高等教育宏观质量监控保障体系研究

高等教育宏观质量监控保障体系研究

上海市教育科学研究院　贺芳玲　晏开利

全球范围内高等教育质量监控保障热潮兴起的一个非常核心的影响因素，就是高等教育大众化进程的迅速推进，由此引发了高等教育质量滑坡、教育经费不足和社会各界对高等教育的极大关注。

一、国外高等教育质量监控保障体系：发展趋势与借鉴

高等教育质量评价与监控自20世纪80年代中后期以来，迅速成为世界各国高等教育备受瞩目的热点议题，越来越多的国家和地区日益认识到高等教育质量监控的重要性和必要性，纷纷采取措施建立和发展各自的高等教育质量监控体系。有资料显示：截至2001年3月，世界上已有120多个国家和地区建立了质量监控机构。国际高等教育质量监控体系发展趋势呈现以下特征：

1.有较为健全的法律法规和组织机构

近年来，无论是在高等教育质量监控保障方面有着悠久历史和丰富经验的美国，还是在20世纪90年代中后期才引进和建立高等教育评估制度的法国、荷兰，甚至一直未曾对大学质量表示过怀疑的英国，都对高等教育质量监控保障投入了极大的关注和热情，先后出台了相关法律法规。如英国80年代以来发布的《教育改革法》、《高等教育：新框架》等。荷兰先后出台了《开放大学法》、《大学教育法》（修订）和《高等职业教育法》，使各类高校成为在国家法律框架下运作的自治体。各国比较趋同的措施之一就是建立一个全国统一的质量监控机构。这种机构具有非营利性质，虽然具有一定的官方色彩，接受国家高等教育政策的指导，但其运行过程却具有相对的独立性。如2000年3月澳大利亚成立了大学质量管理机构——大学质量监控署（Australian Universities Quality Agency），与州和地区及大学协商共同开展质量监控工作。大学质量监控署是一个独立的、非营利性的机构。它既要与政府和高校保持一定的距离，又要协调好与两者之间的关系。大学根据自愿的原则成为其会员，质量监控署负责对会员院校开展外部检查，并公布检查结果。

瑞典的高等教育质量监控由官方统一的机构——全国高等教育局负责，它所颁发的条例具有法律效力。它的职责主要有三方面：对院校和课程的认可；对院校的质量检查；对学科的国家评估。此外，法国的国家评估委员会，荷兰的高等教育视导团，美国的高等教育认证委员会等，也都在这些国家的高等教育质量管理中发挥着类似的作用。

2.已形成较为完善的政府、学校和社会质量监控保障体系

在较为完备的政府政策制度的保障下，发达国家已经形成了较为完善的高校质量监控保障体系和学校自主办学、自我监控的良好的内部保障机制。如在英国，各校均设有内部质量监控机制，特别是在专业的规划、审批、监控和审查等重要环节上把住质量和标准关。多数学校既实行经常的监控，又对各专业实行周期性的审查，同时一些学校还聘请校外督察员（external examiner）和学术审查员（academic reviewer）参与监督。在新西兰，大学内部质量监控由校、院、系三级承担。校级实行董事会制度，董事会对上代表学校对教育大臣负责，对下全面负责学校的管理事务，制定学校章程、发展目标和规划，每年向教育部门报告学校运行情况，接受各项监督检查。院一级实行院长负责制，系级由系主任负责全面工作。

发达国家高等教育质量保障的一个重要的组成部分是社会中介评价组织发挥了重要作用。社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其他有关信息直接反馈给学校，使学校及时了解社会经济部门和社会发展对人才培养提出的要求，监控高等教育沿着社会需要的方向发展。因此，各国政府都很重视利用专业组织、社会团体在质量监控中的优势与发展潜力，提高质量监控的可信度。如在英国，由于高等教育大众化的推进，高校对社会的影响日益加深，社会对高校教学质量的关注也与日俱增。其监督和评价主要有三种方式：校外人员直接参与学校管理；专门职业团体及其他法定组织的质量监控；《泰晤士报》每年一次的高等学校排行榜。在美国，活跃在评估领域的中介机构作为政府、社会和高校三方联系的桥梁，也一直备受政府、高校和公众重视。

3.注重质量监控标准的统一性与保持大学的特色相结合

高等教育质量监控机制大众化意味着高等教育机构的多样化、入学选拔方式的多样化、学生来源的多样化、学习方式的多样化。在这样的背景下，如何在确保质量的同时鼓励特色受到各国广泛关注。如澳大利亚在建立统一质量监控机制时，特别注重体现大学的特色。他们认为，质量监控标准只是一个基础性的标准，它不否定大学的特色，相反鼓励大学发展特色。质量监控的重点是看大学是否达到了它自己确定的目标，以及这些目标的可行性与前瞻性。这样，每个学校都可以在坚持办学特色的基础上提升质量。

