《促进法》出台的背景与动因

一、《促进法》出台的背景与动因

1996年10月，八届全国人大常委会第二十二次会议决定制定本法，起草工作由全国人大教科文卫委员会牵头组织。起草小组除了全国人大教科文卫委员会部分委员和工作人员外，还有教育部、劳动和社会保障部的同志参加。在起草过程中，起草小组收集了国内外大量资料，到二十几个省、市、区广泛开展调查研究，并到国外进行考察。召开座谈会几十次，听取人大和政府教育、劳动和社会部门及其他有关部门，民办学校举办者、校长、教师，教育、经济、法律专家的意见。几次将本法草案发至中央和国务院有关部门以及全国各省、自治区、直辖市征求意见。起草小组对本法涉及的重大问题经过反复研究，对各种方案都进行了认真权衡。2002年1月，全国人大教科文卫委员会将草案提交全国人大常委会审议。全国人大常委会审议期间，全国人大法律委员会会同全国人大教科文卫委员会、全国人大常委会法制工作委员会又多次听取各方面对草案的意见，作了多次修改和不断完善后才提交全国人大常委会付诸表决。可以说，本法是集体智慧的结晶，是各种方案反复研究和权衡后优选的结果。^[1]

从当时情况看，民办教育的发展还不能适应社会发展的需求，民办教育的应有地位和作用还未获得社会广泛重视，民办教育在整个国民教育中所占比重仍偏低，在办学条件、学校管理、教育质量等方面还存在许多困难和问题需要解决。针对民办教育发展的现实困境，社会各界迫切要求国家通过立法来确立民办教育的应有地位，以促进和规范民办教育健康发展。我国民办高等教育政策的制定与完善，深受经济、政治和教育等多种因素的影响和制约。《中华人民共和国民办教育促进法》是在以下几种主要因素的共同推动下出台的。

(一)　社会主义市场经济发展的要求

由于一定的办学形式往往取决于一定的社会经济结构，因此民办高等教育的兴起、发展与经济发展水平，尤其是私营经济的发展有着密切联系。私营经济发展的水平如何，将决定着民办高等教育所能达到的发展程度。实践也充分证明，哪些地区私营经济发展越快，哪些地区民办高等教育越发达。随着国内经济形势的迅速好转，社会主义市场经济体制的全面发展，使我国原有的资源配置和手段发生了剧变，市场经济的发展导致了民办企业和私营企业的产生，当前私有制经济已作为我国社会主义经济的重要组成部分。在社会主义的社会经济结构中，私营经济和公有制经济一样，都是不可或缺的“重要组成部分”。在这种思想认识的指导之下，各级政府都把发展私营企业等非公有制经济，作为地方经济发展的新增长点，为此努力为私营经济的发展构建良好的制度氛围。在现代社会，教育与经济发展的关系越来越密切，教育只有在适应经济发展中才能获得更大的发展空间。既然私营经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，那么，作为反映全民所有制以外经济成分的民办高等教育，也将很快从公办高等教育的补充转变为整个高等教育的重要组成部分。这就势必要求在制定民办高等教育的政策上有较大的突破。

以往那种认为“公立学校姓社，私立学校姓资”的划分标准已被否定，我国高等教育体制改革也从我国社会主义市场经济体制的建立中获得了有益的启示:只有打破长期由政府独揽办学格局，举办各级各类民办高等院校，形成以政府投资办学为主，社会力量共同投资办学的新体制，才能促进我国高等教育的协调、健康、可持续的快速发展。社会主义市场经济体制的确立与发展，对推动我国民办高等教育的发展有着重要的作用:

首先，在社会主义市场经济条件下，坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的所有制结构体系，也就意味着一定的私有经济的存在具有了合法性。肯定私有经济存在的合法性，也就在一定程度上保障了以独立的财产权利为核心的独立的经济利益，进而有了私营经济的发展和个人财富的积累，使得作为民办高等教育投资主体的个人或私营组织以独立的经济法人存在具有了必然性。

其次，社会主义市场经济所倡导的公平竞争，使教育消费者在公办高等教育与民办高等教育之间有了自由选择的可能。市场这只“无形的手”使民办高等教育的供需得以有效地结合，由此民办高等教育应运而生。

再次，市场经济通过市场进行资源的有效配置，促进社会经济增长的同时，也带动了教育需求的增长。民办高等教育由于其自身具有很强的市场化特性，其办学、投资主体均是独立的市场竞争主体，是市场经济的产物，学校按市场化机制运作。因此民办高校能够使办学紧紧贴近市场，面向产业实际，在最大程度上满足社会对高等教育多样化的需求，并且从总体上增加高等教育的有效供给，可从根本上改变高等教育有效供给不足的状况。只要政府提供的高等教育机会相对不足，一部分教育需求者就会转变成为民办高等教育的消费群体。由于政府提供的高等教育服务远不能满足广大民众日益增长的需求，发展民办高等教育能弥补教育资源的相对短缺，有效缓解公民教育需求增长与政府能力不足之间的矛盾。这就成为政府积极支持与鼓励民办高等教育发展的内在动因。

