基于“对话”的高等教育评估中介机构的构建

基于“对话”的高等教育评估中介机构的构建

北京师范大学　洪成文　吕　燕

以质量保障为核心的高等教育评估的理论与实践在20世纪80年代受到各国普遍的关注。在我国，20世纪90年代高等教育评估界提出“高等教育评估中介机构”的概念，并进行相应的理论探讨。尽管学术界对高等教育评估中介机构建立的必要性已经达成共识，然而，如何构建诸如英国“高等教育质量委员会”（HEQC）、美国“中学后教育鉴定委员会”（COPA）这样颇具影响力的、权威的、中国的高等教育评估中介机构仍然是学术界争论不休、悬而未决的问题。

本研究将“对话”的理念渗透到高等教育评估中介机构建构的过程中，认为高等教育中介机构的建构，是高等教育评估中介机构与外部环境对话的结果，是政府、大学、社会各个主体对话的结果。倘若大学隶属于政府或者大学学术自治不受政府干涉的情况下，便没有在这样一个机构中对话的诉求。只有当大学从社会“边缘”走向社会的“中心”，担负起社会的责任，同时，大学与其利益相关者（stakeholders）（尤其是与政府和社会）利益对峙，寻求大学“学术自由”、“学术自治”时，当政府对大学从直接管理走向间接管理，政府由全能型转向有限型，当社会从屈从于权力和权威走向对政府与大学的诉求和问责，市民社会成为社会发展趋势之时，三方才可以搭建起对话的平台，对话也才可能真正开始。这种对话必然要以一定的组织机构加以保障。这在西方国家历经了数百年的发展，构建起了各具特色的高等教育评估中介机构。本研究通过对话的动力源、对话主体、对话中的权力分配、对话进程的阐释，深入探讨高等教育评估中介机构建构过程中的参照对象，从而有助于构建我国权威的、专业的高等教育评估中介机构。

一、基本概念的阐释

（一）众说纷纭“高等教育评估中介机构”

“高等教育评估中介机构”是我国教育评估界为了区别于完全由政府部门操纵的教育评估而提出的一个新概念。这和伯顿·克拉克所指的“buffer organization”（缓冲组织），或“intermediary bodies”（中介团体），并不完全等同。缓冲组织、中介团体指的是整个教育范围内的中介机构。虽然国外没有“高等教育评估中介机构”的概念，但是就研究的范畴而言，国外的研究涵盖了中介机构与政府、与高校或者与社会的关系的内容。所以，学术界在研究时，也将国外缓冲组织、中介团体称为高等教育评估机构。^[1]

伯顿·克拉克在1983年从高等教育系统与国家、市场和学术权威的整合的角度，论述了介于国家和高校之间的“缓冲组织”的作用。他认为：“一个国家的高等教育系统可以主要由学术权威担任协调，不管协调的好坏，而不是通过国家官僚的命令或市场型的相互作用。”^[2]这种学术权威的协调既可以通过教授来完成，也可以通过缓冲组织，即伯顿·克拉克所说的“buffer organization”来实现。缓冲组织“了解高等院校”、“同情它们的需要”，并为它们向政府讲话。

1991年，伊尔·卡瓦斯（El-Khawas）对伯顿·克拉克提出的“缓冲组织”首次进行了界定，他认为，“一般说来，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门与独立（或者半独立的）组织的联系以完成一种特殊的公共目的（public purpose）”。他的这种解释把中介机构放在政府与高校之间来考察，简洁、明了。^[3]

我国提出“高等教育中介机构”的概念，有10年的历史。究竟什么是“中介”，什么是“高等教育中介机构”，什么是“高等教育评估中介机构”，理论界有不同的论说。目前，在学术界比较认同的观点是把中介机构界定为“具有独立行为能力的客体间的纽带与桥梁”。^[4]这是陈玉琨对“高等教育评估中介机构”的概括。

（二）“对话”的解释

本研究认为高等教育评估中介机构的建构是多元主体（大学、政府、社会）对话中建构的。对话意味着中介机构是在多元主体在动态中寻求利益、价值的平衡，而“纽带”、“桥梁”说是一种静态的描述。

高等教育评估中介机构是高等教育的利益相关者多元价值对话的平台。高等教育评估中介机构的讨论以“高等教育质量”为核心，这个组织的功能就是为高等教育的利益相关者提供对话的平台。对话的过程就是高等教育评估中介机构建构、发展乃至衰亡的过程。独立性、公正性、权威性、专门性是高等教育评估中介机构存在的合法性依据。其中独立性是最为关键的因素。多元价值对话基础上高等教育评估中介机构可以形成相对的价值中立，从而保证其独立、公正的立场。

