高等职业技术院校经营的理论基础

第二节　高等职业技术院校经营的理论基础

高等职业技术院校经营的提出是基于新制度经济学和公共管理理论的相关理论观点。

一、新制度经济学与高等职业院校经营

近些年来，在经济学、社会学和政治学等社会科学领域出现了一种新的趋势即新制度主义的研究范式。该研究范式认为制度（包括外部制度和内部制度）安排在影响人类的集体行动中发挥重要的作用。换言之，在新制度主义看来，制度是一套能够决定某一群体成员行为的一致同意的规则。制度既可以是正式的，以法律、规定、程序的形式存在；也可以是非正式的，以行为规范或者价值的形式存在，这些制度通过观念内化到人的体内。还有一种制度是深深地根植于人的潜意识之中的心智模式。

（一）新制度经济学的理论观点

在经济学中，新制度主义经济学是对新古典主义理论的企业行为理想化假定的回应和反叛。按照新古典经济学的一般观点，一个企业作为唯一的决策者，具有明确客观偏好、充分的信息，目的是追求利润最大化。而这一过程实现的前提是市场必须是完全竞争的。它假定市场上有无数个买者和卖者，信息是完备的、无成本的。但在现实的市场上，信息是稀缺的，是有成本的，买者和卖者也是有限的，即交易是有成本的。正是从交易成本的概念出发，形成了包括交易成本经济学、委托代理理论与制度变迁理论为主要内容的新制度经济学理论^[7]。

1.交易费用理论

交易成本经济学研究的是在市场失灵的情况下，如何使交易活动更有效。交易费用是新制度经济学最基本的概念。交易费用思想是科斯在1937年的论文《企业的性质》一文中提出的。科斯认为，交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用，发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用，督促契约条款严格履行的费用等等。

交易费用的提出，对于新制度经济学具有重要意义。由于经济学是研究稀缺资源配置的。交易费用理论表明交易活动是稀缺的，市场的不确定性导致交易也是冒风险的，因而交易也有代价，从而也就有如何配置的问题。资源配置问题就是经济效率问题。所以，一定的制度必须提高经济效率，否则旧的制度将会被新的制度所取代。这样，制度分析才被认为真正纳入了经济学分析之中。

这一概念对制度经济学的重要性在于，它解释了外在的规则决定着交易活动，尤其是交易活动既在市场机制作用下，又在官僚科层体制作用下的混合形式中更为重要。交易成本经济学描述了像不确定性、资产专用性、信息不对称、机会主义等是怎样影响经济交易的潜在交易成本的。这一经济学也描述了不同治理结构的最小交易成本。

2.产权理论

新制度经济学家一般都认为，产权是一种权利，是一种社会关系，是规定人们相互行为关系的一种规则，并且是社会的基础性规则。产权经济学大师阿尔钦认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”这揭示了产权的本质是社会关系。在鲁滨逊一个人的世界里，产权是不起作用的。只有在相互交往的人类社会中，人们才必须相互尊重产权。

产权是一个权利束，是一个复数概念，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。当一种交易在市场中发生时，就发生了两束权利的交换。交易中的产权束所包含的内容影响物品的交换价值，这是新制度经济学的一个基本观点之一。

产权实质上是一套激励与约束机制。影响和激励行为，是产权的一个基本功能。新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。

3.委托代理理论

委托代理理论常常被用来解释公司内部的治理结构。这一理论将公司看作是虚构的法人实体，在这一实体中存在着一套代理人之双边的合同关系。这些代理人被看作是为自己利益最大化的理性的人。委托人监督代理人的活动是非常困难的。代理人会产生机会主义行为，去追求预算的最大化，回避责任。因此，公司在一系列的约束下，是以次优化的方式生产的。委托代理理论描述了大量的治理结构与控制机制，以便委托人能限制代理人的行为，提高组织的效率。

科斯运用其首创的交易费用分析工具，对企业的性质以及企业与市场并存于现实经济世界这一事实做出了先驱性的解释，将新古典经济学的单一生产制度体系——市场机制，拓展为彼此之间存在替代关系的、包括企业与市场的二重生产制度体系。

科斯认为，市场机制是一种配置资源的手段，企业也是一种配置资源的手段，二者是可以相互替代的。在科斯看来，市场机制的运行是有成本的，通过形成一个组织，并允许某个权威（企业家）来支配资源，就能节约某些市场运行成本。交易费用的节省是企业产生、存在以及替代市场机制的唯一动力。

