树立科学发展观，促进西部贫困地区教育健康发展

树立科学发展观，促进西部贫困地区教育健康发展

云南省教科院　李黎明

西部贫困地区的教育发展在全面建设小康社会、推进中国的现代化进程中，起着举足轻重的作用。全面落实科学发展观，是促进云南教育健康发展的重要保证。

一、科学发展观对指导教育发展具有重大战略意义

党的十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，充分体现了马克思主义关于人的全面发展的基本观点。以人为本，就是要把最广大人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人的多方面需求，经济社会发展与人的全面发展必须放在一起统筹协调。这是新的科学发展观的本质和核心，也是新的科学人才观的出发点和立足点。经济学家阿马蒂亚森认为：“发展不能单纯理解为工业化或居民收入的增加，而应当是一个拓展自由的过程。……而教育对于拓展人类自由、提高生活质量具有重大意义。教育状况将影响个人赖以享受的生活的实质自由。教育发展尤其是基础教育的发展有利于消除贫困和贫富差距。”^[1]教育是人才资源开发和科学技术发展的基础，在现代化事业中具有基础性、先导性和全局性的重要战略地位，只有发展教育，才能把沉重的人口压力变为巨大的人才优势。教育在人才强国战略中的地位和作用需要各级政府的重视、公共财政的保障和社会各界的支持与参与，更要靠教育系统的人才培养、知识贡献和全面服务来体现。科学发展观的提出，对于推进各级各类教育持续、健康、协调发展具有重要的战略意义。

科学发展观进一步提高了教育的地位。在现代社会中，不断满足人们对学习和接受不同类型的高质量教育的需求，已经成为以人为本的主要内容；科学发展观也极大地拓展和丰富了教育改革与发展的内涵，以人为本正是教育改革和发展的内在要求和原则。科学发展观的提出为教育的改革与发展建立了一个新的评价标准：改革与发展的最优结果——人民满意的教育!

二、落实科学发展观，云南教育任重道远

落实科学发展观，要求我们重新反思已有的教育制度、政策和实践。要从不足的地方看到我们能创新之处，兼顾各级各类教育的特点，统筹全局。同时，认真总结基本经验，认识基本规律。云南教育虽然底子薄，但新中国成立以后教育发展五十多年的历史积淀，自然形成了云南教育发展的内在规律。因此，分析和把握其中具有稳定性的联系，不断认识云南教育发展的规律，对于实事求是以科学发展观促进教育发展，非常必要。

近年来在党中央、国务院的正确领导下，云南和全国一样，教育事业实现了跨越式发展，教育改革取得了突破性进展，国民受教育程度逐步提高，体现以人为本精神的许多改革都为云南教育奠定了科学的发展基础。但是，我们面临的挑战依然十分严峻，云南教育发展严重落后于全国平均水平，离实现全面建设小康社会目标还有很大差距。还存在如下基本矛盾，即：劳动力整体素质偏低，不适应新兴工业化和推进城镇化的需要；教育结构和人才培养模式不合理，不适应提高就业和产业竞争力的需求；区域和城乡教育发展很不均衡，农村地区教育比较薄弱。教育投入不足仍然是制约教育发展的瓶颈因素。教育管理体制改革与机制创新相对滞后，教育内部需要统筹协调，就业和再就业压力巨大，学习型社会建设存在不少困难。这些基本矛盾中，有教育自身的问题，有投入不足的问题，也有区域发展不平衡的问题。上述现象是历史的产物，渴望短期内彻底解决是不现实的。其形成的多方面原因之一，与政府公共教育政策选择有关。

从区域和城乡教育发展方面看，教育的“二元”格局非常突出。城乡之间、东西部之间的教育差距不是缩小了，而是正在扩大。^[2]教育发展的“二元”格局，不仅严重影响了社会正义的实现，也极大地阻碍了贫困地区人力资源的开发和社会整体现代化的进程。

