高校突发事件应急管理机制研究

高校突发事件应急管理机制研究

北京航空航天大学　王有洪　甘海珍

一、高校突发事件的内涵与分类

“非典事件”过后，国内外学者对突发事件的研究日益广泛、深入。对突发事件的定义也层出不穷，综合国内学者对突发事件的定义，其共性都包括了其突发性、危害性、扩散性等必然因素。我们认为，突发事件是指在一定区域内突然发生的，很可能迅速演变或激化较大矛盾，产生广泛负面影响，对生命和财产构成严重威胁或危及社会安定和政治稳定的事件和灾难。顾名思义，高校突发事件则指发生在高校内，事件的主体或客体为高校相关人员，对高校产生负面影响的突发事件。

高校突发事件种类较多，根据划分的标准不同可以分为不同的类型，一般而言，我们按照其性质可以分为以下五类:①自然灾害类突发事件——如地震、洪涝、干旱等自然灾害造成的师生人身伤害、财产损失、影响正常教学秩序的突发事件。②事故灾难——如火灾事故、燃气事故、建筑施工突发事故、环境污染等由于人为因素造成的突发事件。③公共卫生事件——如SARS、流感、鼠疫、食物中毒等对师生生命健康造成威胁和危害的事件。④政治与社会安全事件——包括学生群体性事件、民族宗教群体事件、重大恐怖事件、重大群体性上访事件、重大失泄密事件和涉外突发公共事件等。⑤由于高校个体心理和素质问题造成的做出伤害他人他物或自身的事件——如大学生自杀事件、清华大学学生泼硫酸事件。

二、应急管理机制的内涵及其必要性

应急管理是指在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。

应急管理机制的构成一般包括预案制定，预案演习，预测预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等。应急管理机制的建立和运行能在突发事件发生时做到心中有数、积极应对。虽然不同的突发事件在不同的领域的发生具有不同的表现形式和特征，其发生的原因，呈现的特征多种多样，我们不可能找到应对一切突发事件的通用方法，但突发事件自身也具备许多共同特征，我们完全可以通过研究其共性和特性，通过历史案例和事件总结其特点，预测其发展态势，制定出总体和专项突发事件的应急管理机制，在突发事件发生时掌握主动权，将损失降到最低程度。

三、我国突发事件应急机制的现状与问题

我国政府应对突发事件的能力在不断提高，从“非典”疫情、松花江水污染、“桑美”台风，到最近发生的河南陕县支建煤矿事故，在处理突发事件的问题上我国政府越来越从容、沉稳，尤其是在2008年5月12日四川省汶川县发生强烈地震后，我国政府迅速采取行动抗震救灾，得到了国际社会的积极评价。英国《金融时报》刊登社评说，中国这起30多年来最强烈的地震是一场惨痛的悲剧，但中国政府正在行动，它迅速组织救灾，令人钦佩。韩国《朝鲜日报》刊登了题为《巨大灾难成为凝聚中国契机》的文章，称赞中国政府在这次巨大的灾难中显示出来很强的危机处理能力。

然而，从机制和长远的角度来看，我国高校现有的应急管理机制仍然存在很多不足。

(一)着重于“事后处理”，轻视了“预案管理”

完整的应急管理体制应该包括事前预防、事中处理、事后总结三个阶段。我们传统的理念使得我们在应对突发事件的时候都比较注重“惩治”而疏忽了“防范”。面对同一起抢劫案，持惩治理念的人会研究出台多起抓捕方案，力惩盗贼，会以抓捕盗贼的数量论功行赏;持预防理念的人则会通过安装摄像头，做好防抢防盗等安全意识教育，从硬件软件多方面最大程度地减少案件的发生。显然，采用预防理念和预案管理才是建立突发事件应急机制的着重点和基本原则，也是将突发事件所造成的巨大损失降至最低程度的长效方法。

(二)专项预案逐步建立，各部门缺乏组织协调和实战演练

21世纪初开始，从各行政部门到高等院校都自上而下陆续建立起了一套应急管理方案。以北京某工科院校为例，该校于2005年11月出台了包括总体应急预案和专项预案的“重大突发性公共事件的应急预案”，内容涵括了地震、火灾、干旱、化学用品、生产安全事故、食物中毒、民族宗教、泄密事件、传染病疫情、民族宗教、非正常死亡等26个分项预案。总体预案包括总则、组织机构与工作流程、预测预警和报告、应急响应、后期处置与总结奖惩、信息发布和新闻报道、保障措施、宣传培训和演习以及预案管理等九个部分。专项预案以“破坏性地震应急预案”为例，预案包括地震应急机构的设置、震前准备工作、临震应急措施、震后应急反应四个主体部分。该方案的应急机构的设置中对总指挥和副总指挥都落实到了具体的校领导，保卫处、党政办、后勤集团、校医院、财务处、宣传部、国际交流合作处、研究生管理处等各部门的职责都在方案中得到了明确，进行了详细的分工。可以说该高校在总体预案方面是做得很细致的。然而，该校仅进行过一次学生宿舍火灾的逃生演习，且仅涉及到保卫处等很少的职能部门，各职能部门在突发事件应对中的协调和配合还未进行过演练，这就为预案的有效执行埋下了隐患。

