政府经费资助:公办与民办高等教育协调发展的必要条件

政府经费资助:公办与民办高等教育协调发展的必要条件

黄　藤^[1]

(西安外事学院，陕西西安　710077)

【摘　要】　我国民办高等教育自诞生以来一直面临生存性、发展性短缺的困境，办学经费紧缺成为除政策瓶颈之外的另一制约性因素。民办高校经费困境是多重因素作用的结果，但外部制度性障碍包括政府经费资助的缺位是造成这种困境的核心因素。因此，本文提出政府应当对民办高等教育实行直接资助和间接资助相结合的经费资助政策，特别是要建立民办高等教育绩效资助制度，支持目前优质的民办高等教育进一步做大做强，从而真正形成公办与民办高等教育协调发展的局面。

【关键词】　民办高等教育；经费资助；办学经费

1.举步维艰:我国民办高等教育经费来源现状

改革开放以来，我国民办高等教育发展十分迅速。据统计，截至2005年底，全国民办普通高校250所，加上独立学院的295所，总数达545所，在校生209.85万人，比上年增长22%。加上民办非学历高等教育我国民办高等教育1077所，注册学生128.66万人，比上年增长22%。再加上2所民办成人高校和最后一批学历文凭考试生，全国民办高校在校生共达341.29万人，约占全国各级各类教育学生总数的15%左右。^［1］但从办学经费现状和综合实力情况来看，毋庸讳言，尽管我国民办高校自诞生以来一直面临生存性、发展性短缺的困境，办学经费紧缺已成为除政策瓶颈之外的另一严重制约性因素。

1.1我国民办高校经费来源宏观分析

从宏观上看，尽管各民办高校之间发展情况各异，但从总体上看，经费来源渠道十分单一，主要依赖收取学费和向银行贷款来运作，据估计，2004年，我国民办高校的贷款在220亿左右，其中，陕西民办高校的银行贷款就有35亿。

邬大光教授曾对30多所民办高校经费来源进行调查，发现学费收入占学校总收入80%以上的共有30所，占被调查学校总数的80%多(见表1)。

表1　学费收入占部分民办高校总收入的比例

资料来源:邬大光.中国民办高等教育发展状况分析——兼论民办高等教育政策［J］.教育发展研究，2001，(7):25

国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示(见表2)，现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分，占全部收入的将近80%。

表2　样本民办高等教育机构的办学经费收入

资料来源:瞿延东.关于民办学校的资金自筹［J］.民办教育动态，2002，(9)

这些调查，可能更多的是以滚动发展起来的民办高校为样本，而较少针对企业投资举办的学校，因而可能有些出入。因为据我们了解，有些民办高校特别是企业投资举办的民办高校，由于有来自于母体企业和股市上的经费支持，这些学校对学生学费的依赖度自然要小一些。但是这种投资办学，从根本上讲，还不是一种真正意义上的不取得回报的投资，而是有着取利的目的或产业目标，有从学生学费中取得收益的预期，来自股市的资金更是如此。有些学校已开始向投资主体上缴一定比例的学费，新体制投入的独立学院尤其如此。因而，无论从现实还是从长期来看，学校的有限收益还有被变相分配的可能，靠企业长期“输血”，以维持学校的发展的条件还不成熟。

尽管这样，我们仍然可以保守估计，民办高校经费来源可以概括为“两个80%”现象:即尽管经过20多的发展，仍然有80%以上的民办高校80%以上的办学经费靠学费收入，其余不足部分则依赖银行或个人贷款。显然，宏观上看，无论从哪个方面来讲，目前我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实。

1.2我国民办高校经费来源微观分析

从微观上看，以我们西安外事学院为例，尽管已经是国内办学规模较大、综合实力较强的民办高校之一，但学校的办学积累，主要来自于逐年收取的学生学费和向银行和个人的借贷款，经费困境仍然存在。

纵向上看，由于同大多数民办高校一样，我们也经历了一个硬件建设从无到有的过程，所以建校以来基建投入很大，办学以来共投入基建费7个亿。直到2005年，我们的基建投入每年都达到了1亿～2亿。这么多的投入，光靠学费是不够的。因此，一方面，我们不得不运用多元化的办学思路，除办计划内教育外，还举办学历文凭和自考；另一方面，又不得不大量向银行和个人借贷。目前我们西安外事学院仍面临较大的贷款压力，我们还打算完善校园设施，仍需要贷款近3亿元。