从教育投入看，教育经费与全国比较差距很大。教育投入总量短缺，基础设施严重不达标。以云南省为例，云南省委省政府对教育高度重视，多年来，省级财政在经济持续下滑、财政困难的情况下，尽力保证“三个增长”、“两个比例”的落实。在西部12省区中，省财政教育拨款力度列西部第一，以2002年为例^[3]，财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4.79%，预算内教育经费支出占财政支出的比例达到19.26%，均超过《纲要》要求及全国平均水平。预算内教育经费增长11.55%，比地方财政收入增长的7.27%高4.28个百分点；教职工工资有所增长。但受“两烟”双控、天然林禁伐、工资税收等刚性政策因素的影响，近几年全省各级财政增收十分困难，虽已尽力调整支出结构，教育投入和需求矛盾仍十分突出。云南教育总体水平落后全国8～10年。目前全省尚有29个县未普及九年义务教育，全省各县“两基”欠账累计达23.8亿。全省高等教育基本经费缺口51.65亿元。由于经费不足，办学条件不达标，近两年，一些院校被教育部亮了“黄牌”。

由于没有中央属高等院校，教育经费总收入中便没有中央财政预算内拨款。中央补助地方的教育专款列全国第23位。而在全国，中央属高等学校494.6亿元的教育经费收入中，北京140多亿，占了近30%。上海55亿元、江苏40亿元、湖北41亿元。浙江大学18.74亿元，云南省为零。云南全省41所高校26.7万在校生，教育经费总收入只有16.98亿元（普通高校为16.34亿元）^[4]，比浙江大学少1.74亿元。

2001年全省人均国家财政性教育经费为2276.98元/人，低于全国2395.27元/人的平均水平，列全国第17位。与北京15625.22元/人、上海9503.88元/人、天津5328.23元/人相比，差距较大。全省人均预算内教育经费总支出只有218元，与北京806元、上海827元相比，差距较大。

科学发展观的提出，为上述各种矛盾的解决带来了希望的曙光。在中央政府的科学统筹下，教育经费的增长会有较大空间。总的来讲，国民素质的提高需要教育协调发展，创建一种全民学习的学习型社会任重道远。

三、坚持科学发展观，办好让人民满意的教育

办好让人民满意的教育，是一个非常崇高的目标，一个实现难度非常高的目标，一个需要人民支持和参与的目标。需要通过全面普及九年义务教育，基本普及高中阶段教育，积极发展各类高等教育，大力发展职业教育和成人教育，形成“体系完整、布局合理、发展均衡”的具有中国特色的现代国民教育体系和终身教育体系来实现。

21世纪头20年是可以大有作为的重要战略机遇期，中国要实现全面建设惠及十几亿人口的小康社会目标。党中央、国务院高度重视的科教兴国战略、人才强国战略、“三农”和困难群体问题、就业和再就业问题，十分强调的执政为民、科学民主决策、坚持依法行政、增强社会监督等，都为云南教育改革与发展创造了极好的战略机遇。只要我们抓住机遇，实事求是地将科学发展观落到实处，强调以人为本，按照巩固成果、深化改革、提高质量、持续发展的方针，“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，就能解决云南教育发展中的各种矛盾，推动教育事业持续健康协调快速发展，办好让人民满意的教育。

为此，我们要避免把“科学发展观”仅作为一个口号，而应该扎扎实实地做好各项工作。

（一）实事求是，因地制宜落实科学发展观

树立和落实科学发展观，必须坚持理论和实际相结合，因地制宜、因时制宜。科学发展观揭示的是发展的普遍规律，对全国都有重要的指导意义，我们也要考虑云南的特殊差异，坚持一切从实际出发，根据实际条件和发展需要有重点、有步骤地采取措施，不强求一律，不搞齐步走、一刀切。要结合自己的实际情况来落实科学发展观，注重解决自身发展中存在的突出矛盾和问题，更快更好地推动教育事业发展。

当沿海发达地区试图按照“东部步伐可以走得快一点”的要求谋划教育时，贫困地区将面临更大压力。力图赶上全国平均水平已经付出艰辛，赶超平均水平则需付出更大的努力，形势是非常紧迫的。

