高等教育投资政策的演变与特点

一、高等教育投资政策的演变与特点

新中国成立以来，随着经济社会体制、财政体制的改革和高等教育的发展，我国高等教育投资政策也发生了深刻的变革。

(一)　第一阶段(1949—1985年):国家财政全额负担全部高等教育成本

新中国成立之初，当时的经济体制是强化中央集权的计划经济，与此相适应的高等教育全部由国家主办，当时的高等教育投资来源结构是完全依靠政府财政拨款。学生上学不需要交纳学杂费用，家庭困难者还可以申请享受人民助学金，在职职工考入大学者还可以带薪入学，个人受教育的花费极小，毕业后由国家统一分配，工资待遇由国家统一规定。这一政策推行到20世纪80年代中期。

1.高等教育的拨款政策

这一时期高等教育拨款制度的基本特征，是由举办者负责筹措和管理经费。1950年政务院作出了统一国家收支，实行三级管理体制的决定。高等学校的办学经费根据其管理关系由中央财政和各地方财政分别安排。1951年政务院进一步明确:教育费，列入中央预算者，为中央直属的大学专科以上学校、各高级科学研究所、民族学院或分院;列入人大行政区域预算者，为大行政区直属大学专科以上学校及民族学院或分院;列入省(市)预算者，为省(市)直属的独立学院、专科学校等，由地方附加开支。新接收的教会学校经费，暂列入中央预算。留学生经费属中央财政支出。

1954年9月，教育部、财政部发出了《关于解决经费问题程序的通知》中强调:“今后各省(市)教育厅(局)如发生经费不足，需先报请省政府同意考虑，如省政府解决有困难时，则由省政府转报中央人民政府政务院考虑。”在这种体制之下，全国各院校经费开支都按照其行政隶属关系“纵”向划分，有人将其形象地称为“谁管的学校谁开支”。

2.高等教育经费使用政策

在这一时期，高等教育经费的使用实行“专款专用、结余上缴”的原则。财政部在按“定员定额”法核定高等教育经费的同时，对经费的使用范围实行严格的限制，即“专款专用、结余上缴”。“定员定额”法核算教育经费，包括教职工人员经费开支和学生经费开支。此外还设有一些专项拨款。这种拨款方法保证了人员经费的开支，但在制定各项经费开支标准的同时也限制了其使用范围。例如，教学业务费不能用于教学设备购置，行政公务费不能用于教学业务，造成了学校有限资源的分散割裂。因此，在一定程度上导致了经费配置不合理，降低了学校的办学效益。

3.高等教育经费分配政策

在这段时期，高等教育经费的分配采用“基数加发展”的拨款方式。所谓“基数加发展”的方式，就是以各校前一年度所得的经费份额为基数，考虑当年度各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的经费分配份额。这种经费分配方式是以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析之上。在制定预算时，决策机构参照的是往年的支出基数，往年支出越多，得到的经费自然越多，这无疑助长了高校花钱不顾效益，同时，由于这种经费分配方式缺乏公平、透明的竞争机制，基数的确定主观因素极大，还助长了腐败行为的发生。

(二)　第二阶段(1985—1992年):个人开始分担部分高等教育成本

在计划经济条件下，高等教育的投资均实行全额预算拨款制，即高校办学所有费用均由国家拨给，国家是唯一的投资主体。长期以来，我国以占世界公共教育经费总数的1.4%的财力，支撑着占世界人口22.9%的庞大教育体系。由于教育投入的单一化，导致我国教育经费严重不足。随着经济体制改革和对外开放，个人对高等教育的需求不断加强。在这样的背景下，政府明智地选择了放权让利的政策。1985年，在《中共中央关于教育体制改革的决定》中一方面允许高等学校内部从事一定的经营活动，满足教职工的个人利益;另一方面允许高等学校以某种方式收取学费(接受自费生)，增加教育经费，以满足规模的扩大。这在政策上第一次明确了高等教育可实行成本分担与补偿制度。1986年高校开始招收收费的“委培生”和“自费生”。

1987年，国家开始推行非义务教育的成本分担和补偿制度，把原来的助学金改为奖学金、助学金和教育贷款制度，鼓励高校通过与企业进行科研项目合作、开展人员培训、科技咨询等各种社会服务以增加收入，拓宽学校经费来源。1989年，国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，全国大部分高校开始收取学费，并根据学生家庭的承受能力，逐渐提高收费水平。从1989年开始，全国大部分高等院校开始收取每学年100元至300元人民币的学费。这一举措昭示着我国高等教育放弃了新中国成立后长期沿用的“免费上大学”，教育经费全部由财政拨款的政策。同时，自1985年开始，随着教育费附加的开征以及各种鼓励社会集资办学等优惠政策的出台和完善，我国高等教育投资来源开始逐步呈现出来源多元化的格局和态势，提出了高等教育经费的六条主要渠道，即以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税(费)，对非义务教育阶段学生收取学费，发展校办产业，支持社会集资办学和捐资助学，建立教育基金的多渠道筹措教育经费的新途径。

在高等教育经费拨款方式上，从1986年开始，我国高等教育拨款实行“综合定额加专向补助”方式。财政部、国家教委于1986年10月颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，其中规定:“高校年度教育事业费预算，由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力的可能，按综合定额加专向补助的办法进行核定。”从此全国各级财政对各级教育主管部门所属的教育事业费核定均陆续采用定额加专向补助的办法。与“定员定额”方式相比，“综合定额加专向补助”是一种比较有效的经费分配方式。它量化性强，透明度高，拨款多少直接与事业任务挂钩，有效地激发了学校多招学生的积极性。但这种拨款方式仅仅以学生数作为单一的政策参数，忽略了其他尤其是反映教育资源利用效率的参数对学校办学行为的激励作用。

