所谓“双轨制”，是指在1915年上海举办第2届远东运动会的影响下，我国的官办学校也开始接受教会学校的做法，在学校的课外体育活动时间里，大力提倡和开展近代田径、球类等运动项目。但同时，在官办学校的体育课堂教学中，仍坚持以规定的普通体操和兵式体操的教学内容为主。学术界将当时学校体育发生的这一现象，称为“双轨制”，或曰“双轨现象”。这一现象一直延续到1922年的壬戌学制公布以后才开始消失。所以，从1915到1922年间，是我国学校体育发展的“双轨制”时期。
双轨制的出现，与人们对体育的认识发生变化有关。在近代中国，设置体育作为教育制度中的一门真正的课程，是从1904年开始的。当时规定各级各类学堂均要开设体操课。然而当时的体操课在《定军国民教育主义案》中曾明确指出：“欲使全国人民克尽当兵义务，必先于学校教育趋重尚武主义。”这种认识，即使在中华民国成立以后也没有被改变：“欧战以来，世界各国鉴于国际民族之生存竞争日趋险恶，无不汲汲于国民体育之增进，以充实其国力，盖时势使然也。”[22]直到新文化运动的兴起，人们才逐渐认识到“学校体育，亟宜革除兵式教练一门”。认为兵操教育“本非学校体操保存康健之普及法也”[23]。所以，出现了对军国民教育的反思。首先是徐一冰，他在《体育与武力辩》的文章中说，自1905年以来，我国的学校体育一科，竞以尚武唯一目的，以兵式体操为主要教材。以致舍本求末。其最大的害处就是“误以军事当体育”[24]。结果造成了两方面的消极影响：一方面是损害了广大学生的身心健康，“故愚观现今之体育，率多有形式而无实质。非不有体操课程也，非不有体操教员也，然而受体操之益者少，非徒无益，又有害焉。教者发令，学者强应，身顺而心违，精神受无量之痛苦，精神苦而身亦苦矣，盖一体操之终，未有不貌瘁神伤者也”[25]。另一方面是严重破坏了学校体育的声誉。由于人们误以军事为体育，结果使得“一般无知识无道德之营弁之兵士，竟一跃而为教师。品类不齐，非驴非马。既不识教授为何物，又不知学校为何地。酗酒狂赌，好勇斗狠，无所不为。不一年，学校之名誉扫地，社会之信仰尽失，学生父兄多仇视体操一科”[26]。
同时，由于国家规定高小以上学生一律以兵操为主要教材，使得深受青少年欢迎的西方近代体育娱乐项目，也一直被排斥在学校体育之外。这不仅使学校体育未能有效地发挥增进学生健康的积极作用，而且在1910年和1914年的两届全运会上以及1913年参加远东运动会的中国体育代表团组成人员中，几乎都成了清一色的教会学校的学生代表，而公立学校学生能够插足者极少。面对这样的现状，1914年春，徐一冰决意将中国体操学校的办学宗旨，由创办初期的“提倡尚武精神”而改为“提倡正当体育”。著名的“精武体操会”，也跟着在1914年将自己的组织名称改为“精武体育会”。体操与体育，虽是一字之差，但它所透露出的信息则是：当时的中国人已经在体育观念上开始发生重大的变化。
后来随着五四新文化运动的兴起，特别是上海第2届远东运动会的召开，使一大批体育理论工作者和先进的青年知识分子，也都先后纷纷加入了对“军国民教育”进行批判的行列。其中有中国共产党的早期青年领袖恽代英，他在1917年发表的《学校体育之研究》的论文中就曾经有所质疑：军国民之教育，是否该施行于全国？即使施行，又“应以何种方法施行之？”他在文章中说：“学校之养成军国民，应与军队之纯以鞭笞为教育者异。”指出：“学生不但应使之强健，且应使之知所以强健之理。不但应使之健康，且应使之知所保健康之法。故所谓军国民教育，非但请拨枪支，练习打靶，即足称此头衔而无愧也。”[27]在1919年出版的长沙《体育周报》上，更是充满了有关对军国民体育问题的讨论。如有的说，体育的目的是什么？体育的目的就是生活上的满足。而军国民体育的结果，恰恰与“生活上满足”的目的背道而驰。体育本是人生的生活手段，而军国民体育“简直是把活动的人变成了一种机械，一点性灵都不许他存在”[28]。有的说，“兵操是机械的动作，束缚个性自由发展；兵操是偏枯的动作，妨碍身体平均发展”。并特别指出，共和国家应该发扬民治精神，用不着讲强权的“军国民主义”。况且，“含有军国民主义意味的兵操，也违背德谟克拉西（民主的音译）的精神”[29]。(www.xing528.com)
