依法治校的基本要求，合法自定标准在依法治校中的作用

依法治校的基本要求

国家教育行政学院　李　树　从春侠

依法治校是我国高等学校及高等教育工作者在从事教育或教育管理中必须恪守的一项重要准则。依法治校是动态的。随着我国教育法的不断完善和我国高等教育事业的持续发展，依法治校也必然会发生相应的调整。不过只要坚持科学发展观，对依法治校的基本要求予以准确的定位，就可能更好地进行依法治校。因为坚持科学发展观，就可以避免因循守旧，就可以推陈出新，就可以领悟依法治校的基本要求。

一、依法治校的基本内涵

依法治校的基本要求是依据合法标准治理学校或依据合法标准治理或处理学校事务，依法治校的基本要求作为学校办学的底线是不容突破的。鉴于依法治校的基本要求的核心，是依据合法标准治理或处理学校事务。因之，有必要将所谓的合法标准予以准确界定。

标准则是衡量事物的准则。标准以其制定的依据和程序是否合法分为合法标准和非法标准两类。合法标准是符合法律规定的、具有法律效力的标准。合法标准的要件有两项：其一，制定的依据符合法律规定，即标准的制定必须有法源；其二，制定的程序符合法律规定，即标准的制定必须在授权的范围内和依据法定的形式。依法制定的法律法规、制度及技术经济规范都是合法标准。

合法标准作为要求人们共同遵守的办事规程或行动准则是刚性的、必须执行的。合法标准中法律法规的执行在下文中论述，现以合法制度为例说明合法标准的执行要求及存在的问题。

在具有合法制度的组织中，该组织或组织中的任何成员执行制度不仅是无条件的而且必须坚决、准确、无误。在法制经济条件下任何一个社会组织只有保证完全做到上述要求，该组织才有可能健康地生存、有序地活动，并实现可持续发展。然而，如此简单、浅显的道理在许多知识分子聚集的学校中，竟然有人不理解或不理会。在治理或处理学校事务的过程中，执行合法制度不坚决几乎成了国内一些学校的通病。一些校长及教职工认为学校制度是有弹性的，学校制度的执行也是有条件的，可以被执行也可以不被执行。有些同志主要是一些学校中的负责同志居然认为，学校中的各项管理制度都是给别人制定的，即都是给学生或教职工定的，而绝对不是给领导定的。自己作为“法外之人”的领导根本无须执行学校的这些制度，于是乎这些同志就以身作则地带头破坏学校的各项制度。此外，“仅此一次，下不为例”亦是学校中的许多同志以各种理由不执行制度的一大法宝。正是因为执行合法的制度不坚决，“符合制度规定的事不办，不符合制度的事乱办”这种与依法治校的理念背道而驰的情况才可能在学校中经常发生。

缺少合法标准的要件之一的标准是非法标准。非法标准因为其制定没有法源，或其制定的程序不合法律规定，如标准的制定超越了授权的范围或未依据法定的形式而不具有法律效力。学校在治理或处理学校事务的过程中，若发现其所执行的标准里有非法标准时，应该确保该非法标准不予执行。如果已经按该非法标准治理或处理了学校事务，则应该按合法标准予以纠正。如果被发现的非法标准中有学校自行制定的标准——自定标准（详见下文），学校则应该及时地将该自定标准废止。学校在治理或处理学校事务的过程中，保证执行合法标准，坚持摒弃非法标准，该学校就符合了依法治校的基本要求。

二、依法治校标准的类型

标准以其实施人为主体可分为外来标准和自定标准两类。外来标准系由标准实施人外部的标准制定人依法制定的衡量事物的准则。对于学校来说，其在治理或处理学校事务的过程中必须执行的一切由国家立法部门、国家执法部门或地方立法部门、地方执法部门制定的法律、法规、条例、规则、办法、决定、命令等都是外来标准。学校依法治校的这些外来标准由教育法和与教育相关的其他法律组成。其中，教育法包括：教育法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章、地方性教育规章。与教育相关的其他法律则主要是一些行政法律法规和民事法律法规。(www.xing528.com)

学校在依法治校的过程中执行外来标准是有条件的，而不是无条件的。因为外来标准也有合法的外来标准和非法的外来标准之分。在实践中，合法的外来标准一般是由国家立法部门、国家执法部门或地方立法部门制定的教育法律法规、地方性教育法规和教育规章等。由于这些标准的制定依据符合法律规定，制定的程序没有瑕疵，所以这些标准具有相应的法律效力。合法的外来标准学校应当执行。调查表明，在一些学校执行合法的外来标准不坚决不是个别现象。学校在能够执行合法的外来标准的前提下，人为地不执行这些标准一般有如下两种情况。

第一种是知道应当按这些标准的相应规定治理或处理学校事务，而故意不予执行。如，一些学校和同志错误地认为，在办学过程中谁都不可能完全按照法律法规，即合法的外来标准的规定治理或处理学校事务，只要不构成犯罪，不会受到刑事制裁。那么，为了学校的利益钻钻法律的空子（实际上已经远远超出钻法律空子的范围）、打打擦边球也无所谓。所以，这些学校和同志虽然明明知道应该遵守哪些法律法规，但是在治理或处理学校事务的过程中就是不按这些法律法规的规定办事。第二种是不知道这些标准的存在或不知道这些标准的相应规定而不按标准的相应规定治理或处理学校事务。如一些学校未能将应当遵守的法律法规收集完整，或虽然收集到了这些法律法规却对其中的规定不了解或进行了错误的理解。在这一态势下，学校自然不会按照法律法规的相应规定治理或处理学校事务了。

