商业基础，但仍是乡镇经济中重要组成部分的地方，可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过改革建立精干高效的行政管理体制和运行机制；三是以农业为主要产业的地方，这类乡镇一般地处偏僻，可利用的资源贫乏，乡镇政府负债严重，农民负担重，农民组织化程度低，农村中的矛盾和问题突出。对这类可采取进行有效归并、重组，实行“扩乡、精县”的办法；四是少数民族地区的乡镇。这些乡镇一般地广人稀，民族风俗、语言习惯与其他地区不同，经济上一般比较落后，为此要加强乡镇政府的经济社会职能。

“十一五”时期要基本完成乡镇政府职能转变。从目前的实际情况看，“十一五”时期全部完成乡镇政府改革难度相当大，但可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。按照乡镇职能的基本定位，应强化社会管理和公共服务职能，转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能。在职能界定清楚的情况下，可以将原乡镇政府履行的如保障宪法、法律的执行，保护环境等职能移交给县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履行。将原乡镇政府履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织。属于为农民提供公共服务的公益性事业单位（所、站），列入县级公共财政，属于经营性单位（所、站），从政府序列划出，实行企业化管理，实现政企分开。

逐步探索把村民自治延伸到乡镇自治。根据我院农民入户问卷调查，80.07％的农民赞成乡镇领导实行竞争性选举，70.12％的农民赞成实行乡镇自治。“十一五”时期，一些地方实行乡镇自治的时机将逐步成熟。对工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的乡镇如江浙、广东沿海一带的乡镇可以有选择地开展进一步扩大乡镇自主权的试点工作。改革乡镇主要领导产生方式，扩大群众参与选举乡镇干部的范围和渠道，积极探索由选民直接选举乡、镇长，形成符合各地实际情况的乡镇自治模式。

乡镇政府改革要上下联动，注重综合配套改革。乡镇政府改革不仅仅是乡镇政府自身的问题，还涉及县以及县以上政府的改革，涉及乡村基层自治组织的改革。因此，必须上下结合，上要有县乃至省、市行政体制改革的跟进，下要着力推进与乡镇对接部门的职能转变和机构调整。我国宪法规定，乡镇的建制权由省级人民政府行使，因此，可以采取“分步走”的改革战略，统一制定规划，由各省按照规划结合实际，扎实有序地推进乡镇体制改革。

5.切实加强农村民主政治建设

中共中央、国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出，要加强农村民主政治建设，切实维护农民的民主权利，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。

经过二十多年的探索和实践，我国在农村基层民主建设中逐步形成了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治体系，广大农民参与民主管理的意识正在日益增强。但是，一些地方在村务公开和民主管理中，依然还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等诸多问题。这不仅与我国农村所面临的新形势、新任务不相适应，而且在一定程度上阻碍了农村经济和社会的健康、持续发展。

加强农村民主政治建设，必须进一步健全村务公开制度，保障农民群众的知情权。实行村务公开不能图形式、走过场。一定要坚持求真务实，坚持依照法律法规进行规范化运作。凡是农民群众关心的热点疑点难点问题，凡是涉及农民群众切身利益的事项，都必须全公开、真公开、实公开、早公开，真正解决问题，真正使群众满意。同时，各地农村都应坚持实际、实用、实效的原则，积极通过各种有效形式，把村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全程公开延伸。

加强农村民主政治建设，必须进一步健全完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，保障农民群众的参与权。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是亿万农民群众开展民主实践活动切实有效的场所。因此，村党组织、村民委员会要依据党的方针政策，依照国家法律法规，组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求，并用制度规范村干部和村民行为，增强村民自我管理、自我教育、自我服务的能力，增强干部群众的法制观念和依法办事能力。

加强新农村民主政治建设，必须进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权。农村税费改革后，村民“一事一议”正在逐渐成为各村商议筹资筹劳、兴修水利、维护公路等公益事业的主要方式。因此，不仅要明确村级民主决策的形式，而且要规范村级民主决策的程序。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定，实行民主决策，而不能由个人或少数人决定。同时，也要尽快建立相应的决策责任追究制度。

加强农村民主政治建设，必须进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。加强财务监督是村务管理的核心，因此，各地要尽快建立一套符合农村实际的村级财务管理制度，普遍设立村民理财小组，具体负责对村财务收支监督，对村民代表会议负责并报告工作；同时，要积极推行民主评议村干部工作制度，建立和完善村干部的激励约束制度。不仅要把群众满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，而且，评议结果要和村干部的使用和补贴标准直接挂钩。

加强农村的民主政治建设，必须始终坚持党的领导，发挥党组织的领导核心作用。农村基层党组织向来是农村各种组织和各项工作的领导核心，是党在农村全部工作和战斗力的基础。因此，加强农村民主政治建设，必须始终坚持在党的统一领导下，有步骤、有秩序地进行。

6.必须加大对农村文化建设的投入力度

扩大公共财政覆盖农村的范围，把农村文化建设纳入政府经济和社会发展规划，纳入政府财政预算和干部考核指标，纳入政府行政和社会管理的整个过程，从体制和机制上明确农村公共文化事业在政府行政和管理过程中的地位与作用，使得政府决策和政府行为真正做到统筹农村经济发展、社会进步和文化建设，全方位地展开社会主义新农村建设。

新农村建设更重要的是，要全面推进农村公共文化建设，提高农民的综合素质，培养和造就一大批新型农民。这是社会主义新农村建设的基础工程，也是最终目标。所以在新农村建设中，我们更应注重“软件”建设，通过发展农村的义务教育、公共卫生、医疗事业以及精神文明建设，提高农民的综合素质，将农村庞大的人力资源转化为素质较高的人力资本。