4.质量监控由重视投入和过程到重视结果

传统的质量监控比较重视教育资源和教育过程。90年代中期以来，国际高等教育评估由偏重评估过程开始转向偏重结果，但也不忽视资源和过程。因为高等教育质量的高低，就是指高等教育活动所产生的结果（或效果）达到既定目标的程度，或者说满足社会及受教育者需求的程度。其做法是：要求被评大学或专业制定明确的教育目标、达到这一目标的途径和方法、依据充分的材料证明已达到的教育结果，并提出下一轮改进和提高教育质量的措施。

5.质量监控模式呈现融合趋势

当今世界各国对高等教育的质量认可与评估机构出现了两种趋向：以国家政府机构为主导的认可与评估模式趋向于把权力下放到地方与民间专业组织。而以地方中介组织为主导的分权化的认可评估模式趋向于加强中央控制，总的趋势是两种模式的融合。如澳大利亚是以地方分权管理教育的国家，由于激烈的国际竞争和高等教育规模的不断扩大，政府目前正通过质量监控与拨款机制加强对大学的控制，以提高高等教育的质量，增强高等教育的活力。而社会评估组织活跃的美国，已经由完全的自发行为发展到现在有组织有制度的规范行为，政府虽然不直接干涉大学的管理，但它通过民间质量评估机构和财政杠杆间接调控了大学的质量。

二、我国高校质量监控体系：主要问题分析

国外高等教育质量监控保障体系的成功运作和不断完善为我国提供了学习和借鉴样板。与此相对照，我国高等教育质量监控保障还存在较大差距。到目前为止，我国高等教育质量监控基本沿用以前的过程监控模式。一是注重对学校办学过程与环节的考核与评估，缺乏对教学结果的评定，也就是缺乏对学生就业情况的反馈和走向社会后所发挥作用的评价；二是注重对学校的整体评价，忽视对学科的评估；三是对所有学校沿用统一评价标准，使得评估不能很好反映学校的办学特点与特色；四是缺乏社会的监控。在此状况下运行的高等教育存在的问题主要为：

1.管理体制不顺

管理体制不顺表现在两个方面：一是政府教育主管部门集管理和监控为一体，自办学校、自己监控；二是高校内部负责教育质量监控权力的教务部门与主管教师的人事部门缺少沟通和链接，使质量监控的结果和整改措施得不到真正落实。这就产生两个结果：

（1）质量监控的主体与对象关系不清

政府主管部门作为监控主体，是高校质量标准的制定者和监控人，高校作为被监控对象，应当是质量标准的实施和保证人。但在现行高校管理体制下，政府及（公立）高校的所有人、出资人和监管人集于一体，高校质量监控的对象最后指向监控主体自身，政府质量监控往往流于形式。

（2）校内监控整改措施落实不力

目前，许多院校都建立了校、院、系两级或三级的监控保障体系，但在实际操作中由于条块分割，缺乏各部门相互间的沟通、交流与协作，虽然组织了很多人力，花了大量的精力，但结果处理往往得不到落实，起不到应有的作用。实施内部监控体系不完善的根源在于质量监控保障的体制不顺。高等教育是在一个相对封闭的大环境里运转，而质量监控则是在局部进行，这就导致局部监控的结果难以在校内得到最终实施。在调研中高校普遍反映，高校教务处组织的听课和督导检查结果很难与教师业务考核和评优、晋级挂钩等。主要原因是教学管理在教务处，而教师管理在人事处，教务处对教师的评价结果得不到人事部门的配合与支持。对评价或反馈结果的处理方式也有待改进，现在许多学校只是把评价结论反馈给教师本人，后续改进工作开展较少。

2.质量监控内容重在“硬件”，标准单一

目前，政府主管部门对高校质量监控的内容主要为学校占地面积、校舍、图书馆、体育场馆、学生宿舍、食堂等教学生活设施及其相关设备，以及师生比、师资学历结构、职称结构等“硬性”办学条件。然而，在人才培养的质量方面，目前的高校质量监控缺乏可比性、可量化标准。比如，两所层次不同的高校，除了生源质量上的差异，则无从比较两校学生的学业提高程度，因为没有适用于不同高校教学质量检验的等差系列标准。同时，各高校内部的教学管理大同小异，在教育理念、培养规格和教学方式上体现学校自身办学特色的不多，而现有的高校质量监控体系也不具备反映和鼓励学校办学特色的功能。

