当前民办高等教育政策存在的主要问题

五、当前民办高等教育政策存在的主要问题

尽管民办高等教育政策经过20余年的逐渐完备化、系统化，尤其是《促进法》的出台，它在我国民办教育法制史上具有里程碑意义。但由于《促进法》具有一定的过渡性，正如潘懋元先生曾指出:“对《促进法》的评价，应当摆在民办教育发展的一定阶段来对待。如果在10年前，不可能出台一部《促进法》，如果在20年后，《促进法》将不是这样写的。”^[12]因而该法规在许多方面还存在诸多问题与不足有其必然性。

(一)　民办高校的法人属性不清^[13]

根据国外的民法理论和实践，法人通常被划分为“社团法人”和“财团法人”两大类。社团法人是指“以两个以上成员的结合而取得权利义务主体资格”的社会团体，是人的集合体;财团法人则是“由一定目的的财产的集合而取得权利义务主体资源”的社会组织，是财产的集合体。^[14]参照此分类以及根据“不以营利为目的”的法律规定，我国现行民办高校当属财团法人。然而，我国现行《民法通则》对法人分类还只是依据法人所从事的业务活动，即根据法人是否从事营利性的经济活动，将法人分为企业法人和非企业法人，且该规定主要针对营利性企业法人，而对公益性财团法人性质的组织，如民办高校的法人属性未作明确规定。《促进法》第一次以法律的形式赋予了民办高校法人资格和法律地位，但对其法人属性仍未作明确界定。那么民办高校究竟属于何种法人类型呢?我国民法将非企业法人划分为国家机关法人、事业单位法人、社会团体法人和捐献法人四种。^[15]很显然，民办高校也很难被归入其中任何一种法人类型。这严重制约了民办高校法人理财制度的建设，和民办高校的健康发展。正如有论者指出:“《民办教育促进法》的颁布为什么没有使民办高等教育得到快速发展这一奇怪现象。从宏观管理上看，由于对民办高等教育投资办学的属性认识不足，管理部门始终用捐资办学的思维来认识和管理民办高等教育，政府用捐资办学的思维指导民办高等教育相关法律法规的制定，其结果必然是南辕北辙，脱离实际，‘促而不进’。”^[16]

(二)　管理制度混乱

1.在宏观管理方面，存在体制不顺，分类管理制度缺乏

目前，民办高等教育由社会力量办学管理办公室实行归口管理，由于民办高等教育所涉及的领域多，事务复杂，低级别的管理自然容易导致各类管理部门之间统筹乏力、管理体制不顺、政出多门。据调查，目前仅在南京市范围内具有对社会力量办学审批权的部门就有省、市、区三级，分属五个部门，即省教育厅、省劳动厅、市教委、市劳动局，以及由市教委授权的具有审批权的区、县教委。^[17]多头管理使民办高等学校的发展缺乏总体战略规划，容易导致重复建设以及资源的浪费。同时，由于现有的民办高等教育政策未对多样化的民办高校采取严格的分类，管理部门往往采取划一的管理模式，制约了各类民办高校特色的形成。当前，我国民办高校呈现出非常复杂的多样性特点:从名称上看，有“学校”、“学院”、“培训中心(班)”、“服务公司”、“教育集团”等;从资金来源上看，有捐资办学、投资办学、集资办学和滚动发展等形式;以产权结构为标准，民办高校可分为一元结构、多元结构以及股份制;从教育内容看，有从事职业培训、教育服务的，也有从事文化学历教育的。面对如此纷繁复杂的局面，民办高等教育立法基本上“一视同仁”。尽管《促进法》第11条将民办高校划分为实施文化学历教育的民办高校和实施职业培训的民办高校，具有一定的合理性，然而其作用却仅限于民办高校的设立审批，在民办高等教育立法的其他方面并没有与之相衔接的制度。^[18]

2.在微观管理方面，存在民办高校的内部治理结构不完善

“规范的法人治理结构是确保民办高校自主性、公益性和促进其健康发展的重要制度保障。”^[19]尽管《促进法》对民办学校的理(董)事会的组织程序作了详细的规定，这为完善我国民办高校法人治理结构提供了充分的法律依据。然而，由于主管部门监督缺位，一部分民办高校的法人治理结构还只是停留在形式上，离《民办教育促进法》的要求还有相当大距离。在实践中“一些民办学校尚未建立规范的理事会或董事会机制，有些存在家族式或作坊式管理的问题;有些虽在形式上建立了理事会或董事会制度，但运行程序不规范，难以发挥其应有的作用”^[20]。此外，还有些民办高校的学术领导机构和工作制度不够完善，保障教职工参加民主管理和监督的机构和制度也有待健全。

(三)　扶持与奖励制度存在缺陷

政府对民办高校出台了一系列扶持政策，比如资金资助、给予民办高校的投资者合理回报等，但遗憾的是由于这一政策本身的缺陷或我国经济发展水平的现实等原因，致使这一政策仅停留在空洞的口号宣传上，并没获得有效的执行。

