在当今世界，各国都在积极探索高等教育经费多渠道筹措机制。到目前为止，尽管世界各国高等教育经费多元化的内涵和比例不尽相同，但经费来源多元化已成为一种趋势。布鲁斯·约翰斯通(Bruce Johnstone)认为，“在20世纪90年代，世界范围内高等教育财政与管理改革已呈现出明显的相似性”[2]。在财政方面主要表现为，用非政府收入弥补公共的或政府的收入不足，措施包括:一是在主要或全部由公共经费支持的高教系统中开始收取或提高学费;二是收取全部或接近全部的由学校提供的食宿费用(或者用贷款取代曾由政府提供的生活费和助学金);三是鼓励私立高等院校主要依靠学费和其他费用来运行;四是鼓励部分教师或部分大学从事企业性活动;五是鼓励慈善家的捐赠或直接参与院校管理，或提供奖学金。
针对我国高等教育投资政策面临的主要问题，科学借鉴发达国家多渠道筹措办学经费的有益经验，不断深化我国高等教育投资政策改革。建立财源充足、结构合理、质量效益高、制度健全的高等教育投资政策体系，将是我国高等教育投资领域改革的必由之路，也是我国高等教育可持续发展的必由之路。
(一) 制定《高等教育投资法》
高等教育所具有的准公共物品的公共属性决定了政府是高等教育的最大受益者，无论教育投资体制如何变革，政府都不应该也不能推卸或降低承担高等教育经费的责任。《中华人民共和国教育法》确定的“以国家财政拨款为主”的政府投入，始终是高等教育投资的主渠道。在我国公立高校占绝大多数，高校经费投入仍主要依靠国家财政的情况下，国家总体教育投入的不足，必将极大地限制高等教育的投入。因而必须依靠高等教育投资法等专门的高等教育保障法规来保障教育的发展，制定相应的高等教育投资法律规范，用法律的国家强制力来保障实施。针对我国高等教育财政经费投入总量不足，各级财政特别是地方财政教育经费拖欠严重的现实状况，国家有必要在《教育法》、《高等教育法》的基础上，尽早出台《高等教育投资法》等法律，明确投资高等教育主体的义务和权利。
在发达国家高等教育运行机制中，高等教育立法与教育投资法规是不可或缺的组成部分，它对高等教育的发展起着定向的作用。为了确保高等教育投资到位，世界许多国家都在高等教育投资立法中做了规定，特别是一些发达国家都根据本国的经济文化发展的需要，适时制定高等教育投资法。在高等教育上，当今发达国家都曾采取过强行优先发展的战略。如美国1965年的《高等教育法》、英国的《1988年教育改革法》、美国的《2000年教育目标法》等。在明确各级政府的高等教育投资分担比例上，发达国家对此均有严密而明确的法律规定。例如:美国实行教育分权制，政府以奖学金和研究费形式间接承担教育费。州立大学由州政府设置与管理，所以承担基本经费。德国高等教育法规定联邦政府对新设大学承担一半，州政府负责另一半。英国国家通过有关教育经费审查机构提供补助金。日本则规定公立大学由地方政府全面负责，接受国民捐款，国家向私立大学提供科学研究补助等经费资助。[3]然而，我国没有从政策上和法律上明确规定各级政府的投资比例，使政府投资责任模糊。因此，我国应尽快颁布《高等教育投资法》，对法律责任具体化、规范化，增强可操作性。在《高等教育投资法》中，一是应该明确和落实教育法的各项法定职责，并进行法定职责分解，将法律规定的职责落实到各级政府及其相关的职能部门，保证教育投入稳步提高并及时到位。二是要强化依法行政措施，建立和完善行政执法责任人制度等行政执法的措施和办法，使执法部门和执法人员权责分明，责任具体，以此保证教育法律法规的贯彻落实。三是要加大行政处罚力度，要在明晰教育法律责任的基础上，加大处罚力度，保证司法尊严，维护教育权益。四要加强监督，保障教育投资落实。不仅要加强权力机关的监督、行政机关的监督，还应强化社会监督。
(二) 建立与完善高等教育财政转移支付制度
为了消除地区之间经济发展差异所带来的高等教育投入不均衡现象，各国都基于自身的政治、经济、财政及高等教育管理制度采取了一系列的调节措施。如在长期的实践中，美国联邦政府对高等教育的财政转移支付主要通过各种形式的资助方式予以实现。从1995年美国高等教育年报来看，转移支付给公立高校的总量占高校经费来源的10.7%左右，私立学校占14.9%左右。日本为了消除地区差别和教育不平等现象以及减轻地方财政负担，政府制定了国家负担财政补助和地方交付税金制度，即从地方交付税金中提取一定比例的经费用于高等教育，这是保证公立大学财源的有效措施之一。美、日两国对高等教育财政都实施转移支付政策，尽管转移支付形式因各自的国情各异，但实施转移支付的目的都是为了促进地区间高等教育资源配置的公平性。