3.质量监控只管“入口”，不管“出口”

目前高校质量监控的过程主要是政府主管部门通过招生考试“管”住办学“准入”口。政府审定办学条件、制定招生计划和按学生数拨款等手段，基本上都集中于高校的“入口”处，而对其“出口”——毕业生的合格率（且不论其就业状况）政府没有考核标准，也没有有效的监控手段。由于现行高校质量监控体系只管“投入”不看“产出”，高校的办学效率状况无从监控。与其说是“质量监控”，不如说是“准入审批”。

4.高校内部的封闭运行阻碍外部监控

开放是当今社会发展，包括高等教育发展的显著特征，也是知识经济时代高校由社会边缘走向社会中心的必然趋势。社会对高校密切关注的目光和日益广泛的评价自然形成了一种对高校质量欲施以监控的力量。之所以称其为“欲施以监控”，是因为现行高校质量监控基本上还是由政府到高校的自我封闭的体系，与社会外界没有交流。社会的“监控”只是自发、自在的某种氛围，谈不上对高校质量发生实际作用。由此关于高校质量的评价便产生了这样一种现象：政府通过高校布局结构调整、高校后勤社会化改革等举措，突破高校发展的“瓶颈”，致力于改善高校扩大规模的办学条件；而社会，包括高等教育界内人士对“高校质量”的议论则集中于高校生源质量、教师构成、教学方法、毕业生就业等问题。两者的对话往往对不上“口径”。

其次是两者关于高校质量监控的信息不对称。政府关于高校质量的监控指标及其掌握的相关数据资料，不要说高校外部社会，即使是高校内部非专业人士对其也是不了解甚至不关心的。而社会所关心的高校质量评价指标，如近来常常引起媒体炒作的由民间机构搞出的某些“大学排行榜”，公众无法从正常途径了解、核实其数据资料。政府对其既不予承认，又不予评价。高校质量监控的内容、过程与方法仍“一如既往”，对外界关心的“热点”充耳不闻，现行高校质量监控体系的封闭性可见一斑。

因此，目前的高校质量监控，内外不在一个平台上。内部监控貌似有序，却抓不住要害；外部监控欲指要害，却是无序状态。政府（包括学校）与社会在高校质量问题上不能相互对话，更谈不上协调整合为一个监控系统。

5.缺少社会中介力量参与评估与监督(www.xing528.com)

目前上海高校教育质量的外部评估和监控，仍以政府教育主管部门为主，社会组织和机构较少参与，如用人部门、相关的行业协会、学术机构、社会团体等非官方评估机构基本未参与高校的评估和监督工作。

三、我国高等教育质量监控保障：对策建议

借鉴国外较为完善的高等教育质量监控保障体系和我国高等教育质量监控保障的实际状况，新时期我国高等教育质量监控保障体系的建立，应该以市场机制为核心，把质量监控权力交给社会，用市场机制来调节高等学校的服务面向、资源分配和人才培养规格质量。在此基础上形成的我国高等教育质量监控保障体系包括：政府质量审计、高校质量控制和社会质量评价三个组成部分。

1.政府教育主管部门质量监控保障——质量审计

质量审计是指高校外部的同行和社会相关管理机构对高校教学质量进行监控，是政府和教育主管部门针对高等教育发展的实际情况，通过制定不同类型高校质量监控保障指标体系，进行质量审计。主要作用为：检查高校保持质量的程序及其在实践中的运行情况；高校战略计划的实现和实施情况；高校学术标准的保障和提高机制；高校的校外监察员制度；对学术标准达到国家要求的高校予以认可并评论其经验等。

（1）以立法规范学校的办学行为，设立质量监控保障机构

首先，国家应制定高等教育基本质量标准，建立高等教育质量认证制度，指导、统筹、协调、检查高校教学质量保障行为，有效监控高校教育质量，教育行政部门要对所管辖的高校制定必要的规章制度，使学校有法可依。地方教育主管部门应制定质量标准细则，提供质量监控依据。也就是说，政府的主要职能是通过立法，规范高等学校教育质量保障行为，包括建立高校教学质量评估专家队伍和信息网络，指导、发挥教育评估社会中介组织的作用等。可以仿照英国和澳大利亚设立专门的大学质量保证机构，与省市和地方及大学协商，由当地就业、教育、培训部门共同经营，在董事会领导下独立开展工作，与高校和政府保持一定距离。大学可根据自愿的原则成为其会员，质量检查机构的经费来自省市地方政府及接受检查的院校（院校按规模缴纳）。向拨款机构提供高等教育质量的数据和信息，并对高校教育质量进行审查、控制并给予评价。

