民办高等教育政策的主要内容与特点

三、民办高等教育政策的主要内容与特点

2002年12月，全国人大常委会通过了《促进法》，它是第一部由全国人大主持起草和制定的教育行政法律，标志着我国民办高等教育进入了依法治教的新阶段。《促进法》在短短的时间内经过四次审议，很快得以出台，这在中国教育法制史上是没有先例的。它反映了立法的紧迫性和政府、社会对它的重视。《促进法》在立法过程中，广泛充分听取了社会各界的意见，吸取了以往民办教育政策的经验，其主要内容与特点体现在以下几个方面:^[5]

(一)　明确了民办教育的法律地位

长期以来，我国民办高校受到各种政策性歧视，被作为二等公民对待，这严重制约了民办高校的发展。对此，《促进法》从多方面采取措施，确保民办高校应有的法律地位。如第5条规定“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”;第27条“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”;第31条“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”;第33条“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利”。

(二)　强调其公益属性，同时允许出资人取得合理回报

在国外，民办学校通常被分为营利性和非营利性两种。前者主要靠举办者投资和收费运营，资产属办学者所有，投资者可以取得回报，但需照章纳税;后者主要靠社会捐资和收费运营，资产属社会公共所有，投资者不能取得任何回报，社会捐赠的资金和学校收入可享受税收优惠。在民办教育发展的新时期，如何针对不同性质的民办高校采取不同的管理措施，并能有效地促进各自的发展，这是我国民办教育立法必须解决的重要而紧迫的问题。为此，在新出台的《促进法》中分别作出了不同的规定:

针对社会捐资办学的民办高校近年来出现的商业化、营利化、企业化的倾向，《促进法》第二条明确规定:“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”这一规定从法律上明确了民办高校不同于营利性企业，它不应以追求利润最大化为目标，而应把社会公共利益放在首位。民办高校虽然主要靠民间投入、特别是向学生收费办学，但这是为了补偿办学成本，而不是为了营利。确保公益性是政府鼓励、扶持、规范和监督民办高等教育的主要法理依据，也是民办教育立法的基石。

针对社会投资办学的民办高校，《促进法》五十一条规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”“回报”问题是民办教育立法过程中争论的焦点之一。允许“合理回报”有利于调动出资者的积极性，吸引更多社会资金办高等教育。

(三)　加强了政府对民办高校的政策扶持力度

作为对民办学校的“扶持与奖励”措施，《促进法》第七章除了允许社会投资办学的民办高校可以合理回报之外，还规定:政府可设立专项资金，用于民办学校的资助、奖励和表彰;可采取经费资助、出租、转让闲置的国有资产等措施扶持民办学校;民办学校享受国家规定的税收优惠政策;民办学校可接受社会捐赠，捐赠者可享受国家规定税收优惠;国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育;对新建、扩建民办学校的用地及基建可享受公益事业的政策优惠等。与原《条例》相比，《促进法》对民办高校的政策扶持力度明显加强，政策措施也更加具体化。(www.xing528.com)

(四)　完善了民办高校的内部治理机制

完善民办学校的内部治理机制，理顺民办学校举办者和办学者的关系，是确保民办学校健康发展的重要制度保障。《促进法》两个方面完善了民办学校治理机制:一是明确了民办高校的决策机制，《促进法》第三章规定:“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”，“学校理事会或董事会由五人以上组成”，并对学校理事会或董事会的职权范围做出更具体的规定。二是具体规定了民办学校校长的管理职责与权限，包括:执行学校理事会、董事会的决定;实施发展规划和拟订年度工作计划、财务预算和学校规章制度;聘任和解聘学校工作人员，实施奖惩;组织教育、教学与科研活动，保证教育教学质量;负责学校日常管理工作;学校理事会或董事会的其他授权。

(五)　健全了民办学校的管理与监督机制

《促进法》增加了教育行政部门对民办学校进行督导和评估、民办学校的申诉、社会中介服务等的规定。如第四十条规定:“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量;组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”;第四十三条规定:“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”;第三十八条规定:“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计事务所依法进行审计，并公布审计结果。”

(六)　进一步规范了民办学校资产的产权关系以及资产的管理和使用

针对以往因民办学校产权关系不明晰造成的问题，《促进法》第三十五条对民办学校的产权做出明确规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”;第三十六条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”。

(七)　细化了民办高校的准入、退出机制

在准入机制方面，《促进法》关于民办学校的设立，比原《条例》提出了更高的办学资格和条件方面的要求:第九条三款规定“民办学校应当具备法人资格”;第十条二款规定“民办学校的设置标准参照同类公办学校的设置标准执行”。在准入程序上，将民办学校的筹设与正式设立相区别，对有关申请程序、步骤和申请办学的资料等分别做了更具体的规定。比如对筹设民办学校，具体规定了申办报告应包含的主要内容;在随后出台的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第五条专门对民办学校举办者出资的性质和界限进行了规定:对于资产和资金，要求对举办者出资和捐赠资产做出明确区分，并提供关于资产和资金来源、数额、产权等有效的证明文件等。