(三)应急法制体系在逐步完善，但可操作性和执行效果还有待于实践检验

2002年5月，广西壮族自治区南宁市应急联动系统正式运行，成为中国最早的城市应急管理体系。2001年年初，上海市启动《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过两年努力，编制完成《总体预案》，这是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案。2003年5月，国务院通过的《突发公共卫生事件应急条例》公布。2003年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布。2005年7月22—23日，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。2007年8月30日，《中华人民共和国突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，自2007年11月1日起施行。这都标志着我国突发事件应急机制法制体系在逐步完善。然而，由于突发事件的预测难、突发性强的特点，且随着国民经济的发展和环境、人们心理的变化，未来的突发事件将呈现新的特点，应急机制还面临着众多难题，新出台的法律法规在发挥指导作用的同时还要不断地接受实践的检验，不断地修订完善以适应时代的发展。(www.xing528.com)

四、加强和完善高校突发事件应急管理机制建设

(一)加强危机意识的宣传和教育，提高师生自救自护的技能

首先，应该加强学校领导及各个职能部门、各院系负责人的危机意识。领导重视是关键，突发事件爆发带来的影响，除了有形的物质损失外，往往还连带高校形象、声誉、生源质量等无形资产受累，而这种损失是巨大的，往往会为学校带来难以挽回的损失。因此，学校的领导班子站在全局的角度，必须首先加强自身的危机意识，重视高校突发事件应急机制的建设问题。

其次，要加强对大学生安全意识的培养，对求生技巧和基本技能的培训。在北京市委教育工委的组织下，北京大学、清华大学、北京航空航天大学等高校合作组编了《大学生安全知识》、《大学生安全自护自救知识手册》等教材，完成了高校大学生安全教育的录像片和课件制作。按教工委要求，北京各高校保卫部必须在新生入学后通过课堂讲授的形式对新生进行安全教育。近几年来各高校基本落实了教工委的要求，安全录像和课件中真实生动的案例引起了新生的震惊和警醒，提高了他们的安全意识，使他们掌握了突发事件中基本的自救自护技能。因此，我们应该坚决落实教工委的要求，把对新生进行课堂安全教育的传统坚持下来，并且要随着新形势的发展，新案例的出现不断地更新、修订、完善教材和课件，保证安全教育内容的代表性和及时性。

(二)保证应急处理机制各部分配合密切、协调运转

国际上通常将突发事件管理过程划分为四个阶段(PPRR)，即事件前的预防(Prevention)、事件前的准备(Preparation)、事件爆发前的准备(Response)、事件结束期的恢复(Recovery)。根据突发事件的一般性规律以及高校的特点，本文将应急管理机制分为预案、处理、评估三个阶段，并确立以统一指挥为中心，信息传递、人员配备、物资保障三个基本要素贯穿整个过程。其中，统一指挥的主体为应急管理领导小组，一般由校领导及相关部处负责人组成，客体则跨越了三个阶段，涵括了三个要素的全部内容，确保紧急时刻指挥的权威性和执行力。而每个阶段都应该包括三个要素的内容，如预案阶段在制定预案和分析预案的过程中必须规定信息传递的渠道，人员配备队伍及其具体职责，物资保障的渠道等。而各阶段之间以及各要素之间则需要经常配合更新，如评估阶段不仅要评估处理和预案的有效性，还有评估评估处理方案与预案的差异，这种差异带来的结果是什么，为进一步调整预案提供依据。整个突发事件应急处理机制是一个有机系统，不可将各部分人为分割开来，要加强各阶段各要素之间的密切配合，保证协调运转。

(三)对预案进行演习，加强预案的可执行性和可操作性

我国高校现有预案大多数是根据上级文件及自身对突发事件的书面认识编制而成，也有少数预案是根据之前的突发事件处理方法总结而成。这些预案要么偏向纸上谈兵，要么不能保证新形势发展的需要，不能很好地应对新突发事件的发生。因此，要加强预案进行演习，许多问题是凭空预测和想象不到的，只有通过演习才能发现突发事件中的实际需求，才能发现预案与实际需要脱节之处。让我们进一步修订和完善预案，加强预案的可执行性和可操作性，使得我们在突发事件真正来临之际能够从容、准确应对，最大限度地保护师生的生命和财产安全。近年来，北京交通大学、北京航空航天大学等高校都联合消防部门进行了学生宿舍楼火灾逃生的演习，取得了很好的效果，但预案演习涉及的内容还比较窄，涵括的范围还不大，尤其是一些地方院校还从未进行过演习，预案演习的内容和方位都还需要进一步加深、扩大。

减灾问题专家、哈尔滨工业大学教授王绍玉曾说:“一个政府的执政能力不仅体现在正常状态下管理好公共事务上，也体现在非常状态下妥善应对和预防各类突发公共事件上。”同样，高校处理突发事件的能力不仅能体现出高校领导的水平，更能体现我国高校管理制度的成熟度，8月30日《中华人民共和国突发事件应对法》的公布标志着我国突发事件应急管理机制逐步走向法制化的轨道，如何结合该法和高校自身的特点进一步完善适应高校突发事件的应急管理机制是亟待国内外学者进一步研究的问题。

参考文献:

1.计雷、池宏、陈安等:《突发事件应急管理》，高等教育出版社2006年版。

2.秦启文:《突发事件的管理与应对》，新华出版社2004年版。

3.王诗堂、冷树青:《高校突发事件的类型、特征及成因探析》，《湖北教育学院学报》，2006年第12期。

4.于孟辰、巩红、苏子微:《基于思想引导机制建设的高校突发事件应急管理研究》，《西安邮电学院学报》，2007年第7期。

5.汤兆平、孙剑萍、李茂清:《试论高校突发事件应急预案的运行机制》，《教育管理》，2006年第12期。