民办高等教育政策的前景展望

六、民办高等教育政策的前景展望

针对过渡时期《促进法》存在的政策缺陷，笔者提出未来的民办教育立法应从以下几个方面加以完善:

(一)　实施分类管理

针对我国民办高校法律属性模糊的现实，我们可借鉴大陆法系国家的法人分类标准，将民办高校依其成立基础与活动的目的不同，分别划分为财团法人(或称捐献法人)、公益性社团法人和营利性社团法人，并对其进行分类管理，其具体做法是:^[25]

(1)　对纯粹依靠捐资办学的民办高校，应定性为财团法人，明确规定属于财团法人的民办高校，不得分配利润，但可从事一定范围内的营利活动，所得收益应全部用于自身发展或其他公益性事业，对作出突出贡献的办学者，可以由政府给予奖励。

(2)　对把实施文化学历教育的民办高校，应确定为公益性社团法人，可以从事文化教育服务、职业培训等与教育相关营利性活动，学校的盈利在提取预留发展基金、公益金等必要费用后，可以进行利润分配，其水平不应高于社会平均利润。

(3)　对实施职业培训和提供教育服务的非学历教育的民办高校，应确定为营利性社团法人，应以企业对待，注册为公司的则为公司法人，民办高等教育立法只作原则性规定。

从国外私立教育发展的实践看，“营利性”私立高校与“公益性”私立高校，因担负着不同使命而共存互促。加入WTO以后，国外来华开设培训机构和高等教育机构将以非学历教育为主，不承认营利性民办高校的存在，表面上看来似乎抑制了投资者借办学营谋私利的动机，其实却给投资者在税法和有关政策优惠上留有空隙，既使一些投资者借办学谋取私利，又使国家减少了税收。因此，亟须明确区分民办高校法人属性:财团法人举办的学校，必然是非营利性的;而私人投资建立的学校必然是营利性的^[26]。

(二)　实行国民待遇原则

国民待遇原则是世贸组织的基本原则之一，是非歧视原则的组成部分。在教育领域，所谓国民待遇，也就是说对我国的各级种类教育都必须持公平地对待，不能对其他类教育存有偏见和歧视。民办学校与公办学校的区分仅是传统体制的政治标准，其实民办学校、公办学校只是教育资产的两种社会存在形式，其作用都是为社会文明传承和人的发展提供教育服务，因此，政府不能厚此薄彼，民办、公办学校理应享有同等的国民待遇。目前存在的较突出问题有:^[27]一些基层政府和部门视民办教育为公共管理的“另类”，视公办教育为教育产业的“另类”。另外，有人认为民办学校可有可无，如果没有民办学校，政府也能办好每一所学校。有的政府官员认为，民办学校是“以营利为目的”，与其让民办学校“赚钱”，不如让政府和公立学校“赚钱”。诸如此类看法实际上就是对民办教育的一种不公正待遇，这是有违国民待遇原则的。

政府是社会契约化和公平、公正的维护者。无论是何种形式的学校，政府不得分别对待，更不能因为学生选择了民办学校就受到歧视。政府的职责应是通过制定不同层次学校的办学准入标准，控制学校办学的质量和规模。无论是谁参与办学，只要达到准入标准，政府就应拨付学校适当经费;无论公办学校、民办学校学生，均享有同等的受教育权，这种权利不应由于学生选择了民办学校而加以剥夺^[28];无论公办学校、民办学校的教职工都是知识的传授者和教育发展必不可少的管理者，理应享受与公办院校相同的合法权益和劳动保障。但目前，民办教育和公办教育之间的真正公平竞争的制度和政策环境尚未形成。要促进民办学校的健康发展，必须尽快理顺民办学校与公办学校的关系，进一步完善相关法规，以便为所有学校提供公平、公正的竞争环境和制度设计。

(三)　加强政府宏观管理，完善学校内部治理结构

严格执行《促进法》及其相关法规的一项重要任务，就是要改变政府对民办学校管理“越位”与“缺位”并存的现象，让其主要发挥宏观管理的职能。政府要充分运用依法行政、强化法律监督、政策引导、信息服务、督导评估、财政扶持等手段，确保质量、维护市场秩序和促进公平竞争。同时，要积极扶持与民办高等教育有关的社会中介组织和机构的发展，使其在民办高等教育管理方面发挥信息咨询服务、资格认证与质量评估等方面的积极作用。在制定相关法规政策时要从长远利益出发，充分考虑民办高等教育参与各方的合理权利，从而使我国的民办高校得以健康发展。此外，各级政府应在土地征用、校舍建设、税收减免、助学贷款、跨区招生等方面给予民办高校与公办高校同等的待遇，同时要对民办高等教育发展的布局重点、规模和阶段性目标进行规划，并在分析人才市场需求状况的基础上对民办高校的专业设置，发展规模等给予必要的指导。

