我国就业制度的形成与发展

一、我国就业制度的形成与发展

就业是指具有劳动能力的人，运用生产资料从事合法的社会劳动，以获得相应的劳动报酬或经营收入的经济活动。灵活多样的就业形式都可以视为就业。

根据这一定义，一个人如果同时满足以下三个基本条件，就可以被认为是劳动者实现了就业：

(1)在法定劳动年龄内，并且具有劳动能力；

(2)所从事的是某种合法的经济活动，以提供满足社会需要的商品或服务为目的；

(3)从事这种社会劳动可以获得相应的收入。

在实际生活中，就业的概念还必须对法定劳动年龄的界限、从事社会劳动的时间长度和劳动报酬或经营收入标准等作出具体规定。

国际劳工统计协会规定，各国可根据国情确定劳动年龄的上下限、劳动时间的长短和工资的最低限度。

凡在劳动年龄之内、具有下列情况之一的都算是就业：

(1)在规定时间内从事有报酬的劳动；

(2)有职业而由于疾病、事故、劳动争议、度假、旷工或气候不良、设备损坏临时停工等原因而暂时没有工作；

(3)自己当雇主或营业，包括协助家庭经营企业或工厂，工作时间相当于正常工作时间的1/3以上，没拿报酬，也算就业。

下述情况不属于就业范畴：

(1)童工；

(2)不以获得收入或盈利为目的。

(一)新中国成立初期～1980年，统包统配

新中国成立初期，为了解决旧社会遗留的400万失业人员及城镇新成长的劳动力就业问题，我国政府提出逐步实施统一调配劳动力的措施，但在具体招工用人过程中，仍允许各单位自主选择录用。1953年8月，中央批准下发的劳动就业委员会、内务部和劳动部《关于劳动就业的报告》中规定，各单位招聘的工人、职员数量较大时，应向劳动部门申请，并由劳动部门负责介绍、选择和录用；招工数量较少时，可自行在当地失业人员中选用或另行招聘。此间，固定工制度仅在一部分职工中推行，企业有权自行决定使用临时工。由于临时工、合同工所占比重较大，政府又没有完全禁止辞退职工，各企事业单位的用人基本上仍保持了能进能出的劳动力运行机制。1955年，劳动部颁布的有关文件指出，依据对劳动力调配实行统一管理和分工负责的原则，各企业招工必须由劳动部门统一进行。在此之后，企事业单位的用人自主权渐趋削弱，并逐步建立起由各级劳动部门统一管理劳动力运行的制度。与此同时，由于各企事业单位中固定工数量增多，政府又颁布了禁止辞退职工的规定，各单位用人往往只能进不能出了。1957年，由于上年新增职工大大超过国家计划，国务院发出通知，规定使用临时工的指标也需经中央主管部门或省、市和自治区政府批准。这样，用人招工权被进一步集中到了政府的劳动部门。这一时期，政府负责安排的人员范围不断扩大，从大中专毕业生和部分复员转业军人开始，渐渐发展到城镇中需要就业的全部人员，最终形成了以政府统包统配和固定工制度为主要特征的劳动就业制度。

这种传统的就业制度是以国家“统包统配”为特色，以人力资源指令性计划安置为核心，以行政措施为手段，由劳动人事制度、就业制度、用工制度组成的三位一体的计划安置型就业制度^[1]，即形成政府包揽就业，实行统包统配下的计划配置模式。其主要特征是：

(1)以户籍制度为基础，实行城乡分割的二元就业制度，使城市和农村的就业保持高度的隔离性，限制农民进城就业。

(2)以指令性计划为基石，国家制定统一的指令性计划对劳动力进行调节，以行政手段配置人力资源，企事业单位没有用人自主权，就业者没有择业自由权，强调服从分配。

(3)用工制度以国家固定工为主体，政府控制企业人员、工资，住房、医疗、福利待遇、退休养老等社会保障由国家包下来，统包统配，同时企业用工固定，既不能辞退职工，又不能让职工自由流动^[2]。

(4)由于实现“充分就业，消灭失业”的高就业政策，安排超过所需数量的劳动力就业，就只能采取经济学上被称为“工作分摊”和“收入分摊”的办法，即“三个人的活五个人干”，进而“三个人的饭五个人吃”，通过降低就业者平均收入的办法减少失业人口，即实行“高就业、低工资”政策^[3]。(www.xing528.com)

(5)国有和集体不同所有制企业的用工劳动制度有所不同，劳动者的身份有严格的区分，实行不同的工资、住房、医疗、福利、退休养老等社会保障制度。

(6)实行干部、职工分别管理的二元劳动人事制度，使其身份有严格区别。

这种就业制度，对于集中必要的人力进行国家重点建设，对于有计划地保障人力资源供给，促进经济发展，维护社会安定，提高人民生活水平起了重要作用。

但是，这种传统的计划安置型就业制度的缺陷与弊端也十分明显，突出地表现在：造成了资源配置的低效率和经济的低增长；掩盖了隐蔽性失业问题；使政府背上了安置就业的沉重包袱，也养成了劳动者对国家的依赖心理。