在某种意义上来说，转型时期我国高等教育投资政策首先是从允许高等学校收费和允许高等学校经营开始的。然而由于当时我国的经济体制是有计划的商品经济体制，我国高等教育投资政策不免仍带有计划经济的烙印。(www.xing528.com)

(三)　第三阶段(1992—1999年):个人分担高等教育成本比例大幅上升

1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的目标，为我国下一步经济体制改革指明了方向，整个社会基础制度结构由计划经济向市场经济转型。社会主义市场经济是一种多元经济，既有国有经济，也有个体、私营经济，既有公私合营经济，也有国有民办经济，既有各种独资企业，也有各种股份制以及混合所有制企业。与这种多种多元经济格局相对应，中国高等教育的投资体制也应该走多元化之路。高等教育投资体制要与社会主义市场经济相适应，最基本的要求就是建立多元化的投资渠道。由此，高等教育投资政策不可避免地也随之发生较多变革。

1992年6月国家教委、财政部和国家物价局联合发出《关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知》，指出高校收费标准不再由中央统一规定，而交由各省级教育行政主管部门，根据当地情况自行制定。改革的结果是学杂费标准普遍提高，学杂费在高等教育投资来源结构中的比例大幅上升。

1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》正式颁布，从适应社会主义市场经济体制的要求出发，确定建立我国教育投资新体制的基本思路，即要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以税、费、产、社、基等渠道的教育投资新体制。提出国家财政性教育经费支出到20世纪末，达到占国民生产总值4%的目标。同时，把《教育体制改革的决定》中提出的，保证教育投资“两个增长”的原则增加为三个，即增加了“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”这一条。具体到高等教育投资，要求改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费上学制度;要求改革对高等学校的财政拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用;同时规定，在国家和地方预算下达的教育经费外，学校可依法筹集资金。

国务院颁布的《〈纲要〉实施意见》，又针对教育投资中财权与事权相分离的现象，提出“为实现事权与财权的统一，要进一步改革经费管理制度”，同时要“加强对各级政府教育投入水平的监控”，“要把重视教育，保证必要的教育投入，为教育办实事，列为各级领导干部的任期目标、责任制和考核政绩的重要内容”。

《教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》中，关于教育投资的主要内容被写入1995年3月颁布的《中华人民共和国教育法》，以教育基本法的形式确定:国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制。

1998年8月颁布的《高等教育法》，对高等教育投资体制作出了原则性规定:国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制。国家鼓励企业、事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投资。为适应高等教育投资体制改革的需要，有关部门还及时颁发了《高等学校收费管理办法》，以规范收费行为。

在这一时期，高等教育采取了基金制的拨款方式。市场经济体制要求包括教育资源在内的资源利用率应成为优先考虑的目标，以相对较少的投入获得较多较好的产出。显然，现有的“综合定额加专项补助”的拨款方式与之不相适应了。由于这种拨款方式依据的是平均成本而非边际成本，因此在某种程度上会刺激高校盲目扩张规模。因此，《中国教育改革和发展纲要》提出了“改革对高等学校的财政拨款机制，要充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款办法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”实行基金制主要遵循的是绩效原则。

二十年来，我国在高等教育投资体制上进行了不断的探索与改革，改变了政府包揽一切，投资渠道单一的局面;逐步形成了政府、社会、学校、家庭共同承担教育成本，多渠道投入的格局。二十年的改革经验与成就，为我国高等教育投资体制的深化改革做了必要的准备。

(四)　第四阶段(1999年至今):多渠道筹措教育经费体制的发展

高等教育的发展模式和发展速度与高等教育财政政策和经费筹措方式有密切关系。为适应经济社会发展对人才的需求，中国政府自1998年起实施了扩招政策。到2003年，全国各种形式的高等教育在校生总规模已达到1900万人，高等教育毛入学率提高到17%，提前实现大众化高等教育的目标。面对规模不断扩大、办学经费日益紧张、贫困学生不断增加的局面，中国政府在完善高等教育财政政策、建立多渠道筹措办学经费机制、有效配置高等教育资源、促进高等教育公平与效率方面，进行了许多有益的改革和探索，取得了一定的成效。

1999年1月13日国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“积极稳步发展高等教育”的政策。我国高等教育打破了稳定发展的格局，开始扩大招生规模。这一超常规的发展使我国高等教育面临更加严重的财政压力。为此党中央、国务院在《面向21世纪教育振兴行动计划》和《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中承诺:每年中央本级财政教育经费占本级财政支出比例的增加“1个百分点”，并要求各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际也要增加本级财政中教育经费的支出。

2004年3月3日，新一届政府上台后，国务院批转了教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》。由于这一计划是在1998—2002年顺利实施《面向21世纪教育振兴行动计划》并取得显著成效的基础上形成的，所以它主要从制度的层面对现存的高等教育投资政策进行制度的保障。提出的政策目标主要有:建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证经费持续稳定增长;建立社会投资、出资和捐资办学的有效激励机制;完善国家和社会资助家庭经济困难学生的制度;建立科学、规范的教育经费管理制度，不断提高教育经费的使用效益。

在高等教育快速扩张时期，为解决财政投入不足、办学经费紧张的困境，教育主管部门和高等学校经过多年尝试和探索，逐步形成了“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”等多渠道筹措高等教育经费的机制，即以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税(费)、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、鼓励社会各界集资办学和捐资助学、建立教育基金的多渠道筹措高等教育经费的新路子，使非财政性资金占高等教育经费的比例逐年提高，成为推动中国高等教育改革和发展的重要资金来源。