规范的法人治理结构是建设现代民办高校制度，形成民办高校自主办学、自我发展和自我约束机制的核心内容，更是确保民办高校自主性和促进其健康发展的重要制度保障。在民办高校内部治理上，根据民办高等教育相关法规，学校的管理不能是家长式或家族式的，而应尽快地健全董事会制度。学校董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，选聘校长负责教学及其他行政事务。学校发展规划和其他重大事项由董事会讨论决定，校长负责贯彻执行。学校日常重要工作由校务委员会、校长办公室集体研究决定，并要积极发挥校务委员会和教职工代表大会、工会的监督作用。民办高校在人事上要尽量实行亲属回避制度，经济上实行财务公开与审计制度。^[29]除理事会或董事会之外，建立以大学章程为基础的内部管理制度，健全职工代表大会和监事会等制度，完善民主决策、财务重大事项报告和校务公开制度，也是民办高校在制度建设方面亟待加强的重要内容。

【注释】

[1]卢干奇:《在民办教育促进法通过之际——解读民办教育促进法》，《中国教育报》，2002年1月3日。

[2]周国平:《改革开放以来(1978—2006)中国民办高等教育政策法规回顾与思考》，《民办教育研究》，2007年第5期，第48页。

[3]柯佑祥:《民办高等教育的发展研究》，《江苏高教》，1999年第5期，第37页。

[4]张志义，李家永:《民办教育的研究与探索》，北京师范大学出版社2000年版，第12页。

[5]韩民，张力:《〈民办教育促进法〉颁布实施的意义及其政策课题》，《教育研究》，2004年第4期，第39～42页。

[6]周国平:《改革开放以来(1978—2006)中国民办高等教育政策法规回顾与思考》，《民办教育研究》，2007年第5期，第52页。

[7]卢彩晨，邬大光:《中国民办高等教育回顾与前瞻》，《教育发展研究》，2007年第6期，第1页。(www.xing528.com)

[8]纪宝成:《中国高等教育大众化趋势的政策选择》，《中国高等教育》，2000年第24期，第4页。

[9]刘莉莉:《多样化:民办高等教育发展的选择》，《高等教育研究》，1999第4期，第23页。

[10]邬大光:《中国民办高等教育发展状况分析(上)——兼论民办高等教育政策》，《教育发展研究》，2001年第7期，第23页。

[11]《2006年教育事业发展统计公报》，中国教育与科研计算机网，http:// www.edu.cn/jiao_yu_fa_zhan_498/20070608/t20070608_236759.shtml，2007年10月20日。

[12]潘懋元:《关于〈民办教育促进法〉及其实施》，《高教探索》，2003年第3期，第1页。

[13]李法兵:《民办高校法人财产权制度简析》，《湖南农业大学学报》(社会科学版)，2005年第2期，第87页。

[14]中国教育与人力资源问题报告课题组:《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社2003年版，第449～450页。

[15]江平:《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第48页。

[16]卢彩晨，邬大光:《中国民办高等教育回顾与前瞻》，《教育发展研究》，2007年第6期，第6页。

[17]周国平:《改革开放以来(1978—2006)中国民办高等教育政策法规回顾与思考》，《民办教育研究》，2007年第5期，第53页。

[18]崔世君:《民办高等教育立法的缺陷及其完善》，《教育发展研究》，2006年第10期，第24页。

[19]韩民，张力:《〈民办教育促进法〉颁布实施的意义及其政策课题》，《教育研究》，2004年第4期，第43页。

[20]崔世君:《民办高等教育立法的缺陷及其完善》，《教育发展研究》，2006年第10期，第25页。

[21]崔世君:《民办高等教育立法的缺陷及其完善》，《教育发展研究》，2006年第10期，第25页。

[22]任南:《垄断是教育供给不足的总病根》，《中国改革》，2004年第12期，第28～29页。

[23]周国平:《改革开放以来(1978—2006)中国民办高等教育政策法规回顾与思考》，《民办教育研究》，2007年第5期，第54页。

[24]崔世君:《民办高等教育立法的缺陷及其完善》，《教育发展研究》，2006年第10期，第24～25页。

[25]崔世君:《民办高等教育立法的缺陷及其完善》，《教育发展研究》，2006年第10期，第26页。

[26]劳凯声:《变革中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究》，教育科学出版社2003年版，第356～357页。

[27]胡卫，谢锡美:《〈民办教育促进法〉:现实与历史的双重选择》，《教育发展研究》，2003年第2期，第42页。

[28]张自强:《应给民办学校以国民待遇》，《职教论坛》，2007年第9期，第44～45页。

[29]吴绍芬:《我国民办高等教育发展的回顾与展望》，《职业技术教育》，2003年第22期，第57～58页。