合理回报作为国家对民办教育的重要奖励措施，在《促进法》中明文规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，投资人可以从办学结余中取得合理回报”。这为民办教育出资人获得盈利提供了法律依据。然而，另一方面，《促进法》第三条又规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”，强调了民办教育的公益性和非营利性。这就形成了民办教育法律制度的一个悖论，使得政策执行者无所适从。在《促进法》第46条规定，民办学校享受国家规定的税收优惠政策，并且《实施条例》在其第六章具体地对这种税收优惠进行了细化，规定“出资人不要求合理回报的民办学校，依法享受与公办学校相同的税收优惠政策”，“出资人要求合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”。它以投资人是否要求合理回报为标准将民办高校分为“不要求合理回报的”和“要求合理回报的”两类。民办高校是否享受更高的税收优惠完全依赖于是否要求“合理回报”。这种税收优惠的政策选择依据不是客观的民办高等教育活动的性质，也不是投资人最后获得的“合理回报”这个客观结果，而是投资人的主观选择。这不仅不具有科学性，而且一定程度上助长了投资人以“不要求合理回报”来掩盖获取不合理回报事实的不良动机。^[21]投资办学者为了获取最大化利润，就有可能不顾学校长远发展，而有意削减教学必要的支出以期获得眼前的高额回报。(www.xing528.com)

在政府资助方面，虽然《促进法》第四十一条规定“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。但在实践中，民办高校根本无法获得这些资助。根据2002年国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查显示，现在民办高校办学经费的主要来源还是依靠办学者的投资和学费收入，这两项的总和占到了办学经费总额的80.05%。可见，虽然国家对民办高校有政策上的优惠，但绝大部分的民办高校既得不到国家、地方政府的资助也得不到社会的捐助。

在银行贷款方面，虽然《促进法》为民办高校从银行获得贷款开了口子。但是，由于相关政策还是不配套的，在抵押担保的法律之中，仍将学校资产视为公益资产，学校的贷款仍受到诸多限制。

(四)　公平竞争的环境尚未形成

在现有的法律环境中，民办高校的主办者、办学者、受教育者的权限还没有具体明确，与公办院校相比还存在差距。

(1)　在招生方面，民办高校因其自身大多数没有学位授予资格而事实上丧失了与公办高校公平竞争的机会。我国教育行政法规明文规定，所有教育机构均享有招生自主权。然而，在统一招生考试录取中，公立高校优先、民办高校最后的录取原则，使许多民办高校的招生质量和数量受到限制。另外在争夺自费生资源上，教育行政部门为了给自己控制的“独立学院”争夺生源，在2004年连续出台独立学院、名校办民校和取消民办学校学历文凭考试的三大政策，规定自2005年起，原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生。而“独立学院”刚一成立，即刻拥有招收文凭考试学生的权利。这一收一放，就将原有的真正的民办高校逼入了死角。一些成立了十几年的真正的民办高校不能再搞学历文凭考试，而那些刚冒出来的“独立学院”却有学历文凭考试的资格，这是什么“依法教育”和“教育公平?”^[22]这无疑严重挤压了民办高校的生存空间，导致“近年来民间资本支撑的真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至倒闭或濒临倒闭”^[23]。

(2)　在学生待遇方面，由于民办高等教育的发展尚不成熟，社会认可度不高，使得民办高校的学生在待遇上无法与公办高校的学生相提并论。《促进法》第三十三条明文规定:“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”然而，从毕业证书的实效性、学籍管理、学生申请助学贷款、国家拨款对贫困生的资助、户口的隶属关系等方面与公办高校学生存在明显的差异。

(3)　在教职工合法权益方面，民办高校的教师更是因立法的不完善和政策缺失，在养老保险、职称评定、社会地位等方面与公办学校的教师无法相提并论。如表7-4所示。《实施条例》原本是对《促进法》细化，然而却存在重大纰漏:一是其第24条关于“民办学校聘任教师、职员，应当签订聘任合同”的规定，由于民办高校法人属性模糊，导致民办高校教师与学校发生合同履行争议时遭遇“法律空白”，造成法律适用的困难。二是其第29条、第3条规定的表述有失妥当，应予修正。这种表述给人的印象是民办高校及其教师、职员、受教育者只有在“申请国家设立的有关科研项目、课题”上，在“教育行政部门、劳动和社会保障行政部门和其他有关部门组织有关的评奖、文艺体育活动和课题、项目招标”中，才与公办学校及其教师、职员、受教育者享有同等的权利。^[24]在现有的制度安排下，民办高校在与公办高校竞争中的劣势是显而易见的。

表7-4　　　　　公办学校教职工与民办学校教职工职位比较

资料来源:曹勇安，王蓓，于润林:《中国民办高等教育的回顾与展望》，《国家教育行政学院学报》，2006年第7期，第43页。