横向上看，与公办高校相比尽管我们收取学费略比公办高校高，收入总额接近超过一些公办高校，但由于公办高校有大量政府拨款，日子比我们好过得多了。以陕西省为例，2004年陕西省非师范类学生生均财政拨款3000元，这个额度虽然与东部相比有较大差距，再加上学费收入，日子比我们好过得多。同时，从表3中可以看出，因为基建投入大，我们的生均教育经费支出尤其是生均教育事业费支出与全国平均数相比仍然有较大差距。以2004年为例，当年我们的生均经费支出分别为11284.11元(其中生均教育事业性经费支出6401.83元)，比全国平均少2990.08元(其中生均教育事业经费少4765.17元)。经费的不足，使得我们对提高办学质量有心无力。

表3　2004年公办普通高校与西安外事学院生均教育经费比较(元)

数据来源:中国教育经费统计年鉴，2004。

可见，无论从民办高校宏观经费来源情况来看，还从我们西安外事学院的个案来看，光靠学费来办学，民办高校是无法可持续发展的；经过20多年的发展，民办高校“寅吃卯粮”现象仍然没有根本性的改观，民办高校的生存、发展仍具有极大的风险，公民办高等教育协调发展仍然任重而道远。

2.制度性障碍:民办高校经费困境的实质

造成民办高校办学经费困境的因素是多种多样的，这当中既有民办学校方面的原因，也有政府、社会的外部制度环境的原因，从政府和社会外部制度层面来讲，主要有以下几个方面:

①融资环境不理想。这主要体现在以下几个方面:第一，社会捐赠制度不完善。

表4　15所民办高校接受捐赠情况［2］

由表4可知，在调查的15所民办高校中，无论从捐赠的形式和捐赠的来源来看，都是比较单一的。从捐赠的形式来看，只有9所学校曾经获得过不同形式的社会捐赠，其中有3所学校所获得的捐赠的惟一形式为图书，4所学校获得图书、少量的仪器设备、办公用品或少量奖学金，只有上海杉达学院和浙江树人大学这两所学校获得了总额在千万元以上的货币捐赠。总体来看，我国现阶段对民办高校的捐赠是有限的，捐赠的形式也以实物为主，民办高校所获得的社会捐赠无法与国内公办名校相提并论，更不必说与国外私立高校相比较。从捐赠的来源来看，捐赠图书设备等实物或奖学金的基本上都是国内的社会组织、个人或企业；货币资金的捐赠者大多为香港或台湾同胞、海外爱国华侨，如上海杉达学院和浙江树人大学所获得的每笔10万元以上额度的捐资，基本都来源于港台有识之士；浙江树人大学获得过几个宗教组织的额度在万元以内的少量捐赠；此外，办学时间比较长的上海东海职业技术学院和浙江树人大学获得了少量毕业校友的捐赠。

之所以出现这种情况，尽管与部分民办高校缺乏募捐意识有关，但更根本的是:目前我国捐赠制度不完善。在国外，捐赠收入是私立大学收入的重要来源。而在我国，由于种种原因，所得税法关于捐赠的规定，无论是捐赠额度上还是在捐赠步骤上，与其他国家或地区相比，都要小、要严格得许多。如1999年出台的《公益事业捐赠法》，由于没有与其他法律体系的衔接以及落实的细则，很多没有落到实处。企业对公益事业的捐赠，只有对十几个社会团体的捐赠可以得到税收减免，对学校的捐赠则不能享受税收优惠。这大大限制和制约了我国捐赠机制的形成和发展，不利于吸纳更多的民间资金投入到民办高校。

第二，银行贷款渠道不通畅。

一方面，由于存在体制性障碍或制度性歧视，现行的银行贷款体制与民办高校在预算约束、贷款渠道和信用关系上并不兼容，因而民办高校的发展往往不得不主要依赖于内源性融资；同时，由于民办高校贷款项目总体偏小、单位贷款成本偏高、效率偏低、风险偏大，而目前我国现阶段金融机构占主导地位的是国有大银行，这些大型金融机构往往不将目前总体势力仍然十分弱小的民办高校作为贷款对象。另一方面，与公办高校政策性融资不同，目前我国民办高校大多是商业性融资，这种融资前提就是贷款学校要能够还款，或者说要能够保证长期利息偿还的能力，由于民办高校的偿还能力没有稳定的制度保障；同时，随着国家对银行的监管力度加大，很多银行停止了对民办学校借款。所有这些，都使得民办高校不能够获得稳定的投融资渠道，从而部分造成了民办高校发展的困境。