基于我国的国情，高等教育财政均衡性转移支付设计的基本思路是:[4]首先确定以全国地方高校学生人均公用经费作为最低标准，因各地经济发展不均衡，故应求解各地最低标准调整系数，以便换算出各地财政应承担的学生人均公用经费最低投入。该调整系数的确定应与地方政府教育投入的努力程度和地方经济发展水平相结合。考虑因素主要包括各省政府教育投入占本级财政支出比例，人均GDP，然后，用全国地方高校学生人均公用经费乘该调整系数即得该地政府承担的高校学生人均公用经费最低投入标准。其次，确定在现有的财政能力下，地方政府财政投入是否有能力达到应承担的学生人均公用经费最低投入。政府间财力差异体现在成本差异，故可通过求解成本差异调整系数，来测算各地政府客观上是否有财力达到学生人均公用经费最低投入线。该差异系数考虑因素经回归分析后，主要选择:高校财政供养人口，高校教职工工资差异及地区性差异。用全国地方高校学生人均公用经费乘各地成本差异系数即得该地政府在教育财政投入全国平均程度以及现有财力下，实际所能支付的学生人均公用经费，与该省高等教育财政本应支付的学生人均公用经费最低标准相比较，确定转移支付对象和学生人均公用经费转移支付数量。最后用学生人均转移支付数量乘该地在校大学生数即得应向该省转移的高等教育财政资金总量。
(三) 建立高等教育投资激励机制
在财政支出巨大压力和学费增长潜力有限的情况下，拓展其他投资渠道、提高其投资比重成了当前急需着手解决的难题。在发达国家，高等教育经费的捐赠历史悠久且所占比例较高，政府为了鼓励社会捐赠，均出台了相应的减税、免税等优惠政策。在美国，募捐的形式很多，有现金捐赠、不动产所有权捐赠、有形资产捐赠等几十种捐赠方式。在这些捐赠方式中，往往都带有使捐赠方获名获利或名利双收的双赢策略。中国高校的社会捐赠与发达国家相比，差距不仅表现在捐赠数量和规模上，而且表现在捐赠形式单一上。不仅表现在捐赠范围狭窄上，还表现在捐赠工作非规范化上，表现在政府支持和引导政策的缺失上。不仅表现在高校对获取社会捐赠主动意识的薄弱上，还表现在高校对社会捐赠资金管理体制规范的缺失上。借鉴国外经验，我国应尽快颁布《教育捐助法》，制定社会捐助教育的专项法规，从而充分利用政策导向调动社会各界捐助高等教育的热情，以便在制度上确保捐赠的可持续性。(www.xing528.com)
此外，在制度上，一是进一步完善个人所得税的政策，尽快开征遗产税，调动个人对高等教育的投资或捐赠。二是规定为社会投资提供必要的优惠条件(如对捐资办学、开办私立学校、设立教育基金等予以减免税收待遇等)，以此提供一个优良的投资环境。三是进一步完善高校的产权制度，坚决贯彻“谁投资，谁受益”的原则，明晰高校的产权。明晰了产权归属，也就明确了与产权相关的经济权，如使用权、处置权和收益权，在制度上扫除对高等教育投资的障碍，同时也可以较好地解决产权纠纷，进而激发投资者的办学热情。
(四) 高等教育事权与财权统一
由于教育经费所处国家预算级次偏低，不能保证预算的教育经费满足目标发展需要，高等教育经费也深受其影响。与此同时，教育事权与财权分离，不利于教育经费的合理利用。因此，按照《教育法》的规定，应积极推进财政预算改革，各级人民政府按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中将教育经费单独列支。教育经费预算单列以提高教育经费预算的级次到类级，并实现教育事权与财权的统一，这对于保证政府对教育的投入，激励教育部门充分利用有限的教育经费办教育的积极性，提高教育资源的使用效率，均具有重要的意义。实施教育经费预算单列无疑有利于增加政府对高等教育的投入，提高经费的使用效率。
在高等教育投资立法预测与立法规划过程中，坚持教育基本法规定的“事权和财权相统一的原则”，可确保经费预算的实施，一方面要规定高等教育经费预算的编制由教育与财政部门会同进行，由教育部门提出预算建议，经同级政府和人民代表大会批准后，由财政部门划拨给教育部门，由教育部门行使教育经费的分配权、管理权、监控权，将教育事权与财权统一于教育部门。另一方面是根据归口管理的原则，同级政府中非教育部门举办的高等教育、职业教育的管理权，随办学与管理体制的改革，逐步过渡到中央和地方两级教育部门归口管理。为此，需要改革高等教育经费预算和发展计划的编制，以缴费供给决定高等教育发展，使预算与计划的编制科学化、民主化、透明化。同时在高等教育投资立法预测与立法规划时，要使高等教育经费及其由财政管理的经费，在各类高校的分配应科学化、公开化。因此，坚持高等教育事权和财权相统一的原则，并在财政预算中将教育经费单独列支，有利于政府将教育资源统筹分配和政策引导统一起来，克服对高校的拨款和管理上的政出多门，以及条块分割的局面，并能有效地实现政府宏观统筹和调控。
【注释】
[1]陈上仁，李兵:《高等教育财政转移支付政策研究》，《教育发展研究》，2002年第7～8期，第60页。
[2]布鲁斯·约翰斯通:《高等教育财政与管理:世界改革现状报告》，陈运超，沈红译，《高等教育研究》，1999年第6期，第5页。
[3]孙国英，许正中，王铮:《教育财政:制度创新与发展趋势》，社会科学文献出版社2002年版，第97页。
[4]陈上仁，李兵:《高等教育财政转移支付政策研究》，《教育发展研究》，2002年第7～8期，第61～62页。
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