2002年，国内生产总值突破10万亿元大关，实现了历史性的飞跃，暗示着中国的综合国力迈上了一个新的台阶，这为加快高等教育发展创造了良好的经济条件。按照国际经济发展的经验，国民生产总值的大幅度提高必定会导致消费结构重大的调整，将向更高的消费层次转变，如国民将加大家庭成员的教育投资，要求享受更好的教育，满足更高的精神追求，所以，随着我国经济水平和教育需求的不断提高，高等教育也必将有一个与之相适应的蓬勃发展时期。这无疑为民办高等教育的发展提供了适宜的空间。

(二)　高等教育大众化的推动

改革开放以来，随着我国经济的发展，高等教育规模在不断扩大，呈现出从精英教育向大众教育迈进的发展态势。民办高等教育与高等教育大众化之间具有必然联系，一方面高等教育大众化给民办高等教育带来了前所未有的发展机遇，另一方面民办高等教育异军突起，成为实现中国高等教育大众化的强有力支撑，也是实现中国高等教育大众化的必由之路和唯一选择。根据马丁·特罗的研究，高等教育要顺利进入大众化阶段，在其精英教育阶段的高等教育体制中，必须并存着大众型高等教育机构。也就是说，从精英型向大众化的过渡时期，要实现高等教育大众化必须在入学人数大幅度增加之前，就建立起符合大众化规模的高等教育机构，使更多的高中毕业生拥有接受高等教育的机会，这就势必适度地新增高校数目。综观亚太地区一些已经实现高等教育大众化国家，他们大致走的是这样两条路:一条是大力发展国立、公立高校，大众化的重任由国家全部包揽，如新西兰、澳大利亚和新加坡。另一条则是国家经费主要用于建立一支“国家队”，高等教育大众化则主要通过调动民间的积极性，靠扶持和引导私立高等教育的发展。如韩国、中国台湾、菲律宾、日本和泰国。中国高等教育的大众化及普及化没有条件走“新、澳、新”由国家全包的道路，只能走多元化的发展路径，因为伴随中国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，以及高等教育规模的不断扩大，中国政府既没有能力，也没有必要继续包揽整个高等教育的全部事务和费用。这就给我国的民办高等教育提供了一个发展的契机。

大众化作为面向21世纪推动我国高等教育发展的新的发展目标，它不仅仅是一个发展规模、速度问题，还应是一个发展模式问题，这主要表现为办学主体的多元化、社会化。也就是说，大众化的高等教育是一条从以国家包办高等教育为主向以国家办高等教育占一定比例，多种办学主体并存，最终走上办学主体社会化的发展道路。发展民办高等教育，对于高等教育大众化，无论是实现量的增长还是促进质的提高，都具有战略意义:

首先，可以缓解高等教育大众化与政府资金投入严重不足的矛盾。要想改变教育投资总量不足和财力不足的状况，唯一有效与可行的办法就是扩大非财政投资规模，积极鼓励、引导和规范社会、个人筹资兴办民办高等教育，因为民办高等教育自主运行，主要是由社会团体或个人投资，基本上靠学费和社会捐赠维系自身运行。所以，民办高等教育可以通过自筹经费，调动各方面办学的积极性，将外界资源源源不断地引入高等教育系统，促进高等教育的大发展，在某种程度上可缓解我国高等教育经费的严重不足，减轻政府的负担，使我国高等教育改革和发展有了一个多渠道、多主体投入的经济基础。

其次，灵活自主的民办高等教育紧密联系社会且富于创新，将为我国高等教育改革与发展提供新的思路。(www.xing528.com)

最后，私立、公立高等教育并存，相互竞争，必将促进高等教育质量有更大的提高，更加面向大众开放。

由此可见，鼓励和支持社会力量办学，大力发展民办高等教育事业，不仅是适应我国经济发展的需要，还是实现高等教育大众化既省时又省力，更省钱的一条捷径。

(三)　已有相关政策的局限性

从改革开放到《促进法》出台之前，民办高等教育在我国虽然已有将近二十年的发展史，但却始终没有出现一所能够与公立大学相抗衡的民办高校，更别说有像斯坦福那样的私立名校。造成这种状况的原因固然是多方面的，但民办高等相关政策法规本身的缺陷则是主要原因。