(二)1980年～现在，市场就业

在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，社会主义市场经济体制的形成，劳动力商品价值的确立，中国的就业制度和就业机制发生了重大变化，国家改变了计划经济体制下统包统配的就业制度，逐步过渡为市场经济条件下的市场就业，就业制度由原来的计划分配、政策调控、行政约束转化为“劳动者自主择业，市场调节就业，国家促进就业”的新就业制度。

党的十一届三中全会以后，政府采取大力发展集体企业，加快消费品生产，扩大服务性行业经营范围，广泛组建劳动服务公司，开展多种形式的就业技术培训等有效措施，努力拓宽就业门路。1980年8月7日，中共中央转发的全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》率先提出“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。“三结合”方针的提出，突破了政府统包统配单渠道安置劳动力的就业制度，开辟了国有、集体和个体多个就业渠道，逐步形成了多元化的就业新景象。1981年10月17日，中共中央和国务院又颁布了《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，指出要通过进一步调整产业结构和所有制结构，在发展经济和各项建设事业的基础上，有计划、有步骤地解决就业问题，并提出要大力引导、鼓励、促进、扶持集体和个体经济的发展。

20世纪80年代初，随着经济体制改革过程中，多种经济成分的出现和发展，特别是在“三结合”就业方针的指导下，敞开了就业门路，拓宽了就业渠道，就业结构呈现出多样化，用人制度不断深入，单位可通过公开招工在新增劳动力中确立双向选择关系。1987年开始，国家大范围地推动企业原有的固定工制度改革，直到1992年7月23日颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：“企业可以实行合同化管理或者全员劳动合同制。”实行全员劳动合同制，消除了企业原有职工与新增职工的用工差别，避免了两种不同用工制度并存带来的弊端，有利于广泛开展劳动者竞争上岗，可以促进劳动者合理流动，优化劳动组合和生产要素资源配置。

1992年，党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。在这种背景下，国有企业的改革就提上了议事日程。为了确保国有企业改革乃至经济体制改革成功，就必须剥离企业富余人员。这就要求对劳动就业制度进行全面的改革和创新，以社会主义市场经济体制的任务为依据，建立起政府宏观调控的市场竞争就业机制。

在以市场经济为基础的新劳动就业制度下，政府主要运用政策、法律和经济的方法，对劳动力的市场供给与需求进行结构性或总量调节，不再用行政手段直接干预企业用工。当前政府就业工作面临的压力，主要来自下岗和失业职工的再就业。为了缓解这种压力，1993年底，劳动部提出了再就业工程计划，并于次年初开始在30个城市搞试点，1995年4月经国务院办公厅批准在全国范围内实施。再就业工程的具体措施是：利用各种就业服务设施和培训、安置基地，通过职业指导，为下岗和失业职工介绍职业信息及求职方法；通过开展转让训练，提高他们的再就业能力；通过提供求职面谈和工作试用，促进双向选择；通过兴办劳动就业服务企业，组织开展生产自救；通过政策扶持、鼓励，支持失业职工和企业富余人员组织起来就业或自谋职业。

到1996年，再就业工程取得了明显成效：全国组织了500万失业职工和下岗职工参加了再就业工程，其中300万人接受了职业指导，74万人参加了转业转岗培训，399万人次享受到了失业救济(包括为下岗职工提供一次性救济230万人)，组织了100万人开展生产自救，并通过政策引导和就业服务，使245万人实现了再就业，其中安置下岗职工160万人，还分流安置企业富余人员400多万人^[4]。

与此同时，劳动力市场体系建设和制度建设进一步完善。到1996年底，我国已建立职业介绍机构3.1万所，其中劳动部门举办的有2.6万所，就业服务中心2716所，失业保险机构2000多个；劳动就业服务企业20多万户；从事劳动服务工作的人员接近1000万人，遍布城乡的职业介绍咨询服务网络开始形成。这一年，职业介绍机构为劳动者提供信息咨询、职业介绍、就业指导等方面的就业服务1500万人次，在职业介绍机构的帮助下走上就业岗位的有890万人次。全国还建立了各类就业训练中心2850多所，年培训能力超过130万人。此外，企业职业培训基地、社会团体及私人创办的职业技术培训实体蓬勃发展，全国大中城市已初步形成完备的职业培训服务体系。该年新就业者接受职业培训的比重已达到74%左右。劳动力资源配置的市场化进程也日益加快。个体、私营和三资企业的劳动用工基本上全由市场调节，乡镇企业的劳动用工也大部分实行市场调节。国有企业和城市集体企业，通过转换经营机制和创建现代企业制度，合同化管理范围迅速扩大，合同制职工人数约达1亿人，占我国全部企业职工总数的90%左右。国有、集体企业有了更大的用工自主权，企业与劳动者相互选择的市场机制正在逐步形成^[5]。

