高等教育投资政策存在的主要问题

四、高等教育投资政策存在的主要问题

中国高等教育财政政策的改革，为高等教育发展提供了强大的财政支撑和政策保障。但由于高等教育规模快速扩张，教育经费历史欠债太多，加之高等教育办学体制较单一等多方面的原因，导致我国高校负债运行严重，办学经费紧张的局面未得到根本改观，从而严重影响了教育质量和高等教育的可持续发展。就投资政策本身而言，虽经历数次变革的完善与创新，但仍然存在一些固有的政策执行障碍。

(一)　教育财政投入不到位

我国教育投资体制实行了中央与地方分担，以地方财政为主的制度。《教育法》和《中国教育改革和发展纲要》都明确规定，“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”。对教育经费的增长及其相对量也作出了“三个增长”的规定。即各级政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费的逐步增长。但在实际执行过程中，无论是中央财政还是大部分省市区财政都没有达到这一标准，高等教育经费投入严重不足。在一些经济欠发达的省区，已出现连续几年没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。我国的财政性教育经费占GDP比例，长期低于发展中国家的平均数4%。根据资料显示，我国近几年财政性教育经费占GDP比率如表8-4所示，我国财政性教育经费所占GDP的比率一直徘徊在2%～3%，这一水平与发达国家的6.2%相比，相差甚远，与发展中国家4%的水平也还有不小的差距。客观地说，其主要原因是财政收入增长赶不上财政支出增长的需求，导致财政安排教育支出的资金供给不足。从主观上说，法规政策不配套是教育经费投入不到位的根本原因。

近年来，我国由于持续的“扩招”，加之高等教育经费长期严重不足，致使高校债务危机加剧。1998年以来学生规模的超常规快速扩张，在政府拨款不足、经费供求缺口日趋拉大的状况下，许多高校被迫选择借贷筹资，既包括从外部金融机构获得贷款，也包括来自高校内部不同项目之间的内部债务。负债运作是近年来各地高校普遍采用的筹资行为，成为继财政拨款、学杂费收入之后，高等院校筹措资源的第三个主要渠道。虽然负债融资作为财力有限条件下高等教育非常规发展的特殊的资金融资手段，在一定程度上缓解了高校经费不足的困境，为高等教育的跨越性发展提供了重要的财力支撑。但与此同时，部分高校通过各种外部或者内部债务来维持学校的经营与发展，在相当程度上加重了后续财务运作的风险。而还款期的临近使得风险压力不断升级，已经成为威胁我国高等教育可持续发展的严重隐患。

表8-4　　　　　1997—2004年中国财政性教育经费占国内生产总值的比例

资料来源:杨东平:《中国教育发展报告》，社会科学文献出版社2006年版，第34页。

(二)　教育资源分配不公平

高等教育领域已形成了“两级办学”体制，即中央政府负责少数精英高校的投入，地方政府则负责与地方经济发展紧密相关的普通高校的投入。但这种投入制度没有在上下级和同级政府之间建立相应的投入制度，使两级政府间的投入缺乏均衡机制。加之改革开放以来，国家在经济政策上实施非均衡发展的策略，区域经济发展不平衡现象十分普遍。三十年来，东部省份的经济发展速度非常快，相对而言西部的经济发展速度要慢得多。目前，东西部的贫富差距已十分明显，在教育事业上，则表现为学生人均教育事业经费上的巨大差异。如表8-5所示，相对东部发达地区而言，西部地区由于经济发展缓慢、经济实力很弱，已严重影响了对高等教育事业的投入力度。有学者指出:“1998年高校毕业生分配制度改革以后，越来越多的大学毕业生前往经济较发达省区就业”，导致欠发达地区的高等教育投入“由于大学毕业生的就业已无偿转移到发达省份或地区。”^[1]如果没有建立科学规范的财政转移支付制度，势必影响这些地方政府对高等教育投入的积极性及投资能力。因此，落后地区的高校亟须财政转移支付来弥补它所处经济环境和人才流失等所造成的不利影响。政府对高等教育财政实施转移支付，有助于实现不同地区间高等教育的均衡发展。

即使在同一地区，对不同层次的高校投入差距也很大。主要表现:一方面大部分的经费集中投向重点大学和重点学科建设，而忽视了普通学校和一般学科的建设。近几年，国家对“211工程”、“985工程”大学的经费投入逐年增加，而且力度相当大，有力地支持了这些高校的发展。有研究表明，2003年中国地方所属高校占全国高校的92%，但其获得的政府财政性教育经费仅为全国总投资的57%;另一方面，作为地方所属高校主要经费来源的地方财政性投入出现不到位现象，中央政府对地方的高等教育投资替代了地方政府高等教育投资，降低了地方政府举办高等教育的努力程度，在客观上不仅没有缩小地区之间经济发展水平的差距，反而扩大了这种差距。