第三，民办高校介入资本市场存在制度性缺陷。

目前国际高等教育介入资本市场形式多样并渐成气候。在我国国内，高等学校尤其是民办高校有着比较强烈的介入资本市场的需求，如果顺应这种要求，民办高校介入资本市场有可能成为教育投资体制改革的一个突破口。厉以宁甚至提出:教育事业利用资本市场来发展可以有五个渠道:一是国家发行教育债券并允许国家教育债券在市场上转让；二是校办企业中业绩优秀的可以申请上市，从资本市场上融资；三是建立与发展教育投资基金；四是建立与发展教育事业发展公司；五是上市公司建立职业技术学院等。^［3］但是高校这种介入资本市场的需求并没有得到政府的制度性回应。到如今，营利性民办高校在我国仍然没有存在的法律基础，高校也没有进入资本市场的制度性根基，因而一方面国内外资本市场存在着大量流动资金，另一方面我国民办高校却嗷嗷待哺，合法性问题的存在阻隔了资本市场与民办高等教育的对接。一些民办高校不得不通过“海外上市”，从而实现曲线融资，获得了部分发展资金。如2002年8月28日，澳大利亚西澳洲政府在珀斯举行仪式，发布重庆海联学院与澳大利亚Amnet公共上市公司上市合作公告，正式宣布Amnet—海联上市合作成功。重庆海联学院以3.4亿人民币的资产入股，占51%股份，取得控股权，成为全国首家上市的民办高校。^［4］

②收费制度不合理。目前各地民办学校基本上是实行准成本收费，收费标准为审批制。这种收费制度产生的问题较多，主要有:一是收费标准一刀切，不能准确反映培养成本；二是收费的行政管理体制不顺，由物价部门统一定价，使得民办学校在收费问题上来自物价部门的阻力比来自行政部门的扶助要大得多。(www.xing528.com)

③产权制度不清晰。产权问题一直是困扰我国民办教育发展的核心问题，这一问题在企业中已得到很好的解决，而在民办学校中却困难重重，其中最大的问题是办学积累属何性质，由个人用于无限连带责任和个人资产抵押取得的用于学校建设的银行贷款和个人的借款，办学人承担了经济风险和责任而享有权益，不能体现风险和利益同等的基本公平原则。这个问题不解决，实际上影响民办学校正常健康的发展，影响了民办学校办学经费来源的多元化。

④政府财政投入缺位。与国外对非营利学校进行大力资助相比，我国《民办教育促进法》及其实施条例也有类似规定，但仍然存在许多问题，如回避了对民办学校办学成本的规范、要求回报的民办学校的税收优惠政策还需要等待等等。此外，在《促进法》中有原则规定的金融信贷、用地建设优惠等重要问题在《实施条例》中并没有得到应有的体现。从总体上看，目前政府给予民办教育的直接和间接的资助还非常少，尚不足以解决我国民办教育目前面临的经费短缺困境，直接影响了民办教育的稳定、健康发展。美国教育行政专家罗森庭曾经说过:“学校的教育经费如同教育的脊梁。”而如今我们可以说:“今天我们民办高校之所以脊梁不挺，是因为太缺乏教育经费，尤其是太缺乏来自政府的经费支持。”

表5　20所民办高校专业设置与开办数量^［5］

总之，民办高校办学经费困境的造成是多种因素作用的结果，但外部制度性障碍是造成这种困境的核心因素。由此造成的困境，应引起我们足够的重视。因为长此以往，一方面大大分散了学校的办学注意力，制约了学校在教学和科研上的投入，造成民办高校专业布局上的不合理，千校一面(见表5)，无力承担某些高投入的职业教育，培养的学生结构性失业严重，不能真正满足市场对人才尤其是大量工程技术人才的需要，从而不能真正实现高等职业教育的目标；另一方面，又导致大量民办高校降低办学水平、降低办学层次，导致民办高校在低水平徘徊，仅仅成为公办高等教育的补充，难以形成公民办教育真正两条腿走路的局面，有的甚至关门、倒闭。