由此可见，在五四新文化运动的影响下，当时已有不少人能够从资产阶级的人本主义和民主、自由的观点探讨体育问题，明确提出反对军国民体育，反对学校的兵操教育。出现这样的局面，是封建的伦理道德对知识分子束缚的解除，以及近代以来民主科学思想的传播大大激发了知识分子的个人意识和追求客观真理的愿望及行动。虽然1915年时仍有人以“富国强兵”为据，坚持学校要进行兵操教育，如在袁世凯1915年推行的《特定教育纲要》中，仍提出要以“尚武教育为纬”，“以尚武教育为体”，但与全社会的反对者力量相比，那只能是一种无病呻吟了。改变现有的学校体育教育形式，已成为社会发展的大势所趋。
如1915年10月17日，江苏巡按使齐耀琳曾发了一份《江苏省巡按使公署关于各校应于体操正课外兼作课外运动饬》的文件，其中指出：“近阅京外各学校所报周年概况及历届本部视学报告，各校主管教员对于体育一门，能知注意、极力提供者固属不少，而随便敷衍，视为具文，所在皆有。查体一端，为智训道德之根本，锐敏之脑力，活泼之精神，兴事立功之资，捍国卫家之先，皆于是乎。”文件认为：“欧美各国学校教育，于体操正科外皆力行课外运动。教师之指导，医士之护视，既周且挚。其运动之法，几乎无美不备，而社会之中，体育会运动场等亦复林立错置。运动之优势，分数之比较，报纸之端，日日所登载。士女之口，人人以为美谈，用是风气流行。凡在少年无不踊跃趋赴，或标名于国内，或竞胜于国外。故其国民体格魁硕，精神充足。以之构思，则多所发明；以之应事，则易于奏效。”所以文件说：“我国识时之士，多亦见及。故本年全国省教育会及全国师范校长会议，均有注重体育之建议，亟宜应时势之需求，筹划切实办法，以为进行之准。京外各学校，自国民学校以上迄于大学，并各专门学校学生，年龄程度虽各有不同，而莫不有相当之练习，应即特筹课外运动之法，由各校长体察情形，明定运动章程，多备运动器械，务使全校学生分组练习。每人必习一种以上之运动，将来全国或有一省举行运动会时，本部于中学以上各校，即以其选手得奖之多寡，为其成绩优劣之标准。以上办法，应请转饬各学校切实筹办。限于二月以内，将其运动章程、器械各色、习练人数缮详贵公署，汇咨本部以便查核。”[30]
不仅如此，到1919年4月召开全国第一次教育调查会时，一项以“养成健全人格，发展共和精神”为宗旨的新教育方案，终于在这次调查会上获得通过。其中特别指出：“自欧战终了后，军国民教育一节，于世界潮流容有未全。”而且，“注重人格主义，英国是也国。美国教育，为人格主义所推衍，故能产生共和精神。法国自共和成立以后，国中主持教育者，极力发挥共和精神，国基因以巩固”。所以提出：“吾国以共和政体应世界潮流，当采英、法、美三国之长，故拟以养成健全人格，发展共和精神为教育宗旨。”在此精神下，1919年的第五次教育联合会对学校体育的改革问题，更是做出了专门的决议。文件说：“近鉴世界大势，军国民主义已不合教育之潮流，故对学校体育自应加以改进。”其改进的内容包括：减少兵操时间，增加体育时间；增加体育经费；注重师范学校体育；注意女子体育；改良高等小学和国民学校的体育；实行身体检查；改良运动会等[31]。课内的体操教学，是当时欧洲大陆和日本所采用的主要体育手段；课外开展的田径、球类活动，则是当时美国、英国所采用的主要体育手段。这是两种不同的体育体系：前者重视整齐、严肃的机械式的锻炼，灌输绝对服从等封建专制思想；后者则注意于活泼、愉快、机智的运动，培养资产阶级的民主、自由观念。两种显然不同的体育体系，却能在课内和课外同时得到推行，可说是中国历史上的一种特有的现象。
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