1.政策上存在严重的歧视倾向

在《促进法》出台之前，我国民办高等学校受到多方面的政策歧视，这些政策歧视严重阻碍了民办高等教育的发展。民办高等教育发展中受到各种歧视主要表现在:一是校名歧视。以往的政策规定，无论民办高等学校办学条件多么好，规模多么大，质量多么高，都不能称为“大学”而必须称之为“学院”，并且必须在校名上加上“职业培训”或者“研修”等字眼，以此来表明民办高等学校与正规大学的差异。这对于那些真正致力于发展教育事业的民办高等教育机构而言，校名上的歧视的确成为他们发展的一大障碍。二是社会待遇歧视。地方政府要求民办高校缴纳营业税，学生不能享受假期火车票减价，不能享受助学贷款。三是招生歧视。绝大多数进行学历教育的民办高校，其招生不能纳入国家的统一计划，只能招收一些高考的落榜生，生源质量得不到保证。四是专业设置歧视。民办高校的专业被严格限制在自考、职业培训型的专业范畴。专业设置上的限制不利于他们办出自身的特色专业。五是文凭授予权上的歧视。在公办高校，学生只要通过本校的考试就可拿到文凭，然而绝大多数民办高校却无此权利。

2.政策价值取向的公益性与实践中投资寻利性之间的冲突

教育法规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。高等教育法规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”。民办高校作为教育事业和高等教育事业的组成部分，必然要在“不以营利为目的”这个规定的制约下运作，这就意味着民办高校的举办者只能“捐资办学”，不能“投资办学”，不享有民办高校财产的所有权，也不享有民办高校财产的收益权，不能获得基于财产所有权的回报。然而，教育事业是一个高投入、周期长、回报慢、间接性产业，而学校更无法从银行获得贷款。又由于我国民间资本实力有限，更缺乏实力雄厚的各种非营利组织的大力资助，加之政府也无力、无心给民办高校资金支持。因此，我国民办高校总体上仍处于经济十分薄弱的初级阶段，单纯依赖民间捐资办学和学费收入来发展民办高等教育显然是不切实际的。

我国民办高等教育要获得更大发展，在积极鼓励社会力量捐资办学的同时，还应积极鼓励社会力量投资办学。从国际比较看，世界上多数国家包括欧美发达国家，都很注重通过对投入者的回报，形成有利于吸纳社会资金举办教育的机制，只不过多是通过间接回报如减免遗产税、所得税和赠予税，提供优惠项目等形式得以实现。在市场经济体制下，教育尤其是高等教育不可避免地要受到市场经济规律的冲击。“投资”则是一种具有商业性的营利行为，投资的目的在于希望获得资产增值回报。既然是投资办学，投资办学者就必然会提出享有学校产权和财产收益权的要求。但投资办学的行为又是与我国当时已有的民办教育政策相抵触的。在当时，一方面是民办高等教育生存与发展极为困难，另一方面是许多有眼光的企业家非常看好教育这一产业，投资热情高涨，但投资必然要求回报。我国民办高等教育政策所追求的公益性与举办者投资寻利性的矛盾，使我国民办高等教育的发展面临两难的选择，若严格坚持民办学校法定的非营利性将不利于调动社会力量举办民办高等教育的积极性。因此，如何解释“不以营利为目的”的规定就成为民办高等学校亟待解决的问题。

3.严禁民办高校向社会公开募集资金，限制了民办高等教育的发展空间

《条例》第16条第2款明确规定，“民办学校的举办者……不得向社会公开募集资金举办民办学校”。从条款内容上看，禁止“向社会公开募集资金举办民办学校”的理由显然并不充足。尽管公开集资办学曾出现过不少问题，但完全可以通过制定法规，加强管理和市场的自发秩序来加以规范。而新的规定却采用了禁止性的法律规范予以完全否定，这种做法有矫枉过正之嫌。众所周知，股份制是“向社会公开募集资金”的重要形式，这一条款的规定实际上排除了通过股份制办学的可能，这就限制了民办教育的发展途径和空间，不利于民办教育的制度创新和发展。

4.管理体制不顺，管理职权界线模糊

在民办高等教育的管理上，一直存在政出多门，多头审批，管理体制不顺，缺乏强有力的管理指导机构等现象，民办高校的发展处于无序状态。具体表现在:(1)审批职权不明确。教育部门、劳动部门、民政部门及公安部门多头审批，标准宽严不一。(2)对不同性质、类型、层次的社会力量办学统一管理，缺乏针对性。(3)在民办高等教育管理方面，人员和经费都不足，而且也未形成一个比较完善的管理制度和规则。

尽管已有的政策法规对我国民办高等教育的发展发挥过积极作用，但当我国民办高等教育发展进入一个新的发展关键期时，原有政策的弊端愈来愈明显地凸显出来。因此，完善相关政策法规使其具有前瞻性和破解前进道路上的障碍，这样才能有效促进民办高等教育的健康、快速、持续发展。否则，便会对民办教育的发展造成不良影响和制约。