而企业与市场的边界在哪里呢？科斯认为，由于企业管理也是有费用的，企业规模不可能无限扩大，其限度在于：利用企业方式组织交易的成本等于通过市场交易的成本。

4.制度变迁理论

委托代理理论与交易成本经济学描述了一个比经典的经济学更为现实的公司运行模型。这两种理论描述了公司控制内部与外部交易的规则与程序。但是，正如威廉姆逊所指出的，这两种理论的研究范围还很有限，它还不能解释各种不同的治理机制是怎样产生的。

制度变迁理论比交易成本经济学与委托代理理论更为根本，它解释了人类合作行为是如何产生的，即制度是如何产生的。它认为制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史的关键。制度向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。制度是人们发生相互关系的指南。不过制度的稳定性并不表示制度是一成不变的，相反制度一直处于变革之中。当在现存制度下出现了潜在的获得机会时，这就会发生制度变迁。一般地，这些获得机会是由于市场规模的扩大、生产技术的发展或人们对现存制度下的成本收益之比的看法有了变化引起的。

制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容。其代表人物是诺斯。他强调，技术的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。总之，诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。

制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。所以，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度变迁理论的三块基石。制度变迁理论涉及制度变迁的原因或制度的起源问题、制度变迁的动力、制度变迁的过程、制度变迁的形式、制度移植、路径依赖等。

（二）新制度经济学视野下的高等职业教育发展

利用新制度经济学的视角来看，当前公办学校普遍缺乏创新意识和服务意识，究其原因在于公办学校之间和公办学校之内没有市场公平竞争式的压力和动力。同时，公办学校作为一个由政府保护性科层制组织具有制度依赖的习性，究其管理成本居高不下的原因在于包括学校产权制度在内的学校制度建设的缺失或不合理。

不可否认，近20年来，我国教育部门的体制改革与我国整个社会经济体制改革一样，已经取得了非常显著的成绩和进展。从总体上看，这种体制改革基本上解决了我国教育发展的外部矛盾和问题，缓解了教育改革和发展的外部约束，为我国从教育大国走向教育强国创造了更大的空间，但是，体制改革并不能解决学校内部的质量和效益等问题。有些公立学校进行内部管理体制改革，在取得一定成绩以后，也进入了一个“改革高原期”。突出表现为：首先，在学校内部实行的校长负责制，其具体运行机制具有多元性，容易产生党政矛盾；其次，人员利用效率不高，尤其是非教学人员偏多；再次，由于教师自由流动机制没有形成，学校聘任制难以完全实现，导致学校管理在相当程度上缺乏活力。同时，在社会主义市场经济体制中，少数敢于探索的学校作为面向社会自主办学的法人实体，已经具有了一定的独立性和自主权。另外，从其他发达国家的办学经验也可以看到，公共教育部门的改革和发展通常都经历了一个从体制的层面转向学校层面的过程。这种重心转移最重要的政策含义是更加关注以建立现代学校制度为核心的学校自身的改革和发展。

（三）新制度经济学研究范式与高等职业技术院校经营研究

新制度经济学的经济分析不但关注经济环境如何决定经济结果，而且对经济环境中的制度（或游戏规则）如何决定经济绩效更为关注。一个通用的研究范式即SSP研究范式开始为众多的经济学及社会科学学者所认同和掌握。

所谓SSP研究范式包括三个主要的内容：首先，是状态或环境。包括个人、团体和物品或服务的特性。个人的特性主要包括个人偏好、价值观、终极目标、知识、信息处理和决策的策略选择。团体的特性除了参与决策的人数及决策者的个人特性外，还包括团体内的决策规则。物品或服务的特性则包括排他性使用、规模经济、共享性、交易成本、剩余以及波动性供求等。无论是个人、团体还是物品或服务的特性都将导致人们在经济活动中的各种相互依赖性并影响着制度与绩效之间的关系。其次，是结构，即人们一切权利的集合，它代表着一个社会的游戏规则。传统的经济理论对于结构的分析主要局限于名义上的生产要素所有制和市场竞争，而新制度经济学的分析则表明结构包含着更为广泛的内容：使用权和交换权，不同的交易类型，合同规则，税收和公共开支条例，边界问题，制定规则的规定等等。再次，是绩效，指财富在不同的个人（团体）间的分配，由于个体之间存在着利益上的冲突，因此，对绩效的计算应着眼于作为选择者个人的绩效。总之，在上述分析范式中，状态或环境是给定的，结构则是可选择的，而在状态或环境确定的情形下，所选择的结构决定了最终的绩效。这种研究范式，既可以实证地分析制度的影响，又可以对制度的选择进行规范分析。