（2）鼓励和发展社会中介评估组织参与高校质量监控

国际高等教育质量监控的实践表明，社会力量的参与能及时将社会对人才培养的要求、毕业生的就业状况及其他有关信息直接反馈给学校，使学校及时了解、关心社会经济部门和社会发展对人才培养提出的要求，监控高等教育沿着社会需要的方向发展。因此，各国政府都很重视利用专业社会组织对高校予以监控。

我国高等教育评估多年来一直由政府教育主管部门进行，程序繁琐，指标单一，缺乏针对性。应该借鉴国外的做法，改变以往完全由政府主管部门设立的独家评估机构和由此机构制定评价标准的做法，设立民间机构，与政府部门的评估机构共同进行评估，待条件成熟时逐渐过渡到完全由社会民间组织来进行评估。具体做法：一是成立大学学科协会，由大学、企事业单位不同学科的专家组成评估协会。学科专家组一般在大学和企事业单位的专家教授中提名产生，学科专家组主要对高校的教育质量进行鉴定，以保证评估的科学性、准确性。二是由若干个社会民间组织联合开展问卷调查，评估机构根据自己的需要向它们购买数据，以体现评估的广泛性、公平性。

（3）按学校分类制定质量保障监控措施

高校扩招后的质量监控保障体系必须确立高等教育多样化的质量标准，在此框架内按学校类型制定不同的质量保障措施。具体讲按研究型高校、一般本科高校和专科院校分别实行不同的质量保障监控措施，提出不同的质量要求。如研究型大学、理工科大学、艺术类院校、高职高专等，改变以往所有高校全部用一种模式进行评估监控教学质量的做法。针对不同高校制定既有共性又有个性的评估指标体系和监控保障措施，体现鼓励发展特色的原则，便于不同类型的学校在充分享有办学自主权的情况下，能够根据自己的实际情况执行和实施，从而更好地发挥高校的主动性和积极性，体现自己的特色和优势。

（4）按学科排名拨款

政府对高校的监控和调节很重要的一个方面就是将拨款与质量评估相联系，以拨款作为指挥棒调节和监控高校的教学质量。政府应根据社会质量评估结果予以拨款，对排名居前的学科专业优先拨款，对不合格学科和专业减少拨款甚至停止拨款以促使学校对此类专业停办或整改。这就保证了老专业的不断更新，而新专业的成长也将受到跟踪评估和监控，使其得到可持续发展的保障。

（5）建立学科专业预警制度

学科的可持续发展的动力源于国家、社会和经济发展的重大需求，必须同社会经济发展相适应。一方面高校要围绕国家重大项目和战略需求，凝聚相关学科的优势力量，培育、扶植新兴学科。另一方面，要应对世界产业结构转移和我国社会经济发展需要，增减调整专业。要建立学科专业预警制度，依据就业状况和产业结构调整的发展趋势，先于市场变化发布学科预警预报，超前一步预测和调整高校学科专业布局和层次结构。同时建立学科专家咨询评价机制、用人单位专业更新反馈机制以及学科专业定期更新制度，使高校的学科专业能够紧密结合经济和社会发展需要，避免低水平重复过剩专业和盲目上新专业。同时要建立国家高等教育数据库，其目的一是为政府、高校和用户提供准确的高教数据；二是为高等教育拨款、高校规划和绩效评估提供依据。

2.校内质量监控——质量控制

质量控制是高校为保持和提高教育质量而实施的高校内部教育质量监控机制，是高等教育质量监控保障的核心部分。主要包括入学质量控制、教学过程质量控制和学生学习结果质量控制三个方面。具体体现在学生的入学政策、课程内容的认可、教学评估机制、校外审查制度、教员质量控制、学生和教师的申诉制度等。高校自我质量监控在整个高等教育质量监控中应发挥主要作用，包括制定严格的学术和教学质量标准、校内教学评估指标体系、建立质量保障体系、对毕业生就业及社会从业和贡献度的跟踪反馈情况收集和建立毕业生网络等。

