新时期民办高等教育政策的演变与特点

二、新时期民办高等教育政策的演变与特点

党的十一届三中全会以来，针对国家对教育事业包得过多，统得过死的客观现实，针对我国民办高等教育不断发展变化的实际情况，党和政府制定和实施了一系列的方针政策，使民办高等教育获得了迅速的发展。改革开放以来，我国民办高等教育政策大致经历了四个发展阶段:

(一)　第一阶段(1978—1982年):默认社会力量兴办民办高校

此阶段的民办高等教育政策主要是1981年教育部颁布的《高等教育自学考试试行办法》。这种建立在个人自学、社会助学和国家考试相结合基础上的新型教育形式，它使民办高等教育作为一种社会助学机构正式获得了国家教育行政主管部门的认可，从而获得了一定的生存与发展空间。1978年改革开放后，为了适应社会经济发展对专门人才的需要和满足人民群众接受高等教育的愿望，国家对社会力量举办高等教育采取了默认的态度，民办高等教育获得了一定的发展。北京自修大学(1977年)、湖南九嶷山学院(1980年)、长沙韭菜园大学(1980年9月)、长沙东风业余大学(1980年10月)、曙东财经专科学校(1981年1月)、北京中华社会大学(1982年3月)、中国逻辑与语言函授大学(1982年4月)、广东业余大学(1982年)共8所民办大学(含高职)先后成立，其他类型的民办教育也都有了不同程度的发展。尽管如此，由于名分不定，民办教育的发展举步维艰，得不到社会认可和政府支持;同时，就学校性质而言，大多是由文化补习、短期培训班(或学校)发展而来的，还谈不上真正意义上的民办高校。由于缺少支持，这一时期的民办高校出现了许多特殊现象，如“挂靠”，即指由于当时的具体情况，办学者不能以个人或个人联合的身份举办民办高校，必须寻找一个固定的单位或团体作为主办单位，把学校挂靠在这个主办单位之下，才能获得教育行政部门的认可。而大多数民办学校不仅得不到挂靠单位的援助，甚至还要向挂靠单位交费。^[2]

(二)　第二阶段(1982—1992年):有限地鼓励和支持社会力量兴办民办高校

从1978年底党的十一届三中全会以后到1992年邓小平同志南方讲话之前，是我国民办教育的恢复起步阶段。改革开放和四个现代化建设，迫切需要大力发展教育尤其是高等教育，以提高劳动者素质和培养各类专门人才。由于政府财力有限和政府长期独揽教育经费的单一投入体制，尽管政府也在逐渐加大教育投入力度，但仍不能满足社会对高等教育的需求。为此，邓小平同志和中央书记处也多次讨论教育问题，重申我国发展教育要坚持公办和民办“两条腿走路”的办学方针，要鼓励社会力量办学，支持民办教育。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十九条规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”第一次以法律形式确立了民办教育的地位。1985年《关于教育体制改革的决定》指出，“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。规定民办教育是我国教育事业的一部分，教育体制改革也应该包括民办教育。但至于民办高等教育如何发展，发展过程中应注意哪些问题，在这些政策文本中并没有加以具体说明。由此可见，这一政策只做了一个方向性的指导，指明民办高等教育知道自己走的路是对的，但是如何走，则有赖于自己在实践中探索。

1987年7月8日，国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，这是国家教育行政部门对民办教育制定的第一个基本规章，是我国改革开放后第一个较全面的有关社会力量办学的法规性文件。从此我国民办高等教育走上了依法办学的轨道，民办高等教育也得到了社会的关注。

在这一阶段，虽然民办高等教育得到了政府的肯定，民办高等教育也获得了恢复和适当的发展。但由于一些思想认识方面的问题仍未解决，政府对民办高等教育的支持力度还是相当有限的。改革开放不久，姓“社”与姓“资”问题一直成为困挠民办高校发展的重要思想障碍。受此影响，政府在对待民办高等教育的态度上存在着这样的矛盾:一方面希望发展民办高校以减轻政府财政压力;另一方面又担心民办高校以营利为目的而不关心教育质量。因而，在发展民办高等教育的政策上就表现出种种互不一致和反复。既想鼓励、支持民办高等教育的发展，又不相信和害怕民办高等教育的发展。例如《暂行规定》对民办高等学校的发展作了许多限制性规定^[3]:(1)办学方向和宗旨:社会力量办学应“主要开展各类型的短期职业技术教育，岗位培训……举办自学考试的辅导学校(辅导班)或继续教育的进修班”。(2)社会力量设置普通高等学校，应符合《普通高等学校设置暂行条例》规定的办学条件。(3)社会力量举办的未取得颁发国家学历证书资格的各类学校，不得颁发毕业证书。学生学习结束后，可由学校发给结业证明。(4)社会力量办学的经费自行筹集，可向学员收取合理金额的学杂费，但不得以办学为名非法牟利。(5)社会力量举办的学校停办后，除将办学单位、个人投入的财产返还原办学单位、个人外，其结余部分(包括资金、物质、办学场所等)，应当移交给当地批准办学的教育行政部门，用于鼓励、支持社会力量办学。可以看出，这些文件的内容带有明显的倾向性，名义上是为了规范社会力量办学，保证办学质量，但实际上却是为了控制民办学校尤其是民办高等学校的发展，防止因民办高等教育发展而产生思想意识和上层建筑的混乱、自由化思想。“政治上敌视，文化观念上歧视，教育上监视，经济上漠视”，这是当时严格控制民办高等教育发展的真实反映，并且在鼓励支持和引导管理之间的关系上，国家的基本态度是以引导管理为前提的，是在接受政府的监督、检查、评估和审计的前提下，国家才鼓励和支持民办高等教育的发展。长期以来，国家教委一直对民办高等学校持冷淡态度，在此期间历年发表的当年《工作要点》中就清楚地反映出来，即无意把发展民办高等教育列入当年的工作日程，自然这是当时社会思潮在教育中的反映，这种思潮的症结在于姓“资”姓“社”、姓“公”姓“私”之类的心病。(www.xing528.com)