依托SSP范式对高等职业技术院校经营活动进行研究，将有助于建立起高职院校经营体系的分析框架。

二、新公共管理理论与高等职业技术院校经营

新公共管理模式是针对传统官僚体制提出的。“新公共管理”模式，即主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制，借鉴私营部门的管理技术与激励手段，强调公共服务中的顾客导向，注重结果甚于规则等等，其突出的特点就是学校的公共管理创新应强调私营部门的管理模式、管理原理、管理方法和技术，以提高工作效率和管理水平，以较少成本实现一个高效管理系统。政府新公共管理模式在西方发达国家得到了广泛的运用和实践，理论上也不断完善，成为近20年来西方国家政府创新和管理公共部门的主要模式。

（一）新公共管理理论的理论观点

新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏锐性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践不无借鉴意义。(www.xing528.com)

从20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效，甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿、效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理在20世纪80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

1.新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中^[8]。

2.新公共行政管理的基本观点

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

第一，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

第二，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相连，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的3E，即经济（economy）、效率（efficiency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本－效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为像美国的国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策：一是任期优势，事务官的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）；二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果；三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做；四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上；五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4 000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的7位政务官实际上根本无法控制他们手下的96 850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等^[9]。

（二）新公共管理理论视角下高等职业技术院校经营

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），在一定程度上也凸现出公共部门管理的规律和趋势，对我国高等职业技术院校这一准公共部门的经营有一定借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。这一状况在高职教育领域也是普遍存在。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

在加强政府对高职院校宏观调控的同时，高职院校应正确处理与不同部门、组织、大众媒介和公众的关系，树立“顾客”意识，以政治眼光对待公共管理与外部环境的交互作用。

第二，新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。高职院校应彻底转变旧有公共部门的意识，在学校管理中贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为高职院校管理经营所借鉴。

第四，推崇自由化的管理。管理人员是高度专业化的、通晓管理和掌握信息的个人。管理的不良绩效不是因为管理者缺乏能力和不履行职责，而是过多的程序和规则束缚了管理者的权威和灵活性。因此高职院校管理经营需要“自由化”，管理者应该拥有合理充分的权力，做到“让管理者来管理”。

第五，崇尚市场取向的管理。竞争和私营部门管理是市场取向中两个带普遍性的问题：首先，在学校内部创立市场竞争机制，通过竞争实现高效率和低成本，以改进绩效；其次，将私营部门的管理理念和管理技术应用于学校经营，打破公私管理之间的界限。

第六，倡导企业家型的领导者。学校管理人员与市场中的理性经济人一样，具有自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈及导致道德风险的内在倾向。私营管理人员与公共管理人员在管理绩效上的优劣之别，原因不在于自利的人性，而在于管理环境的不同。繁冗的程序规则恶化管理环境，压抑管理者情绪，导致低劣的绩效。相反，私营管理能够有效利用管理人员的自利、机会和风险的意识，使他们适应激烈变化的外部环境，容易创造良好的管理绩效。因此，改革的着眼点是设计恰当的制度环境，保证学校管理人员拥有充分合理的权威，并且赋予他们以企业领导者的角色。

【注释】

[1]数据来源：新华网。

[2]数据来源：新华网。

[3]章新胜.高职院校经营与新公共管理模式［J］.继续教育，2006（11）.

[4]摘自《中国教育经费统计年鉴》，1999年、2000年。

[5]王前新，陈丽华.提升学校效能是高职院校发展的突破口［J］.教育与职业，2007（15）.

[6]张学敏，潘燕.从管理到经营——构建学校经营理论的探索［J］.教育与经济，2004（04）.

[7]贺卫，伍山林.制度经济学［M］.北京：机械工业出版社，2003.

[8]〔英〕简·莱恩.新公共管理［M］.赵成根等译.北京：中国青年出版社，2004.

[9]李鹏.新公共管理及应用［M］.北京：社会科学文献出版社，2004.