3.建立直接与间接相结合的绩效资助制度:政府经费资助的可行途径

根据美国纽约大学校长、教育经济学家布鲁斯·约翰斯通(D.Bruce Johnston)于1986年首先提出的高等教育成本分担理论，高等教育的成本应该来自于四大块:政府、纳税人；家长；学生；个人或机构捐助者。^［6］随着高等教育大众化的发展，各国对高等教育经费的需求持续增长，高等教育成本分担、多渠道筹集教育经费已成为各国高等教育主要的财政政策。就我国而言，作为民办高等教育成本分担的一个渠道，政府资助在民办高校多元化筹资中扮演着独特的角色。因此，出于提高民办高等教育质量、促进公民办高等教育公平发展的需要，政府除了要进一步改善民办高等教育发展的外部制度环境外，还应该按“谁受益谁付费”的成本分担原则，通过间接和直接等方式，资助民办高校，资助民办高校的师生，缓解民办高等教育生存和发展过程中的巨额经费短缺，从而促使公民办高等教育真正协调发展。

3.1间接资助

第一，实施税收和土地等优惠政策，改革捐赠税制度。

“税不进校”，是世界通行的做法，我国应该尽可能减少对非营利民办高校的收税，以扩大民办教育的规模。但从实际操作来说，单有税收优惠，并不足以保障民办高校的建立和稳定、健康发展。民办高校建立之初所需要的土地等各方面的配套发展，同样依赖于国家其他的优惠政策。澳大利亚政府对私立学校用地采用政府辅助贷款的方式给予扶持，香港政府则以对政府所有的土地或者校舍采取一元钱批租给私立学校承办者的方式，为私立学校提供辅助，值得借鉴。

此外，对民办高校的直接减免税固然不可少，但其解决的只是民办高校的支出的问题，只有同时采取鼓励社会捐赠的措施，在制度上确立资产捐赠机制，并促使人们在思想上形成与这一机制相一致的观念，才能解决民办高校的生财之道，为民办高校健康、稳定发展所需资金找到不断的源泉。在美国，越是著名的私立大学，捐赠收入在总收入中所占的比例越高。如1996年排名前十位的大学的捐赠率，除斯坦福大学为28%较低外，其余均超过30%，其中哈佛大学为54%，普林斯顿大学为56%。

因而我国应该以此为鉴，改革捐赠制度，简化捐赠程序，适当开放并扩大社会向民办高校捐赠的额度，以形成良好的捐赠传统和氛围，吸纳更多的民间资金投入到民办高校，扶持民办高校的健康发展。

第二，改变现行收费政策，实行市场导向的收费政策。

应对现行收费制度进行改革:一是由按培养成本收费转变为脱离成本收费；二是由行政主管部门核定调控收费方式转变为以市场调控为主的收费方式，有关行政主管部门可提供本地指导性收费幅度，但不决定最高收费标准，民办高校收费高低主要靠市场调节。如韩国在1980年代改变此前实行的国家控制学费的政策，实行私立大学学费自律化政策，增大了学校的投入，学校的办学条件得到了改善，学生得到了更好的服务。^［7］

3.2直接资助

国家应该加大对优质民办高校、民办高校教师、民办高校学生进行资助的力度，奖励在教育教学改革中取得优秀成绩的学校和教师，奖助家庭困难但品学兼优的民办高校学生，并在适当的时候颁布民办教育资助法。

第一，政府可以成立民办教育发展基金，建立对民办学校的绩效资助制度。

政府应该通过政府财政性经费资助、社会团体、企事业单位和社会各界人士的捐资等渠道，设立民办教育发展专项基金，建立绩效资助制度，资助优质民办高校的发展，奖励和表彰对民办教育发展有突出贡献的集体和个人。目前，我国已有部分地区按照《民办教育促进法》的规定，落实资助措施。如根据2004年8月印发的《广东省教育现代化建设纲要》和2005年8月印发的《广东省教育现代化建设纲要实施意见(2004～2010年)》，广东每年拨3000万元资助奖励民办教育。上海则早在2004年，就设立了“促进民办教育发展专项资金”，市级财政当年安排4000万元，主要用于提高和改善民办教育办学水平和条件。上海市政府于2006年正式设立上海市促进民办教育发展专项资金，大力开展对民办学校的资助。再如在浙江省，浙江树人学院自1993年以来，一直得到政府的经费资助(见表6)。