“对话”一词可能指的是“国际上两方或多方的接触或谈判”（《现代汉语词典》）。^[5]。“对话”一词也可能解释为“思想和意见的交流……”（《英汉词典》）。^[6]可以将“对话”理解为“交流”、“接触”和“谈判”。本研究采纳的“对话”的范式，强调代表各方利益、各种价值观的沟通。高等教育评估中介机构是高等教育的利益相关者多元价值对话的平台。高等教育评估中介机构是在多方主体对话中建构的。

二、在“对话”中建构高等教育评估中介机构

（一）建构高等教育评估中介机构的动力源

高等教育评估中介机构的建构，其动力源在于政府、大学、社会的需要，通过对话、交流满足各自的需要。“高等教育评估机构运行的动力基础是政府和社会的需要，政府教育行政部门希望它提供客观准确的高校运行信息，以便为教育行政决策服务，而高校也需要中介机构向政府反映和说明自己办学的成果和要求，因此中介活动得以进行。”^[7]

大学、政府和社会对高等教育评估机构提出各自的要求：

1.大学“学术自由”与“学术自治”的诉求

“学术自由”和“学术自治”是大学永恒的诉求。大学从社会的“边缘”走向社会的中心，基于大学自身发展，需要社会给予大学公正的评价。评价的公正性需要公正立场的组织机构的保障。高等教育评估中介机构的建构就是这种诉求的指向目标。

2.政府和大学的关系转变的结果

政府对高校的控制和高校争取其自主权是政府与大学间一对永恒的矛盾，高等教育评估中介机构的产生是矛盾发展的必然产物，处于中间立场的中介机构使得政府和大学的关系处于一种动态的平衡状态。除此之外，市场经济条件下，政府正从全能型走向有限型，这为中介机构的产生提供了生存和发展的空间。

3.市民社会发展的要求

随着市场经济深入发展、社会多元化局面日益彰显。在现行的政府行政组织之外民间社会的组织化进程加快发展。市民社会作为一种异己的力量从国家中分离出来，不仅在形式上摆脱了政治国家的控制，而且在现实中表现出与国家间相互对抗性。为了构筑国家与市民社会的良性互动关系，西方学术界很早就提出了发展国家与市民社会之间的“缓冲器”，建构两者间的“桥梁”，即社会中介组织。

（二）对话的主体

高等教育评估中介机构是多元价值观沟通、交流的平台，是高等教育的利益相关者多元价值对话的结果。本研究认为高等教育评估中介机构建构过程中对话的主体主要包括三方：大学（学术权威）、政府、社会（市场力量）。根据克拉克（1983）所开发的类型学作为研究的依据。^[8]克拉克区别了国家权力、市场和学术权威作为相互作用、决定和协调高等教育系统的三种势力。他把这些势力合成一个图形称为协调三角形。三角形的每个角代表一种形式的极度和其他两种形式的最低限度，三角形的内部位置代表三个因素的不同程度的结果。克拉克将各个国家放置于这个三角形不同的位置。各国的高等教育系统在三者的推拉力之下所处的位置不同。^[9]

图：克拉克协调三角形

克拉克这个三角形的模型在本文中的引用，有助于分析在不同国家高等教育评估过程中国家权力、学术权威和市场的控制权的分配，也有助于分析不同国家质量评估过程中三种势力之间均衡推拉的动态过程。据此，可以对国外各个国家的教育中介结构进行区分。

1.以市场为主要驱动力

美国高等教育评估中介机构是民间机构，社会监督而非官方控制。因而，公众权威性、客观公正性、科学民主性强，鉴定制度作为高校取得社会认可的必要条件，受到高校及社会各界的极端重视。其评估机构以大批专家为主体，充分体现了评估的有效性、公平性和准确性，为高校和社会所公认。鉴定成为了高校不遗余力地提高教育质量的保障。如果用克拉克的协调三角形区分，美国高等教育评估中介机构，总体而言是一种主要由市场驱动，均衡高校权威和政府力量的态势，体现出社会控制的效应。

2.政府与学术权威为主要影响力

这类中介机构一般由政府创立，并提供费用和资助，委托中介机构开展评估，但是中介机构不是政府的行政部门，不具有直接的行政权力，也不是政府的附庸，其评估活动具有相对的自主权，一般不受政府干预。法国“国家评估委员会”、荷兰“大学合作委员会”、英国“高等教育基金委员会”及我国香港“学术评审局”都属于此类中介机构。