表8-5　　　　　东部发达省份(直辖市)与西都落后省份的GDP及生均事业费差距(2002年)

数据来源:《中国统计年鉴—2003》，中华人民共和国国家统计局编，中国统计出版社2003年版;《中国教育经费统计年鉴—2003》，教育部财政司、国家统计局人口和社会科技统计司编，中国统计出版社2003年版。

(三)　社会捐资和集资办学经费的比例较低(www.xing528.com)

我国高等教育投资政策经历了二十余年的变革，虽然取得了一定的实践经验和成果，但就整个投资体系而言，多元化程度还不高，高等教育成本分担主要是以政府拨款和学生个人缴费为主，社会分担的能力明显太弱。如表8-6、表8-7、表8-8所示，社会捐资和集资办学经费在2001—2004年分别只有1.4%、1.77%、1.37%和0.96%，这同美国公立高等学校5.3%和私立高等学校15.1%的平均水平相比相差甚远。其他如社会团体和公民个人办学经费、校办产业收入等来源在教育经费总额中也微乎其微，与我国的经济发展水平不相适应，也表明我国当前高等教育投资来源多元化体系还不够完善。

美国高等教育的捐赠历史很悠久。美国联邦和州政府为了鼓励企业、慈善机构和个人捐助高等教育，以弥补政府经费之不足，制定了专门的税收法律，规定凡是向非赢利机构(其中主要是高等学校)捐赠基金款项设备和不动产等的机构和个人都可享受一定比例的所得税优惠，从而大大地促进了非政府机构和个人捐助高等教育的热情。我国高等教育的社会捐助、集资办学等制度不健全，无疑弱化了社会分担高等教育成本的作用。在社会捐赠方面，我国虽然也颁布了捐赠法，但具体税收政策上并没有明确的规定。目前只是在税前从所得中全额扣除捐赠之外，没有其他税收优惠鼓励社会捐赠。在高校参与社会服务方面，大学通过合同研究、专利出让、联合科研、联合培训等方式，从企业获取经费。对这些投资者，目前在税收制度上还缺乏相应的政策优惠。在社会投资方面，由于政策法规不健全，高校融资主体地位不落实，使得大有潜力的民间资本投向高等教育的渠道不畅通。同时高校产权不明晰，高等教育投资主体多元化难以真正实现。如普通高校在融资、投资中的产权归属问题，普通高校举办的独立学院的产权问题，民办高校的产权问题等没有解决。

表8-6　　　　　1995—2001年美国公立高等学校经费来源构成单位:%

资料来源:National center for education statistics digest for education statistics tables and figures，2005.

表8-7　　　　　1997—2003年美国公立高等学校经费来源构成单位:%

资料来源:National center for education statistics digest for education statistics tables and figures，2005.

表8-8　　　　　2001—2004年中国高等学校教育经费来源构成单位:%

资料来源:《中国统计年鉴:2003、2004、2005、2006》。

(四)　高等教育事权“越位”，财权不到位。

我国财政性教育经费的预算管理长期处于事权与财权分割的状态，教育经费的预算未能单独立项。政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业经费拨款和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门负责，属于国家预算科目中的二级科目“款”级，所以在预算表格的汇总归类时，教育财政预算总额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总成整个财政事业预算中的“类”级和财政基本建设费预算中的“类”级。1999年，财政部将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目之中。

按照现行财政管理体制，政府预算既难以反映教育经费需求总量，也得不到社会各界的有效监督。近年来，在全国人民代表大会和教育行政部门的坚持下，财政部门编制预算时，虽单独反映了“教育事业费”预算，但仍不完整，如“教育基建投资”等经费未纳入教育事业费预算。另外，高等教育事业费预算并不是根据高等教育事业发展计划制定的，而是按一定比例从同级财政收入中切出一块，并未完全考虑高等教育事业发展的实际需求。在高等教育预算编制、审议及经费分配中，教育主管部门能起的作用相当有限。这种事权与财权不统一的现象，使教育行政部门难以根据社会需求安排高等教育发展预算，也无法运用财政手段更有效地对高等教育改革发展进行宏观调控，客观上降低了经费使用的宏观效益。