如何问责:高校行政问责制的实施路径

三、如何问责:高校行政问责制的实施路径

(一)严格职责划分，明确权责是前提

在高校管理中要实施问责制，必须形成明确而又严格的权责体系与机制。权力和责任的划分以法律法规为依据，现行的《高等教育法》规定了高校的自主管理权、教育教学权、招生权、学生管理权、颁发证书权、人事权、财产权等权力，但对责任规定不明。在重新修定《高等教育法》的基础上，还需制定《校长法》，修订《高校学生手则》等规章制度。高校要按照教学科研和管理工作的实际需要设置合理的组织机构和工作岗位，因事设岗，以岗选人。在经过民主程序制定的校规中明确规定各职能部门、各岗位上的教职员工行使教育教学和管理职责的权限。通过法律法规，规章制度和岗位职责的规定，使高校管理者、教师、学生的权利与责任明晰化，从而在出现问题时，依照职责权限的划定，确定具体的责任主体。

(二)加强制度安排，强化监督是基础

诺斯说过:制度在社会中起着根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素，有效的制度安排是建构高校行政问责制的核心问题。要保证高校问责的科学、独立与公正，必须建立健全相应的校务公开制度、民主决策制度、日常监督等制度。高校应充分运用学校信息化技术，使由不同利益者组成的问责主体能够及时获取信息和交流意见，为高校问责制综合运用同体问责与异体问责、内部问责与外部问责，建立信息平台。把问责主体普遍关心、涉及问责主体切身利益的事项作为高校校务公开的重点，尊重问责主体的知情权、选择权。具体来说就是把学校招生、收费、各项制度和管理办法中涉及公众利益的内容公之于众;把财务管理、工程建设、物资采购、干部人事等涉及教职工切身利益的内容向教职工公开;学校的各项管理要公开办事制度、办事程序和办事结果。

决策的失误是最大的失误，高校领导者的决策对一个高校的改革与发展走向，起着至关重要的作用。为了尽可能的减少决策者的失误，必须依靠集体的智慧，建立民主的决策机制。理性的决策需要集思广益，高校内部管理决策制度应当增加教师群体的民主参与，尊重学术权力，充分发挥校务会议、教职工代表大会、工会等群体组织参与民主管理的正当权利，以督促管理者慎重运用权力，合理地使用有限的资源。

高校行政问责制的重心不应仅仅放在“责任追究”方面，而要更加注重“责任预防”，为此，必须建立一套比较完善的日常监督制度来实行“经常性问责”。要加强党委对于学校监督工作的领导，强化上级部门、纪检部门和审计部门的监督工作，充分发挥校务、学术、学位委员会和教代会的监督作用。同时，开辟各种监督渠道，建立申诉机构和投诉机制方便师生员工的经常性监督。建立各级干部向教代会报告工作制度以及教职工参与干部考评制度，使干部的管理活动置于群众的监督下，促使高校各级干部严格依照法律和制度办事，防止违法违纪行为。

(三)健全问责体系，规范程序是关键

从控制论的角度讲，内部控制与外部控制相结合才能实现最佳的控制效果。高校教育问责制的建立既要注重学校自身的内部管理和监督，更要从外部监管的角度实现问责的多元化。为健全问责体系，达成最佳问责效果，高校行政问责制应该关注以下两点:①内外问责相结合。在高校内部通过校长办公会、教职工代表大会、教职员工民主生活会、支部会等渠道开展批评与自我批评，领导干部作为表率，带动全体教职员工紧密联系个人的思想、工作和作风，从世界观上进行剖析，找出不足，加以改进。在学校外部，在政府和教育主管部门组织领导下，整合财政、物价、税收、监察、审计、劳动、人事等职能部门形成合力，对完善高校管理进行有效的外部问责。②上下问责相结合。向上问责是指健全问责主体投诉受理机制，支持问责主体通过多种渠道对高校进行问责。向下问责是指高校主管部门和高校行政部门作为公共权力的职能部门，切实从“管理高校”向“经营和治理高校”转变，加大执法力度，提升监管水平，倾听问责主体意见。

