何谓问责:高校行政问责制的内涵分析

一、何谓问责:高校行政问责制的内涵分析

问责(accountability)就是追究分内应为之事。其本义包含控制权力滥用，预防腐败发生;确保公共资源为公益目的服务，实现公共价值(公正、公平等)，提高效率和效益;提高政策的透明度与合法性。“问责制”即追究责任的制度，一般指拥有任免权限或者管辖权的机关、部门或者领导对由其产生、所属或者管辖的公务员，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响工作秩序和工作效率，或者损害行政管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，依照相关法规、规定予以过问并追究责任的制度。因为问责的对象主要是各级政府及行政公务人员，所以问责制也被称为行政问责制或“政府问责制”。但根据行政法理论，行政权并非行政机关独享，经过法律法规的授权，其他社会组织也能成为行政主体，因此有论者解释行政问责制的基本涵义是:行政机关以及立法机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表等对因为疏忽或者不负责任而造成重大损失或者公共资源浪费的行政主体提出质疑并且追究其相关责任的制度。这种定义不仅包含了行政体制的“同体问责”，也包括了行政机关之外的司法机关、执政党、民主党派、人大代表、新闻媒体和公民的“异体问责”，是一种被广泛承认并被普遍使用的行政问责制定义。高校虽然不是直接的国家行政机关，但其作为依法成立的教育机构，行使有关法律、法规授予的公共权力，这种公权力体现在国家赋予高校的一系列办学自主权上。依据“权责对等”的原则，高校在行使权力的同时，应当负有与之对等的责任，一旦高校没有履行好公共权力，就应当承担接受谴责、处罚等消极后果。实现“权责对等”，必须对公权力行使者进行监督质询，以防止权力的滥用和失范。高校公共权力的确立，必然伴随行政问责制度的建立。

高校行政问责制，也有称高校问责或高等教育问责，源于20世纪中后期的英美等国。第二次世界大战结束后，欧美国家高等教育空前发展，逐渐由“大众化”向“普及化”阶段过渡。随着高等教育规模的扩大，政府对其投入力度减少，教育成本逐渐由财政负担向学校和学生分担转移，大学必须多渠道筹措教育经费，如与工商业合作、科研成果转让、让留学生交纳全额学费等。这也就使得高校利益相关者更加关注大学资金的使用情况，要求大学管理者对学校的经营运行状况进行说明解释，高等教育问责制由此兴起并逐渐制度化。高校问责制的推行，就是检验高校对绩效的回应能力(Answerability for performance)。通俗地说，即高校向政府部门、社会机构或个人通过汇报、解释、证明及回答高校的资源使用情况及效果。国外的高校问责，强调的是教育管理即资源使用方面的责任，多从技术、管理层面定义，倾向于强调培养学生所花费的成本或培养的学生素质是可以明确测量的。其主要目的是为了解决高校与政府以及其他公共服务之间的要求，西方高校的实践也证明，问责制能有效解决大学自治和社会责任的平衡点问题。我国高校问责的产生始于政府问责制的普遍推行，虽然在过程上注重考察权力行使者的履行职责情况，结果上更强调责任的追究，但最终目的仍是实现管理高效，寻求教学科研和社会服务的最大化。在学者们对问责制、行政问责制和教育问责制的界定基础上，我们可以把高校行政问责制定义为:高校利益相关者通过一定的程序，就高等教育公共权力的行使予以过问，对没有履行好相关义务的高校公共权力使用者追究应有责任，令其承担相应处罚的制度的总称。(www.xing528.com)

高校行政问责制的构成要素应主要包含问责主体、问责客体、问责内容和问责方式。①问责主体，即“谁来问责”，目前我国高等教育问责机构主要是上级教育行政部门，及接受委托的教育督导、评估机构。《高等教育法》第5条、第31条、第44条等条款，指出高校作为独立的办学机构，应承担高等教育教学、科研和社会服务等职能，必须接受政府及其委托部门对办学水平、教育质量、资源配置和经费使用等方面的监督和评估。根据2004年2月公布的《中国共产党党内监督条例(试行)》关于“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等规定，高校内部的纪检部门也可启动问责程序。但我国高校内部的纪检部门，隶属于校党委领导，难以对学校党政负责人实施有效监督;而校外的高等教育评估机构则主要由教育行政官员与学术专家构成，其他权力主体的利益诉求难以得到保障。因此应将问责主体扩大到高校其他利益相关者，如参与和支持高等教育事业的发展的企事业单位、社会团体及其他社会组织和公众监督者以及教师、学生及家长等。②问责客体，即“向谁问责”，高教问责的责任主体既包括高校自身及执行单位，也包括个人。学校作为教育公共权力的使用者，同时也是一个责任主体，必须遵纪守法，实现社会的政策目标，为社会提供合格的公共产品(学生);学院(下级单位)作为高校公共权力的执行层，他们在人财物的调配、各种计划的制定和执行、教学科研质量的管理、学校安全的保障、校内外关系的协调等方面，担负着重要的责任，凡学院(单位)发生失教、失管、失为、失察、擅权，就应当对该学院(单位)负责人及当事人追究失职责任或滥用职权责任。对个人的问责，不仅仅指高校的书记、校长、院长等领导干部，还应包括一切被授予公共权力的人，从教师、管理人员到工勤人员，如有违反其职责的行为，就应当被问责。③问责内容，即“问什么”指问责的事由或范围，也就是高校利益相关者的利益诉求。问责的内容必须具有可列举性，使每一个当事人都了解行为的可预见的后果。国外高校问责的基本内容一般包括:财政廉洁、财政安全、风险管理、管理体制、成本/竞争力、物有所值、学校规划、投资数额、与学生相关的统计数据(student statistics)、教学、研究和服务质量、道德规范/责任、环境等。在我国，全面的问责责任应当包括:第一，依法办学责任。高校是依法实施教育教学的专门机构，不仅要守法，更重要的是落实法律责任，对高校侵害教职员工和学生合法权益的违法行为要进行问责。第二，教育教学责任。提高教育教学质量是高校发展的硬道理，也是第一要务，对疏于教育教学质量管理，损害学生受教育权，造成教育教学责任事故的行为，要进行问责。具体内容应涉及高校的办学指导思想是否正确、办学特色是否突出、专业课程设置是否合理、学生培养质量是否合乎社会要求、教职员工考核指标体系执行情况，毕业生就业情况，高校各种经费使用情况等。第三，绩效责任。绩效责任意味着在充分的授权与资源支持下，第三者对有关人士或机构的业绩和表现所作的评价与考核。对工作效率低、效果差，公众意见多的高校教育教学和管理行为要进行问责。效益、效率问责往往通过高等教育评估各观测点或根据评估指标进行考评。④问责程序方式，即“如何问”，是对问责方式、步骤、顺序和时效等的规定。以上四个要素共同构成高校行政问责制的完整体系。