民办高等教育政策实施的成效

四、民办高等教育政策实施的成效

改革开放后，在民办高等教育政策的引导下，中国民办高等教育经历了二十余年的风雨历程。二十余年来，民办高等教育无论在推进高等教育大众化、减轻教育财政压力，培养专门人才，推动教育体制改革等方面，都做出了一定的贡献。

(一)　促进了民办高等教育的快速发展

通观20余年民办高等教育政策的变化可以看出，国家赋予民办高等教育的地位越来越高:由不承认民办高等教育的合法地位，到1982年的新宪法以法律的形式肯定了社会力量兴办高等教育的合法地位，到1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》提出的“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”，再到1993年原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行规定》，肯定民办高等教育是“我国高等教育事业的组成部分”，以后的政策法规进一步明确规定:“社会力量办学是社会主义教育事业的组成部分。”^[6]在这一系列政策的引导下，我国民办高等教育的办学层次呈现了一个从办非学历教育到专科学历教育，再到本科学历教育的提升过程。办学领域由最初只允许办高考补习班、自考助学机构及各类岗位培训、职前训练等，然后拓展到试办学历文凭教育和办学历教育的过程。办学机构由无到有，从小到大，不仅在数量上达到了相当的规模，而且质量也逐步得到了社会的认同。

1982年“中华社会大学”成立，这是改革开放后我国第一所民办大学，标志着我国民办高等教育发展的起点。1982年，我国有民办高等教育机构30余所，到2005年，民办高等教育机构(包括学历和非学历高校在内)已经发展到1329所。从1982年到2005年的24年间增长了44.3倍，年均增加50余所。其中1993年到1995年三年间增长速度最快，共增加了709所，年均增加236所。就民办普通高校而言，从1991年的6所增加到2006年的275所，总量增长了45.8倍，年均增长17所。^[7]另外，我们也可以从1980—2004年民办高等教育机构数和在校生数量的变化可看出，尽管在不同时期增长的速度有快慢，但整体却成快速发展的态势，如表7-2所示。随着民办高等教育势力的增强，民办高等教育与公立高等教育互相结合、互为补充，构成了我国高等教育的完整体系，共同有力地推动了我国高等教育大众化进程。从表7-3可知，民办高校的快速发展与高等教育毛入学率的迅速提高紧密相连，民办高校已成为我国高等教育大众化的重要承担者，对推动高等教育大众化的进程发挥了重要作用。

表7-2　　　　　1980—2004年民办高等教育机构数和在校生数

单位:年，所，万人

注:*括号内数字为实施高等学历教育的本科学校，已涵盖在括号前的数字当中。＊＊高等教育文凭考试试点机构数据已包含在不具有颁发高等学历文凭资格的高等教育机构数据中。资料来源:饶爱京:《民办高等教育政策及其对民办高等教育发展的影响》，《黑龙江高教研究》，2006年第10期，第2页。

表7-3　　　　　1999—2006年公办普通高校与民办高校的发展情况

注:*指具有颁发学历文凭资格的民办高校，且包括“独立学院”(二级学院)。(www.xing528.com)

民办与公办高校在校生数据来源:1999—2003年的数据来自2000—2003年《中国教育年鉴》中的相关数据，人民教育出版社出版;2004—2006年数据来自2004—2006年《全国教育事业发展统计公报》。教育部网页.http:// www.moe.edu.cn/edoas/website18/level2.jsp?tablename=1068.2007年7月24日。

高等教育毛入学率数据来源:2006年教育统计数据教育部网.http:// www.moe.edu.cn/edoas/website18/info33487.htm，2007年7月24日。

(二)　吸纳了社会民间资本

当今世界，绝大多数国家都高度重视教育的发展，世界各国财政性教育支出平均占国民生产总值GNP的比重多年前就已达到5%以上。然而我国教育经费一直在3%左右徘徊不前，1995年跌至仅占2.41%的谷底，距离1993年我国政府颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定的4%的目标(相当于发展中国家的平均水平)尚有很大距离。即便实现上述4%的目标，也不足以保质保量地实现15%大学毛入学率的目标。目前美国的这一比例是5.8%，其中的40%用于高等教育。我国的2.79%中，也仅有19%左右用于高等教育。^[8]政府资金投入严重不足，导致高校办学经费普遍短缺，年年处于“紧运行”状态之中，特别是经过近年的超常规加速发展，使许多高校再持续扩招已难以为继。面对科技日新月异，国际竞争日趋激烈，全球一体化大发展这样一个时代，我国必须实施“科教兴国战略”，大力发展高等教育。要大力发展高等教育，就必须坚持“两条腿走路”的发展方针，实行多渠道筹集办学经费，多形式举办高等教育。其中鼓励民办高等教育的发展就是一种有效的形式，正如朱镕基总理曾在第三次全国教育工作会议上指出:“发展民间办学，吸引社会各方面力量共同办教育，才能实现大国办大教育。我们是穷国办大教育，不走多种形式办学的路子，别无选择。”由于民办高校主要依赖民间资金主办和运转，政府除了提供一定的土地优惠、事业收入等税费减免之外，很少提供直接的财政资助。所以，大力发展民办高校，可以更广泛地吸纳社会资金，增加高等教育投入，从而弥补政府财政的不足。这样，国家可以在不投钱或少投钱的情况下实现教育计划和社会发展计划。