1998年，中共中央、国务院在《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》中明确指出：要建立和完善市场就业机制，实行在国家政策指导下，劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针，形成市场导向的就业制度。深化国有企业劳动制度改革，将国有企业职工逐步推向市场就业；广开就业门路，推行多种就业形式；统筹城乡经济发展就业，实现城乡劳动力资源的合理流动；利用国际国内两个市场扩大就业，就业体制走向开放；建立和完善就业服务和社会保障体系。

国家政策指导下的市场导向就业制度保证了我国在劳动力供求矛盾十分突出、国际国内经济起伏变化的情况下能够有效化解矛盾，维护社会稳定，使人民生活水平稳步提高，总体达到小康水平。我国的就业工作取得了举世瞩目的成就，就业规模不断扩大，就业结构和就业机制都发生了深刻变化。据统计，1990年至2001年，城镇个体私营经济组织的就业人员总量增加了近3000万人，占城镇新增就业的1/3以上。1998年至2002年，全国累计有国有企业下岗职工2600多万人，其中1700多万人通过多种渠道和方式实现再就业，国有企业从业人员从7500万人减少到5000万人，计划经济体制下多年积累的国有企业富余人员问题得到明显缓解。2002年末全国城乡就业人员达到73740万人，其中第一产业占50.0%；第二产业占21.4%；第三产业占28.6%，就业结构得到优化^[6]。

中国的就业工作虽然取得了巨大成绩，但从当前和今后一个时期看，我国的就业形势仍十分严峻，主要的劳动力数量供大于求的矛盾非常突出。我国人口基数大，就业的压力将长期存在。当前，我国又面临新一轮的就业高峰，主要存在以下几个方面的问题：

一是我国每年新成长的劳动力达800多万人，社会失业人员570多万人(据2004年劳动与社会保障部公布的数字，中国城镇登记失业人员总数为821万人，登记失业率为4.2%)，国有企业和集体企业下岗职工近1000万人，农村富余劳动力有1亿多人。这四流合一，形成了我国就业的巨大压力。

二是劳动力整体素质不高而且存在结构性问题，严重影响就业的质量。据统计，2002年，我国劳动力接受教育的水平，农村平均为5年，城镇平均为8年。在劳动人口中，大专以上的只占3.5%。由于能力和素质差，很多劳动者无法从事相应的职业。与此同时，一些技术工种和职业招工难，造成劳动力结构性矛盾突出。

三是经济结构和就业结构不合理，导致就业不充分和就业结构与产业结构调整不协调同时并存。改革开放以来，实行多种所有制并存和产业结构调整，使这方面的情况得到改观，到1998年，从事第一、二、三产业的就业人数比例达到49.8∶23.5∶26.7，对比1978年的71∶17∶12，第一产业从业人员明显下降，第三产业从业人员成倍上升。但也要清醒看到，这种状况，与我国协调发展经济和合理配置劳动力资源的目标相比，还存在较大的差距。对比一般发达国家农业就业人口5%的比例和第三产业就业人口70%～80%的水平，我国农业劳动力向非农产业转移的速度过慢，第三产业的就业开发不足，劳动力转移任务极其艰巨。

四是就业能力较弱的特殊困难群体就业难度加大。矿区、林区、三线边远地区等就业难点中，失业青年问题与困难企业职工的问题构成区域性、行业性的社会难题。城市中的长期失业者、残疾人员、部分大龄妇女的就业权利难以保证。做好此项工作所需的法律、经济手段尚不健全。

五是农村富余劳动力的就业压力日益明显。在以农业为基础的经济格局向现代经济结构转变过程中，如何保证农业生产的基础劳动力，合理转移农村富余劳动力，正确引导农村劳动力向城市按需有序流动，对3亿多农村劳动力的开发就业(包括已转移到非农产业人员的稳定及将要向非农产业和城市转移的人员)的组织管理和服务，是摆在劳动就业的行政管理者面前的重大难题。

六是市场导向的就业机制尚未完善。改革开放以来，尽管已经针对计划经济时期实行的统包统配的就业制度进行了一系列改革，并取得了积极进展，但与市场经济体制的要求相比，这一改革还没有到位，市场就业机制还不完善，劳动力社会化管理和就业服务的水平还不高，劳动力市场也不够规范。因此，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的市场导向的就业新制度，仍是一个相当紧迫的任务，需要做大量艰苦的工作。