程序是任何一项健全的法律制度所必备的要素，必须用问责程序的规范性、可操作性来保证问责制沿着法治的轨道进行。问责的程序主要包括:问责的启动程序、责任的认定程序、问责的回应程序等。在运行环节上包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行等步骤。在问责启动中应体现民主参与原则，充分发挥教职工代表大会、校务委员会以及学术委员会、学位评定委员会、教师职务评审委员会等机构的作用，建立举报和主动监督相结合的制度，采取述职、考评、监察、检查、审计、质询、举报、民主评议等多种形式来保证责任启动的有效性。通过调查审核确认高校工作人员的过错行为，为做出追究决定提供依据，这是高校管理问责制运行中的关键环节。执行这一环节的主体包括高校内部和外部两个方面。在高校内部，纪检监察部门负责对工作人员已出现的过错行为进行调查，完成调查报告和处理建议，并向做出过错行为人的上级主管部门汇报;在高校内部调查的同时，高校外部组织与机构也要参与调查，一同做出责任处理决定，使调查结果更加公平公正。在调查核实的基础上，召开纪检、监察、组织、人事联席办公会议会商责任认定和处理意见，根据过失的利害关系、程度大小、主客观因素来确定责任结果。一般问责客体承担责任的方式有四类:法律责任、行政责任、政治责任和道德责任。凡触犯法律，首先就要承担相应的法律责任即由司法机关处以民事责任和刑事责任;其次是对未触犯法律但违反了党纪政纪规定的，要求承担相应的政治责任如受党纪、政纪处分等;同时还有行政责任，主要是接受组织上的行政处理(如免职、降职、通报批评等);再次是当事人行为引发责任主体的义愤，既未触犯法律又未违反政治纪律，就应承担道德责任如公开检讨、赔礼道歉等。这几类责任既相互联系又各自独立，不能相互代替，更不能大事化小小事化了。对于高校的责任事故，受各种主客观因素的限制，问责主体并不能保证其做出的问责处理决定是完全准确的，因此必须建立和完善对问责客体的救济机制，保障受处理人员的合法权益。问责主体在做出处理决定的时候，要及时向问责客体告知情况，并听取其陈述或申辩意见，在做出处理决定以后，还应该允许问责客体针对处理结果申请复核和提出申诉。通过上述措施，最大可能地避免做出错误的处理决定，保持高校各级领导干部和教职员工依法履行职责的积极性和主动性。

(四)加大宣传力度，营造氛围是保障

数千年的中国封建文化积淀使中国人有着浓厚的“官本位”意识和“人治”观念，社会上缺少法律传统，公民问责意识淡漠。“问责文化”的缺失，影响了问责制的有效开展。因此，要加大宣传力度，增强公民的问责意识，并依法保障问责主体对高校及其工作人员进行批评、建议、检举的权利。首先要引导公众树立公民精神、法治观念和“权利”意识，要使公众意识到自己是问责主体，产生强烈的公共利益使命感，要善于知情，敢于问责。再次要使公众的参与知情权得到充分保障，确保校务公开。只有在问责主体普遍参与、彻底监督的基础上，才能形成“问责”的良好氛围，使问责制沿着法制化、规范化、民主化的轨道前进。

在高校中引入行政问责制，实际上就是指高校要以培养高素质的学生为己任、以履行对公众教育承诺为职责、以推动教学、科研和服务的有效结合为目标，追求高效的办学方式为宗旨、全面接受责任追究为核心的一种监督机制和制度。它要求高校在掌握教育公权力的同时，必须担负起相应的责任，尤其是高校领导能真正树立责任意识和危机意识，接受问责主体的监督，防止权力滥为、误为、无为。(www.xing528.com)

【参考文献】

［1］杨明宏，王德清.高校问责制研究综述［J］.黑龙江高教研究，2007(9):6.

［2］渝纪法.关于问责制有关问题的思考［J］.探索，2005(4):83.

［3］韩志明.当前行政问责制研究述评［J］.云南行政学院学报，2007(2):157．

［4］高耀丽.英国高等教育问责制及其启示［J］.高等教育研究，2005(11):104.

［5］吴景松，程宜康.我国高校问责制之现实困境及其治理路径［J］.江苏高教，2007(1):45.

［6］徐木兴.高校教育问责制实施途径研究［J］.高等农业教育，2006(10):22.

［7］蔡福瑞.实施高校管理问责制的保障机制分析［J］.江西理工大学学报，2008(12):79.

【注释】

[1]作者简介:欧阳庆芳，三峡大学政法学院副教授，党委副书记;李敏昌，三峡大学政法学院教授，院长。