在实现全面、协调、可持续发展作为科学发展观的价值追求已经成为共识，经济增长要求社会福利最大化，避免唯数字论、单纯追求“教育GDP”现象受到普遍批评，教育领域不断纠正单纯追求教育数量、规模和高层次的现象，办让人民满意的教育已经成为全社会呼声的时候，云南贫困地区却还在为达到基本教育指标而苦苦追求。

一个国家的教育发展状况，如义务教育的普及程度、人均受教育年限、公共教育经费投入的比率、区域教育的发展状况等数量指标最能体现一个社会全面、协调和可持续性发展的程度。没有一定的量变，就没有质变，如果云南地区脱离自身实际，放弃对基本“教育GDP”的追求，不把教育夯实在普及基础教育、提高人均受教育年限上，而盲目地重点办好几所所谓“高质量”的“社会满意”的学校，忽视广大人民群众的基本受教育权力，教育便不能协调、可持续地科学发展。“造就数以亿计的高素质劳动者”的目标势必落空。

（二）调整公共政策，消除“二元”格局

教育资源不足，地区财政能力薄弱，教育经费宏观制约，人才匮乏，已成为云南教育发展的掣肘环节。当教育基础过于薄弱、投资周期往往长于一般经济周期时，教育就不容易摆在政府工作的重要战略地位，而在政府行为缺乏保障与监督的情况下，又希望借助于某种市场运作方式来发展公共教育事业。如有些地区就出现了政府行为“主动缺位”（在退出经济竞争性领域的同时也推卸了公共事业责任）的问题，致使“市场失效”和“政府失效”现象并存。因此，正确认识和理顺政府行为与市场机制之间的新型关系，就是当前公共教育政策调整必须解决的迫切问题。^[5]资源有效配置机制的建立健全和公共政策调整是不可绕过的问题。公共政策是政府发挥其职能的手段，其核心是在市场行为与政府干预之间作出选择。公共政策的目的是维护和增进广大人民群众的共同利益。

现代中国社会发展的不平衡，实际是由于经济资源和政治资源分配不公平及政策不平衡所造成的，发展不平衡是矛盾越来越尖锐的根源。^[6]联合国开发计划署的专家认为，中国地区间发展不平衡的一个重要特征是东部与西部发展速度不平衡。西部地区集中了中国大部分绝对贫困人口，这一地区发展缓慢会成为中国缓解贫困的重要障碍。地区间收入差异的不断扩大，不单单是因为东部地区较高的要素生产力，许多差异是贫困地区缺乏优惠政策造成的。^[7]例如，长时期的税收减免、利润返还等最初用以吸引外资的特殊政策，只赋予了富裕的沿海地区和经济特区；人为设置的管理障碍而非竞争劣势，阻止了欠发达地区以平等的条件吸引投资。与此同时，压低农副产品价格，也妨碍了西部地区的发展。

事实上，发达地区与欠发达地区的教育失衡，也与公共政策的制定密切相关。调整公共政策，在全国范围内进行城乡统筹，区域统筹，建立协调发展的制度平台，对推进农村的教育改革与发展具有重要意义。

政府职能定位决定了公共教育政策调整方向。一个关键问题还需继续弄清楚——政府在市场经济领域中是否应从既当裁判员又当运动员的双重角色中退出，只当好裁判员?政府进行经济调节、市场监管时，其在社会管理、公共服务中是否即当运动员又当裁判员?国外的一些策略可供我们参考。福利主义国家的教育由政府包办，在欧洲国家看不到民办教育的影子，私立教育没有空间；里根、撒切尔主张的新自由主义经济学，是把很多本来政府应该做的事，委托给民营机构，同时不完全放弃政府的责任；克林顿、布来尔主张的第三条道路，表明政府既要对弱势群体付起责任，又把能按市场机制运作的部分给市场制造一个空间。我们实际面临的也是类似的情况，政府需要在其教育“作为”方面做出选择。(www.xing528.com)

