中外合作办学政策的前景展望

六、中外合作办学政策的前景展望

根据中外合作办学政策相关问题的讨论，现对中外合作办学政策的完善提出以下几条建议。

(一)　正确处理中外合作办学的公益性和营利性的矛盾

在当前教育经费紧缺的情况下，吸收更多的教育资源投入是我国教育事业发展的迫切任务。发展其他形式的“不以营利为目的”非营利教育，固然更符合教育公共物品的特性，更能体现教育的公益性。但是，发展非营利教育最重要的前提条件是，社会要拥有大量实力雄厚的民间资本或基金会和慈善组织，并且乐意支持教育事业的发展。例如美国教会是美国私立学校最主要的举办者，有近80%的非营利私立学校是由教会举办的。然而，一方面我国各类型的民营企业目前绝大多数还处于原始积累阶段，自身发展的资金还十分匮乏，尚无心也无力大量捐资举办非营利性的民办学校;另一方面我国也缺乏大量实力雄厚的类似于基金会、教会等社会公益组织或慈善组织。因此，依赖大量的民间资本来资助我国非营利性教育事业的发展是不切实际的。

中外合作办学既具有教育的公益性，又有教育的产业性和市场性。其公益性是指教育的公共产品属性，即按照国家的意志、人才标准要求，为社会培养振兴国家、发展社会的人才。其产业性和市场性是指中外合作办学既是教育服务贸易的一部分，需要在国际教育市场开展竞争，同时办学机构的运作需要与国际市场化运作惯例接轨，在办学活动中争取效率、效益和效果。从纯经济学的观点来看，合作办学尤其是独资的合作办学机构所提供的教育服务产品是私人产品，具有竞争性和排他性，外资不可能不营利。外国资本首先是把教育作为具有丰厚利润的产业进入中国市场的，这也是我国引进外资的基本前提。如果外商投入我国教育的资产既没有产权，也不能盈利，更不能带走、转让和出卖，那就完全违背了我国加入WTO的初衷。中外合作办学是贸易活动，是商业行为。商业行为就要追求利润。事实上，经营良好的外资投资办学机构，一直都存在高额利润。试图忽视或否定这些机构的营利性的客观事实，反而会导致中外合作办学成本难以实现“阳光核算”和经济收益“隐性化”等问题。既然外资是把教育作为一项产业进入中国市场的，国家就应该以办产业的经济政策，而不是办事业的政策来规范中外合作办学的经营行为。因此，在中外合作办学的立法中，不仅要坚持教育的公益性，而且要从法律条文中立场鲜明地支持教育的产业、市场行为。在承认外资营利合理性的前提下，以务实合理的税收政策来规范合作办学的经营行为。从法律上确认中外合作办学营利性的存在，以激发其投资热情，并通过一系列监督、约束机制制约其短期行为，这对于现阶段中外合作办学以及我国整体教育事业的发展是大有裨益的。

(二)　发挥政府宏观调控与积极引导作用

《条例》和《实施办法》指出，“国家鼓励中国高等教育机构与外国知名的高等教育机构合作办学、鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学、鼓励在国内新兴和急需的学科专业领域开展合作办学”。这为高等教育中外合作办学的发展提出了明确的目标，也表明中外合作办学的健康有序发展离不开全局的规范和引导。从目前来看，由于国内高校对中外合作办学还普遍缺乏经验，在面对复杂的国外高等教育资源环境时，仅凭学校单方面行为就难免带有一定的盲目性，不利于优质高等教育资源的合理引进与有效利用。因此，国外优质高等教育资源的合理引进与有效利用离不开有关教育行政管理部门的全局把握和积极导引。政府的职责具体表现为:

第一，政府及时制定或修改与中外合作办学相关的配套法律法规。中外合作办学的健康持续发展不仅仅需要现有教育法律、法规的完善，而且也离不开相关法律法规的完善。比如，明确各种类型、各种层次高等教育中外合作办学机构或项目能否取得学历教育资格的标准，减少现行审批中的不规范现象;明确规定举办者与办学者的基本权利与义务;通过立法，规范教育行政机关的机构设置、权力配置，把教育行政组织建设、编制管理纳入法治轨道。

第二，教育行政部门应积极为高校提供国外优质教育资源的相关信息服务与咨询，制定健全的资质认证服务体系，以充分把好质量关。

第三，教育行政部门应从政策上鼓励和保障中外合作办学，引进我国急需和稀缺的优质高等教育资源，以促进合作办学的合理布局与均衡发展。比如，对于经济发展较落后地区的中外合作举办高等教育，政府应积极引导国外教育机构与这些地区高校合作办学，对参加合作办学的国外教育机构，给予在其他经济领域适当的优惠。对参加合作办学的西部地区高校，则给予政策上的大力支持，教育经费上的适当扶持;对于中国急需的新兴学科和专业，应制定相应优惠政策，进行必要的资金支持。

第四，教育行政部门应加强对不同类型高校合作办学活动和不同性质合作办学机构的分类指导与管理。就我国不同类型高校合作办学活动而言，就要使研究型大学、教研型大学、教学型大学和职业技术性院校，在合作办学中引进符合自身发展定位需求的优质资源，以便办出各自特色;就公益性与营利性合作办学机构而言，应完善中外合作举办高等教育机构的财务管理与税收制度，保障所有合作办学机构经费的合理开支及教育投入。对于要求合理回报的合作办学机构，应制定相应管理制度。