政府、学术权威、社会市场力量在高等教育评估中介的建构过程中都发挥着各自的作用，各国的传统不同，则三者力量大小是不同的。从发展趋势来看，各国的高等教育评估中介机构都有三种力量均衡发展趋势。在我国高等教育评估中介机构建构过程中，有学者认为：目前适宜建立一种“官办民营型”的教育评估中介机构，但是今后这种机构要逐步向“民办”性质转化，同时在条件具备以后，也要大力发展一些“民办公助型”中介机构；教育评估中介机构可以首先在经济、教育比较发达的省市建立起来；教育评估中介机构的运行，在起始阶段依靠政府，之后逐步做到市场调节为主。^[10]在政府具有相当权威的前提下，首先在政府对话诉求下构建起我国的高等教育评估中介机构，逐步在市场、高校学术权威的拉力下使之走向市场、走向独立。

（三）高等教育评估中介机构内部对话的主体及其话语权

　　——高等教育评估中介机构成员构成与权力分配(www.xing528.com)

机构人员是构成教育评估中介机构的基本单元，人员来自何处是判别中介机构类型的重要指标。中介机构的人员一般分为三类：一是决策人员；二是组织人员；三是执行人员，即具体参与评估、鉴定、审计等活动的专业人员，这些人员往往是根据工作的需要而临时召集的，他们要么是学科专家，要么是评估专家，也可能是其他管理人员。三类人员中最关键的是决策人员，他们掌握着中介机构的话语权。这些人员往往是由各界代表组成的，可能来自政府、学术界或企业界。

例如，日本文部省已设的中央教育审议会，是常设的部长咨询机构。文部省委托自己的内部咨询机构——中央教育审议会研究高等教育并提出建议，中央教育审议会强烈地反映了日本经济界的观点，由于这样一个原因，也由于文部省牢牢地控制了它的议事日程、程序和报告，因此，大多数学者，特别是具有自由倾向的学者都拒绝在其中任职。日本教师联合会、国立大学协会、各种私立大学协会、日本科学院和大学校园里的各种学生和教师的政治团体都坚决反对中央教育审议会的总政策。1947年出现了与文部省相抗衡的由大学自愿建立的组织“日本大学鉴定协会”。日本政府具有高等教育评估的支配性话语权，在大学学术权威拉力下，逐步关注大学的声音。

（四）对话中的建构

　　——以英国大学拨款委员会UGC为例

高等教育评估中介机构是高校、政府与市场三方对话交流推拉中建构的，本文选取英国大学拨款委员会为个案阐释对话中的建构过程。

（1）政府权力在对话中的渗透

英国的大学都具有深厚的自治传统，英国政府在历史上无权干涉、参与大学管理。这是惯例，但是这种情况有所转变。

19世纪后半段，工业革命急需高级专门人才。科学技术进步、新兴的城市大学对古老传统的挑战、大学的经费困难，再加上英国政府的“国家利益”，所有迹象都表现出政府要插手大学事务，大学要获得资助的态势。

英国政府直接进入高校干涉高校事务显然不是最聪明的做法，因为古老大学的自治传统是根深蒂固的。于是英国政府采取了一个折中的做法：借助大学拨款委员会与大学进行柔和的对话。1919年，大学拨款委员会正式成立，这是常务性质的组织。它的成员主要是学者，成立时由财政部领导，其职权是：调查联合王国大学教育的财政需要并向政府建议关于议会满足这些需要所拨款项的分配事宜。在此之后大学拨款委员会的职权又得到修订，但是基本职能未能发生改变。

（2）对话的结果：大学和政府的契约

1946年的英国全国大学校长委员会的信息表明，各个大学都乐于从政府那里得到更大程度的指导。对话的结果是大学接受了政府的介入，并且要求政府进一步地介入。英国传统固有的学术自治的转变在政府和大学温和的对话中获得实现。这个过程以UGC为媒介。之后，政府扩大了UGC的职权。二战之后， UGC的拨款占大学总收入的50%左右，1967年，这个比例达到75%。

英国大学拨款委员会的建立，开政府权力介入大学缓冲模式先河，此后这种方式被广为效仿。在有深厚的大学自治传统的国家，在英联邦影响下的很多国家，比如澳大利亚、新西兰等国家都采纳了这样一种方式，被称为UGC模式（半官方的拨款机构在高校间分配经费的形式）。