涉及基础学科、国防建设、重大工程、边远艰苦的行业、家境贫寒学生就学、农村劳动力的培训、转移，如果都靠市场买单，可能有问题。政府在这些方面要拿出钱来，要有所作为。

行政许可法、行政诉讼法、行政复议法出台以后，当政府力不从心时，可通过公正透明的程序，把一些权力委托给民间机构，同时对其行为进行监管。这就是政府的委托作为。

有些可以完全由市场调节的项目，如技能培训仅仅是为了充实自己或闲暇性的培训，可以更多地引入市场机制，政府就不须作为。

教育属性分化与否，关键在于政府的基本认识。政府认为是公益事业的，就会千方百计增加投入。如果政府认为应该市场化运作的，那所制定的政策就是推向市场。那么，谁给政府这个权力，来决定教育是公益的还是市场的呢?事实上可通过辩论、公示、听证的规范程序，若政策代表了大多数民意，便可将一部分教育引入市场机制。毫无疑问，在教育政策的规划中需要专家的声音，也需要公众特别是利益相关者的参与。有的西方国家教育改革成本很高，因为凡事都需要商量，否则违背民意，教育部长就有可能下台。中国的改革成本虽然很小，但没有跟利益相关者商量的改革是有风险的。决策正确，皆大欢喜；决策错误，损失更大。增加科学民主决策，增加社会监督，让更多的人分担决策责任，可避免弱势群体受到更大伤害。

要消除“二元”格局，进一步促进地区之间、城乡之间的教育公平，一个重要的政策选择是改革和完善教育投入体制。建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证经费持续稳定增长。教育投入是公共财政体制的重要内容，必须强化各级政府对教育投入的责任，以更大的精力、更多的财力发展教育。同时，拓宽经费筹措渠道，建立社会投资、出资和捐资办学的有效激励机制。

（三）以人为本，使教育服务于人的和谐发展

教育全面、和谐发展，一是指教育系统自身的全面发展，即各类型教育的全面发展；二是指教育要促进人的全面发展。人是一切社会关系的总和，现实中的人是全面的、丰富的、完整的人，无论处于哪一种社会分工中的人都以综合的素质和全面的社会身份出现。党的十六大报告指出：包括知识分子在内的工人阶级、广大农民始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。各社会阶层的人都应该且有权力受到良好的教育。功利化教育把受教育者分离成单纯实现某个特殊目的的工具。以人为本的科学教育发展观，就是要纠正这种偏差。“以人为本”重要的是立足人的本性，关注人类自身发展需要，教育发展应该是全面发展与个性发展的统一。如果说经济学、政治学、法学依据重视的是人的理性与社会性，那么，教育学和伦理学则要更多关注人的惟一性、可能性、独特性、珍贵性乃至神圣性。但“以人为本”也应考虑以什么样的“人”为本，新时期党的教育方针规定要“坚持教育必须为社会主义现代化建设服务，为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”，这个方向是绝对不能偏离的。

人的特点多样化，需求也是多样化、多层次的，因此教育也要多样与灵活。没有多元而灵活的学校评估体系及宽松自由的环境，就不能适应人及其教育的多样化需求，从而不能适应国家与社会发展需要。原UNDP总裁、高级顾问、前巴基斯坦财政部长哈克（Mahbub ul Haq）认为，没有真正认识到发展的目的是为了人类自身需要的发展计划是“看不见人的发展计划”。哈克认为，人类发展的基本构成要素应该包括4个方面：公平性（equity）、可持续性（sustainability）、生产性（productivity）和赋权（empowerment）。这四个因素缺一不可。因此，以人为本的人类发展观大致来说包括如下几个方面的特点^[8]：发展必须把对人的关心置于中心地位；发展的目的在于扩大人类的选择范围；经济成长要以提高人类的福利为目的。

（四）强调全民教育和基本人权，用科学发展观指导教育战略

联合国大会通过的《世界人权宣言》指出，人人都有受教育的权力，“对人类家庭所有成员的固有尊严及平等和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族和各宗教集团间的了解、容忍和友谊”。^[9]