表6　1993～1999年浙江树人学院接受政府资助的额度及其占学校总收入的比例(单位:万元)

资料来源:徐绪卿.树人大学的筹资模式和启示［J］.黄河科技大学学报，2004，(4):11～16

自1993年始浙江省政府每年给予该校20万元的财政资助，到1995年，政府资助增加到80万元，相当于学校收入12.5%左右，使学校的经费状况有所好转，办学条件逐年改善。后来，由于该校与周围4所公办学校联合办学，浙江省政府承诺原有给公办学校的经费继续予以支持，政府补贴比例有较大提高，达到20%左右，而办学经费来源也从前期依靠捐款为主到现在主要依靠学费收入与政府的补助，并且二者都在同步增长的，其比例已基本趋于稳定。

第二，设立民办学校教师专项基金。

如政府可以通过一定的财政拨款，直接支持民办学校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设，使一批民办学校能在某些领域达到国内领先水平。对民办高校而言，还应该设立民办高校科研基金，对民办高校教师进行资助，鼓励民办高校开展科研活动。民办大学之所以为大学，首先就暗含了大学的本义，即高深学问。民办大学只有接触到了科研这一层面，高深学问这一大学本质才会得以充分体现。受经费的限制，民办大学无法顺利地开展科研工作，这对它们提高办学水平和质量具有很大的影响。可以借鉴西方科研活动中的基金制，设立民办大学科研基金，鼓励那些想搞科研、提升办学水平的民办大学跟踪申请。

第三，对民办学校学生尤其是贫困家庭的学生进行资助。

政府掌握的公共财政来源于公民的纳税，纳税人应公平地享受公共财政，用公共财政支持民办教育，让作为纳税人的民办学校学生家长享受公共财政，这是天经地义、合情合理合法的事。其资助的重点有以下两个方面:一是拨付给学生必要的公用教育经费。二是在有关特困生补助、车船票优惠、定向奖学金、学生助学贷款等方面，也应该建立对所有学生(包括公办学校和民办学校)同等的政策。从而真正形成公正、公平的公民办学生资助机制。

第四，适时颁布民办教育资助法。

由于目前我国的民办教育资助法规很不完善、很不健全，因此适时制定《民办教育资助法》，完善我国的民办教育资助法规是十分必要的。从日本的经验来看，日本的私学助成政策的发展经历了不支持且控制、不支持也不控制、支持且控制三个时期。^［8］其私学“助成三法”在法律上对私立学校的经费问题的规定，集中在以下方面:一是强调办学者的公益性经费投入；二是捐款必须保证用于私立学校的办学；三是允许存在赢利行为，但对其严格控制；四是规定国家和地方政府对私立学校有进行资助的义务，相当完备、系统。我国应该以此为鉴，审时度势，在《民办教育促进法》及其《实施条例》的基础上尽快颁布实施《民办教育资助法》。以促进我国民办教育健康、稳定、快速地发展。

参考文献

［1］教育部.2005年全国教育事业发展统计公报［z］

［2］陈志琴等.社会捐赠在我国民办高等教育成本分担中的现状研究——对江浙沪部分民办高校接受社会捐赠情况的调研，民办教育研究，2005(1):91～95

［3］曾满超.教育政策的经济分析［M］，北京:人民教育出版社，2002:98

［4］汤寒锋，张颖.重庆市民办学校一一海联学院在澳大利亚借壳上市［N］.重庆日报，2002－9－1

［5］张博树、王桂兰.重建中国私立大学:理念、现实与前景［M］.北京:教育科学出版社，2003:166

［6］D.布鲁斯·约翰斯通.高等教育成本分担中的财政与政治［J］.比较教育研究，2002，(1):26～30

［7］杨金成.韩国私立大学的学费政策评析［J］.外国教育研究，2000，(6):49～54

［8］周志宏.私人兴学自由与私立学校法制之研究［M］.台北:学林文化事业有限公司，2001:207～208

【注释】

[1]黄藤，男，教授，西安外事学院理事长、院长。