(三)　第三阶段(1992—1997年):积极鼓励和支持社会力量兴办民办高校

1992年春邓小平同志南方讲话之后到1997年9月党的十五大胜利召开之前，是我国民办高等教育迅速发展的阶段。1992年春邓小平同志南方讲话，澄清并解决了社会主义若干理论问题，强调“发展才是硬道理”，提倡“不争论、大胆地试，大胆地闯”的精神。邓小平同志南方讲话所发表的一系列讲话，使紧锁着民办高等教育发展的这个心结逐渐开始冰释。随后召开的党的十四大就要求各级党政部门和领导同志，“要改变国家包办教育的局面，支持和鼓励民间办学”。1993年2月13日，中共中央国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》在谈到教育体制改革时指出:“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理的方针。国家欢迎港、澳、台同胞，海外侨胞和外国人士捐资助学，在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学。”从而形成了民办教育发展的16字方针，即“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”。

1993年8月，原国家教育委员会颁布的《民办高等学校设置暂行规定》明确指出，民办高等学校及教师和学生享有公办高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后可自主择业，国家承认学历。1994年国务院发布的《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》中指出，要逐步形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制，并且鼓励社会力量按国家的法律和政府的政策，多渠道多形式办学，有条件的地方也可以实行民办公助、公办民助等形式。这一系列政策的颁布表明政府正在努力转变传统的政府包揽办学的管理体制，把民办学校纳入办学体制，同时也意味着民办学校的地位开始稳步提高。于是，各级政府也开始加大对民办教育事业的扶持力度，并且把一些优惠政策落到实处，推动民办高等教育事业蓬勃地发展起来。例如，北京地区民办高校从1991年40所增至1994年103所。陕西省1992年民办高校仅有32所，到1997年增加到62所。据不完全统计，各地民办高校从1991年时的450所增至1995年的1209所，此间全国新增民办高校800余所。^[4]

1995年《中华人民共和国教育法》第二十五条提出“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织以及公民个人依法举办学校及其他教育机构”。使得民办高等教育正式纳入了教育最高法规规范之中。1996年，民办教育在《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中也获得了一席之地，即“到2010年，基本形成以政府办学为主，社会各界共同参与的办学体制及公立学校和民办学校共同发展的格局”。这为民办高等教育的发展确立了长远规划。

(四)　第四阶段(1997年至今):依法规范社会力量兴办民办高校

1997年9月党的十五大确定了邓小平理论为指导思想，提出了“依法治国”的基本方略。1997年10月正式实施《社会力量办学条例》，这是我国第一部专门规范民办教育的行政法规，有力地确立了我国民办高等教育的法律地位，同时也标志着我国民办高等教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新的发展阶段。为贯彻《条例》第十八条关于国家对社会力量办学实行办学许可证制度的相关规定，1997年12月教育部和劳动部联合印发了《关于实行社会力量办学许可证制度有关问题的通知》。《通知》指出:办学许可证为教育机构办学的合法凭证。各级教育行政部门、劳动行政部门要按照规定的职责完善教育机构的审批、备案制度。该《条例》的顺利实施提供了可操作性的配套措施，更加明确地将社会力量办学纳入依法治理的轨道。

《条例》的颁布实施对规范我国民办教育的发展起了很大的作用，譬如规定民办高等教育办学不许以营利为目的，阻止了一些居心不良的人进入民办教育办学领域，但是随着我国社会政治经济的发展及对高等教育发展提出的新要求，已有的法律在很多方面已经越来越不适应新形势的要求，有些条文甚至已成为民办教育发展的障碍，条例和规定中的有些条文有明显歧视民办教育的倾向。如《条例》的第三十一条严格规定民办高校的学历文凭颁发，既然允许民办高等学校设办就应该给予它们自行颁发毕业证的权力，否则民办高等学校的生存空间就会受到极大的限制。正是在这一背景下，民办教育研究者从各种视角发出了加快民办教育立法的进程，实践者也基于自身利益的考虑提出了比以往更强烈的合法性诉求。对此，2002年12月28日，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，《促进法》的颁布，对民办高等学校的法律地位作了进一步规定，并把民办教育提高到为国家培养合格人才的高度来认识。这是中国民办教育史上的又一个里程碑，标志着国家对民办教育的管理已从人治走向法治，有效地保证了民办教育的可持续发展。