“基本权利”应该是广泛、平等、无条件分配的，受教育权也应该是对所有公民都平等的^[10]。联合国教科文组织的《学会生存》一书认为：“机会平等是要肯定每一个人都能受到适当的教育，而且这种教育的进度和方法是适合个人特点的”。

以人为本的人类发展观要求我们重视人类的基本需求，在人类诸多的基本需求中，基础教育的满足又是其他各项基本需求满足的重要基础。因为基础的教育的作用在于赋权（empowerment），也就是说基础教育是赋予一个人自身可持续发展能力的关键因素，是每一个公民不可剥夺的天赋权利。我们强调的不仅是一般意义上的“大锅饭”式的教育公平，而且是追求有质量或高质量（卓越）的教育平等。随着社会的发展，人们对教育公平的认识也越来越全面和深刻，教育公平不再仅仅是某一个特定标准面前人人平等，还应该包括对个性的尊重和对弱势群体的优先考虑，为此要改革、重建公共教育体制，兼顾效率与公平。

从上述意义上讲，云南制定教育发展战略时，更应该强调全民教育和基本人权。为此教育战略选择应包括以下内容：坚持把农村教育摆在重中之重的地位，着眼服务“三农”的大局，加强新形势下的基础教育、职业教育和成人教育“三教统筹”，有效整合教育资源；充分发挥农村学校的综合功能，推进“农科教结合”；实施高素质教师和管理队伍建设工程，推动教师教育创新，完善教师终身学习体系，全面提高教师和校长素质。

发展职业教育，要以服务为宗旨，以就业为导向。领导体系、运行机制、政策体系、服务体系要到位，大力推动职业教育转变办学模式。职业教育是由政府划定普职比例还是放任市场调节，这是其生存和发展的焦点问题。最优的选择是，既不放弃政府在宏观调控中的责任，同时又促进更多的职业学校面向市场、面向就业，办出特色。从某种意义上讲，职业教育就是就业教育，对人民有用的教育就是能找到工作的教育，能找到高薪工作的教育。如果我们的教育培养出来的是无业失业半失业者，便是失败的。云南的职业教育也可以创全国一流，围绕自己的经济发展战略所制定的职业教育发展战略就是特色，是其他省区没有的。

随着近几年的扩招，云南的许多大学都已经达到了满负荷，要统筹协调学科建设、人才培养、科技创新、队伍建设和国际合作等各方面工作。坚持凝练学科方向、汇集学科队伍、构筑创新基地，进一步提升高等教育为实施人才强省战略培养人才的质量。

【注释】

[1]阿马蒂亚森：《以自由看待发展》[M]，中国人民大学出版社，2002年1月版。

[2]新华网：教育部部长周济就《2003～2007年教育振兴行动计划》答记者问。2004年3月23日。

[3]数据来源：云南省教育厅计划财务处，《全国教育经费统计报表》，2003年11月。

[4]根据教育部财务司、国家统计局人口和社会科技统计司编（2002）：《中国教育经费统计年鉴》，中国统计出版社，2003年4月版，第498～505，506～557，558～588页等计算整理。

[5]张力：《试论云南大开发中的公共教育政策调整方向——解决云南教育热点问题的若干思路与措施建议》，载国家教育发展中心：《研究动态》，2002年2月10日。

[6]胡鞍钢、王绍光、康晓光著：《中国地区差距报告》，辽宁人民出版社，1995年2月版。

[7]联合国开发计划署驻华代表处政策和宣传文集第一卷《扶贫和小额信贷：缓解中国贫困的一体化战略》，社会科学文献出版社，2003年6月版，第32页.

[8]袁本涛：《科学发展观与中国公共教育政策的选择——以基础教育的协调发展为中心》，《清华大学教育研究》，2004年第二期。

[9]联合国：《世界人权宣言》（1948年12月10日通过并宣布），纽约，联合国，1950年。

[10][美]阿瑟·奥肯著，王奔洲等译：《平等与效率》，华夏出版社，1999年版。