学校在能够执行合法的外来标准的前提下，人为地不执行这些标准的情况无论属于以上哪种，均应当承担因此而产生的法律责任。其中，因第一种情况而产生的法律责任本文不做分析论述；因第二种情况而产生的法律责任说明如下：教育法和与教育相关的其他法律等法律法规一旦公布，执法人就依法视学校为已知。无论学校是否能够做到完整无缺的收集，或是否能够对已收集到的法律法规做到充分了解或正确理解，均不影响这些法律法规的效力。学校因为不知道应当按照某些法律的规定治理或处理学校事务，而未按照该法律的规定治理或处理学校事务的，属于学校自己有过错；学校因为对某些法律法规不了解或进行了错误的理解而错误治理或处理学校事务的，也是属于学校自己有过错。学校因自己的过错引发的一切法律责任，依法由过错人全部承担。

非法的外来标准一般是由地方执法部门制定的地方性规章。非法的外来标准之所以被认定为非法，是因为这些标准的制定，要么与其应当遵循的上位法相悖，要么超越了制定人的权限或不符合相应的程序。非法的外来标准没有法律效力，学校应当抵制。在教育管理的实践中，已经过多年普法教育的学校，有时还是能够对一些外来标准是否合法予以正确的识别的。在有条件的地方，学校可以通过向法律专家咨询来了解地方执法部门制定的地方性规章的合法性。如果学校未能正确地识别外来标准的合法性，而按照非法的外来标准错误治理或处理学校事务的，学校应当予以纠正。

自定标准系由标准实施人，即学校依据外来标准结合本校的校情制定的衡量事物的准则。自定标准与外来标准一样也分为合法的自定标准和非法的自定标准。对于学校来说，其只有依据合法的外来标准，也就是依据我国的法在自己的法定权限和一定范围内制定本校的自定标准，这样的自定标准才能被认定为合法的自定标准。只有合法的自定标准才依法具有相应的效力。这里的法定权限系法律赋予权利人在一定范围内可行使的权利的限度，而一定范围系法律允许的范围。对于学校来说，法律允许的范围就是其必须遵守或执行的一切由国家立法部门、国家执法部门或地方立法部门、地方执法部门制定的法律、法规、条例、规则、办法、命令、批示所规定的范围。总之，作为权利人的学校其所拥有的对自定标准制定的权限十分明确，即其只具有在法律允许的范围内制定学校内部的各项管理制度的权限，而不具有任意制定学校内部的各项管理制度的权限。这就是说学校制定内部制度的权利是有限的而不是无限的。然而，对本校制定自定标准，也就是制定学校内部的各项管理制度的法定权限的认识则存在较大的误区。这些学校不仅未能认识到本校只具有在法律允许的范围内制定学校内部的各项管理制度的权限，反而错误地认为本校具有任意的或无限制的制定学校内部的各项管理制度的权限。这样“无论是否能够获得法律的允许或有无法律依据，学校内部的管理制度我想怎么制定就怎么制定，或根本就不予制定而彻底实现随心所欲”现象的出现自然就不足为怪。

学校所制定的自定标准与法律相悖或超越了自己的权限，该标准就是非法的自定标准。这种标准不仅没有任何法律效力，而且必须立即撤销。该学校依据这种标准治理或处理的学校事务及依据该标准实施的行为也必须予以纠正；如果学校依据这种标准治理或处理学校事务，或实施的行为侵害了他人合法权益或给他人造成了精神伤害和物质损失，该学校还应该依法赔偿受害人的相应损失。

三、合法自定标准在依法治校中的作用

合法的外来标准是学校自定标准的制定依据，自定标准是合法的外来标准的补充或细化。学校只有依据合法的外来标准制定自定标准，依据合法的外来标准和合法的自定标准治理或处理学校的事务，才能符合依法治校的基本要求，从而，在本校真正体现法治的精神。早在两千多年前，古希腊哲学家、思想家亚里士多德就指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律应获得普遍的服从，而且大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”我国作为社会主义法制国家实施依法治国的方略。治国过程中所必须依据的良好的法律即合法的外来标准由国家来制定，学校与其他社会主体一样只有遵守即服从的法律义务。依法治国方略体现在学校就是依法治校。学校在服从国家良好的法律的同时，有权制定的是以学校内部的良好的制度为表现形式的合法的自定标准。

学校能否制定出以良好的制度为表现形式的合法的自定标准，对于学校能否符合依法治校的基本要求来说是至关重要的。对此，学校有必要明确良好的制度应当具备的特性。一般认为良好的制度应该具备的特性至少有以下几个方面：其一，合法性，即符合法律的相应规定或国家的立法精神；其二，合理性，即符合学校教育的规律和学校教育管理的常理；其三，完整性，即涵盖学校教育管理工作的方方面面；其四，系统性，即全部制度可做到分门别类地有机组合；其五，激励性，即符合行为科学的原则，鼓励制度的执行人积极地服从；其六，可操作性，即可以在学校内部得以顺利地实施或操作。学校按照以上六个方面的要求，制定出良好的制度作为本校的合法的自定标准，即可为按依法治校的基本要求治理或处理学校的事务奠定坚实的基础。