有学者研究指出:^[9]根据资金投入和运作方式的不同，可以把我国民办高校的发展归纳为4种主要模式:(1)滚动发展模式。绝大多数民办高校最初都是以这种模式创办和发展起来的。它是一种建立在少量资金投入或是“三无”(无先期投资、无自建校舍、无专职教师)基础上，依靠学费，以学养学逐步积累的发展模式。(2)注入式发展模式。这是近年来涌现的一种新的民办高等教育发展模式。由国内外资金雄厚的公司、企业集团或个人投资办学。(3)改制运作模式。产生于20世纪90年代中期，由国家、地方政府或行业部门主办并承担教育经费的学校，在学校原所属关系不变的基础上，以一定的方式转给独立法人承办，从而按民办管理机制，自筹资金、自我管理、自主办学的运作模式。(4)附属运行模式。这是一种依托于公立院校设置附属民办学院的模式。但无论采取何种发展模式，大多数学校是以学费作为办学经费的主要支柱。在调查的38所民办高校当中，学费收入占学校总收入100%的有14所，占90%的有9所，占80%的有8所，占70%的有4所，占60%的有1所，占40%以下的只有1所。^[10]到2006年年底，经正式批准的民办学历普通高校已经达到了278所，加上独立学院318所，民办高校在校生已经达到了280.5万人。^[11]如果按照在校生每人每年学费和住宿费1万元计，2006年一年通过举办民办高校和独立学院吸纳家庭的高等教育投入达到280亿元，这无疑有效地补偿了国家高等教育的成本。

(三)　营造了依法办学，规范管理的法制氛围

1987—1991年期间，针对民办高等教育在恢复起步阶段所出现的管理和办学方面的问题，先后制定与颁发了《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《社会力量办学财务管理暂行规定》、《社会力量办学教学管理暂行规定》等政策文件，并要求各省、自治区、直辖市教育行政部门，进一步加强对社会力量办学的领导和管理，促进社会力量办学健康发展。

1993年8月，原国家教委发布了《民办高等学校设置暂行规定》，1994年2月，原国家教委首次受理和审批了民办黄河科技学院、上海杉达学院等6所民办高校具备颁发学历证书的资格。1997年国务院发布《社会力量办学条例》确定了民办教育的法律地位。

2002年12月28日正式出台的《促进法》，对诸如民办高校“能否取得合理回报”、“产权如何界定”、“终止后如何处理剩余财产”、“税收用地能否优惠”等长期争论不休的焦点问题进行了重新界定，并取得了重大突破。此外，《促进法》还对如何保障民办高校举办者、校长、教职工和受教育者的合法权益都作出了明确规定，将实践中证明是可行的政策上升为法律，上升为国家意志。这更好地维护了民办高校的办学自主权，促进和规范了民办高等教育健康有序的发展，初步形成了民办高等教育依法治教和依法管理的良好法制氛围。

(四)　基本满足人们对高等教育多样化需求

民办高等教育作为我国教育事业的重要组成部分，不仅增加了教育资源总量的供给，而且增加了受教育的机会，满足了社会对高等教育的多样性需求。随着人民生活水平的提高，就业压力和劳动力市场的激烈竞争，社会对高等教育的需求更加强烈。社会对人才多样化的需求反映到高等教育领域，就要求发展多种形式、规模、层次的教育。而我国公办高校由于长期受计划思想的深刻影响，缺乏办学的应有自主性和灵活性，导致办学模式、目的及内容等较统一，很难真正面向市场，及时提供与社会需求相符合的高等教育服务。民办高校由于是市场经济的产物，学校按市场化机制运作，自然具有极强的市场化特性，在办学、投资方面均是独立的市场竞争主体。因此，民办高校能够使办学密切贴近市场，面向产业实际，在最大限度上充分满足社会对高等教育多样化的需求。从表7-3可以看出，到2006年中国在校大学生达到2000万人，其中在民办高等教育机构就读的学生280余万人，民办高等教育机构就读的学生约占全国各级各类高等教育学生总数的14%。民办高等教育每年满足了数以百万计青年的求学需求，同时为社会培养了数以百万计的专门人才。