三、对话的反思

——高等教育评估中介机构的建立及其意义

（一）我国高等教育评估中介机构建构的动力源

在当前我国高等教育大众化的背景之下，高等教育质量问题成为各界关注的焦点。谁来评判高等教育的质量，谁的评判是更加公正可信的?政府、社会、高校等诸多高等教育的利益相关者对高等教育的问责，需要权威的、公正的、独立的机构承担起对高校评估的职能。从而，政府行政部门获得客观的准确的高校运行信息，以便为政府决策服务；高校得以向利益相关者提供办学的成果，获得政府、社会的认同；社会各界获得各自需要的高校的信息。因此，各方需要是我国高等教育评估中介机构建构的驱动力。

（二）我国权威的高等教育评估中介机构内部人员结构与权力分配

杨晓江提出：“在体系模式上，初期建立两层级的政府性质的专业评估机构，全国级的政府评估机构；中期，以中国高等教育评估研究会为基础，建立民间的全国性专业评估机构，采用英国模式，通过立法或政策规定的措施，与官方评估机构在各自规定的分工范围内从事外部质量保障活动；后期，采用荷兰模式，不再设置官方评估机构，由教育部委托全国性的民间评估机构开展评估，全国性的民间机构只负责元评估，具体评估由地方性或行业性民间机构予以实施。评估结果由政府加以运用。”^[11]

体系模式决定机构人员构成和权力分配。根据我国的国情，起初需要在行政力量的推动下构建我国的高等教育评估中介机构，之后用法律、法规使之规范化。作为民间机构的中介机构是我国高等教育评估中介机构发展的较为成熟的状态。这样从人员构成而言，在各个时期是不同的，起初有一定的政府人员的介入，后期人员构成以学术权威和社会利益相关者为主。机构采取理事会制度，理事会主要由学术权威、行政官员、社会利益相关者组成，以公正性、权威性、独立性为宗旨。

（三）我国高等教育评估中介机构建构的进程

我国高等教育评估中介机构的建构是在政府、高校、社会对高等教育质量诉求、问责中展开的。高等教育大众化带来政府对高校质量的诉求，政府委托客观公正立场的高等教育评估中介机构评估高校质量是必然的路径。对话的发起者是政府一方，高校积极呼应政府的诉求，“我要评”的氛围逐步形成，高校是政府对话的呼应一方。另外，高校的利益相关者、用人机构和高等教育的消费者也需要客观准确的高校信息。因此，他们成为我国高等教育评估中介机构建构的积极支持者。

在我国现有的教育行政体系之下，高等教育评估中介机构的建构将在国家和市民社会两个框架中生长。邓正来建构了中国社会理论的“国家与市民社会”的分析框架，其核心在于“为既有的以国家为中心的自上而下的分析框架中引入‘市民社会’（civil society）的概念或向度，主张中国社会的发展以及存在于其间的秩序都须依赖于社会与国家之间的互动……”^[12]我国高等教育评估机构的初步建设由政府发起，而高等教育评估中介机构的成熟在于中国“市民社会”的成熟发展。民间高等教育评估中介机构的建构是社会向度的诉求，社会向度的高等教育评估中介机构的建构，保障了高校所追求的“学术自由”、“学术自治”，同时高校应客观公正地对待评估结果，适应社会市场的需求不断提升发展。

【注释】

[1]杨晓江：《教育评估中介机构五年述评》[J]，《高等教育研究（武汉华中理工大学）》，1999年第3期，第28～32页。

[2]伯顿·克拉克：《高等教育系统》[M]，杭州大学出版社，浙江教育出版社，1989年版。

[3]Elaine El-Khawas：“External Scrutiny”.US Style，in Tony Becher：Governments and Professional Education.Society for Research into HE and Open University Press，1994.

[4]陈玉琨：《论高等教育评估的中介机构》[J]，《中国高等教育评估》，1998年第2期，第9～14页。

[5]中国社会科学院语言研究国际所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆，1983年版。

[6]王同亿主编：《英汉词典》，国防工业出版社，1990年3月版。

[7]陈玉琨：《论高等教育评估的中介机构》[J]，《中国高等教育评估》.1998年第2期，第9～14页。

[8][荷兰]弗兰斯.F.范富格特：《国际高等教育政策比较研究》，浙江教育出版社，2001年12月版，第5页。

[9][荷兰]弗兰斯.F.范富格特：《国际高等教育政策比较研究》，浙江教育出版社，2001年12月版，第5页。

[10]杨晓江：《教育评估中介机构研究》，博士学位论文，1999年6月。

[11]杨晓江：《构建我国高等教育外部评估体系》[J]，《中国高等教育评估》，2000年4月版。

[12]邓正来：《市民社会理论研究》[M]，中国政法大学出版社，2002年7月版。