（1）强化校内自我监控，加大学生监控力度

校内质量控制是高校质量监控的核心部分。高校内部的教育质量由校、院、系三级承担。虽然目前我国高校校内设立了不少类似评估办公室、学术委员会、教学质量检查委员会等质量监控机构，但往往着力于繁琐的数据统计检查，大多雷声大、雨点小，收效甚微。高校的主体是学生，学生对教学结果最有发言权。学生不只是受教育对象，还应该成为参与学校管理的监控主体。世界名校哈佛大学每学期结束都对学生发放问卷，学生的评价是该校教授续聘的最重要依据。因此，学生的问卷调查应作为教师和学校工作评价的主要因素。调查问卷中除定量指标外，还要设计定性指标。评估的结果应予以公布，不称职者必须离岗。

（2）聘请校外专家参与监控

建议仿照发达国家实行督察员和学术审查员制度，聘请校外专家担任督导和审查，针对学校的办学标准和运行过程进行监督。督察员的主要任务是对大学学生是否达到学校的学业要求标准进行动态的评估，检查学校在给予学生成绩和学位时是否严格依据学校订立的标准，对学生的评价是否有效和公平。学术审查员一般每隔4～6年对大学进行总体的审查，审查其办学标准是否保持在合适的水平，并就此提出意见和建议。由于校外专家不涉及自身利益，其提出的建议和意见更客观和更具合理性。

（3）跟踪毕业生就业状况建立反馈机制

毕业生就业状况和对社会的贡献度如何，直接反映高校的教学质量，是高校质量监控保障的重要环节。目前，上海高校一般都比较注重学生在读期间教学质量的监控和保障，较少关注和忽视对毕业生走向社会状况的跟踪调研，很少有毕业生去向的完整材料。至于第一次签约后学生的跳槽和调动，基本没有记录。跟踪毕业生就业状况，为毕业生就业状况建立档案，既能比较完整地了解毕业生走向社会的反馈情况，又能为学校提供每个专业社会需求情况，同时对下一届高中毕业生的报考起引导作用，是高校质量监控保障工作的重要环节。

密切与校友会的联系也是高校质量监控保障的有效途径。校友会是学校与校友连接的桥梁，校友会通过为校友提供服务、发布信息、宣传成功校友等，密切了学校与毕业生的联系，由此增进毕业生对学校的归属感以及回报母校的热情。同时还可以使校友有机会相互交流和引荐新校友，及时反馈校友对本校专业设置、教学内容及管理等方面存在的问题，促进学校教学水平的提高和各项工作的改进。

3.社会质量监控——质量评价

社会质量监控是高校质量监控的一个重要组成部分，就是指由专门的社会中介评估机构给予的一定评价。评价的结果向社会公布，不合格的学科和学校将受到警告，如在一定期限内得不到改善，基本经费将被裁减和取消。评价结果关系大学的综合排名，直接影响其招生和毕业生就业。

（1）建立和完善以社会中介为主的评价体制

高等教育质量如何，首要的问题是社会的承认和认可，应以社会和用人单位的评价为教育质量的重要依据，用人部门最有发言权。因此，应该借鉴国外的做法，改变以往完全由政府主管部门设立独家评估机构和由此机构制定评价标准的做法，发展和完善民间评估机构，由单一政府评估向社会多元评估转变。具体做法：一是成立大学学科协会，由大学、企事业单位不同学科的专家组成评估协会。学科专家组一般在大学和企事业单位的专家教授中提名产生，学科专家组主要对高校的教育质量进行鉴定，根据学校培养目标和地区的不同对其进行分类，对重点高校与一般高校区别对待，将文学类、艺术类、商学院、工学院等学科专业门类分别对待，以保证评估的科学性、准确性。二是由若干个社会民间组织联合开展问卷调查，评估机构根据自己的需要向它们购买数据，以体现评估的广泛性、公平性。

（2）实行职业资格认证制度

在国外，有大大小小的行业协会，每个行业协会对自己行业的用人标准都有一定规范，这就为高校培养人才提供了样板和对照，行业协会也对企业用人、产品质量与价格起约束作用。所以，行业协会在国外的社会经济中作用不可小视，社会认可度很高。

行业对高校的质量监控主要通过职业资格认证来进行，促使高校与行业之间保持比较密切的联系，使高校根据社会发展不断完善和修订自己的培养计划和培养目标。目前，我国正处在计划经济向市场经济转变时期，还缺乏像西方那样比较完善的行业协会，需要大力培植这样的社会机构，如工程师协会、律师协会等。这些协会既了解企业的用人要求，又十分关注学校的人才培养，不断把企业的用人意见反馈给学校。从某种程度讲，这也就成为学校培养学生的标准。行业协会也可以对各高校毕业生在企业的反响予以排名，由此扩大行业协会的影响，密切行业协会、学校和企业之间的联系。