(三)　完善管理体制，加强执法力度

政府管理应适应WTO规则的要求，按规则办事、接受规则约束。同时，要建立和完善新的行政管理机制，如质量论证机制、拨款机制、法制约束机制、评估机制等。改革政府管理手段，要从对教育内部事务过多的直接干预向采用教育法律法规、指导性计划、导向性政策、财政拨款、组织评估等多项间接宏观管理手段转变。针对当前合作办学的诸多问题，政府既要加强对中外合作办学的宏观调控作用，又要简政放权，借助中介组织、社会机构对中外合作办学进行全方位的有效监控。首先要规范各级教育行政主管部门对高等教育中外合作办学的管理权限，切实解决多头管理、分工不明、效率低下的问题，如减少在普通高等教育及职业高等教育之间、学历教育与非学历教育之间审批与管理权限错杂、多头管理的问题，减少不同省市间合作办学审批标准不一、合作专业与学科低水平重复问题，加强对职业教育、非学历教育领域的科学管理。其次，政府要严格把好审查准入关，确保外方合作者的资质真实并符合要求。对申请开办中外合作办学的机构(项目)实行优化结构、合理布局。最后，政府要转变职能，注重克服体制性障碍。要进一步改变政府与中外合作办学主体之间的关系，发挥政府的宏观调控职能，减少行政审批，并积极引进中介机构参与管理，以便为合作办学提供一个宽松的发展环境。此外，在中外合作办学机构的内部管理上，要完善治理结构，实现重大问题的科学决策。中外合作办学机构要进一步健全内部管理机制，完善理事会、董事会和联合管理委员会制度，明确各部门职责，实施科学层级管理，并建立有效的监督和民主管理体系，以提高办学效率和决策的科学性。

不依法办事，执法力度不大是中外合作办学政策出现失真的重要原因之一。因此，提高办学质量，必须依法办事，加大执法力度。首先执法部门或个人自己必须提高教育立法的认识，熟悉中外合作办学政策和教育立法，准确理解合作办学的立法精髓，以免在执行中误解和滥用法规。其次严格依照法律办学，执法到位。教育行政主管机关既不能超越权限执法，也不能疏于履行法定职责。在程序上要严格按照法定程序进行，以保证执法的公正性、有效性。否则，不仅违法、无效，甚至可能引发行政争议或国际争端。最后，建立执法者责任追究机制。执法部门和个人，除了坚守职业操守外，还要对自己的执法行为与结果负责。对与合作办学中执法不力、执法犯法等现象，有关主管部门也应给以监督并严肃处理，问题严重的要承担法律责任。

(四)　建立健全质量保障机制

中外合作举办高等教育的根本目的，是通过消化吸收和有效利用引进的国外优质高等教育资源，提升高等教育办学水平和质量，培养现代化建设需要的各类国际人才。根据前面的分析，以及借鉴发达国家合作办学的成功经验，要提高中外合作办学质量，建立健全质量保障体系，加大全面质量评估力度是关键所在。

1.建立多方参与的质量评估机构

目前，中外合作办学缺乏一个常规的检查制度，主要是通过自检和年检进行质量检查，很难对办学活动起到有效的质量监督作用。发达国家合作办学的成功经验告诉我们，保证合作办学质量的关键是建立一套多方参与的独立的教育评估体系。因此，要解决合作办学的现存问题，就必须建立一个代表不同利益群体的专家、政府官员等多方组成的专门评估机构，专门研究制订符合实际的专业、课程的质量评估指标体系。这个评估机构必须拥有独立的法人资格，独立地发挥功能，而不应是政府行政部门的隶属机构。评估机构独立自主地开展质量评估活动，同时要对评估结果负责，以确保评估结果的真实性、公正性。对合作办学活动进行定期和不定期的检查，采取“暗访”和“明查”两种方式，对不符合办学标准的高校应督促改进，甚至建议主管部门取缔其办学资格。

2.制定科学的质量评价标准，完善中外合作的课程与教学质量评价体系(www.xing528.com)

以评促管，以评促建。通过评价体系的建立和运行实现国家对中外合作办学的政策引导和宏观调控，鼓励和促进中外合作办学特色学科、课程的建设和多样化教学模式及管理体制的推行。与国内其他高校相比，中外合作办学的教育教学有其自身的特殊性。在评价过程中除了要体现高等教育的共性之外，更应充分考虑合作办学的个性。此外，对于大部分使用国外原版教材、采用国外教育教学模式的中外合作课程来说，在评价中应体现对其“本土化”和“为我所用”的要求。

3.加强师资队伍建设与管理

师资队伍的素质高低直接影响合作办学的水平和社会声誉。加强师资队伍的建设与管理，可从以下三方面着手:一是制定严格的教师准入标准，确保准入教师的基本素质和水平。除了严格落实《条例》基本要求之外，还应尽快建立一个透明、规范的聘用外籍师资机制，使中外双方合作者能够共同把好教师聘任关。二是积极开展教师培训。主管部门应要求外方院校加强其本校教师尤其是社会招聘教师来华前的培训工作，内容包括教师专业技能和行为规范、中国国情介绍以及中外合作办学相关法律法规等。三是要加强师资队伍管理，防止师资队伍的游离性和随意性，并制定标准对教师进行全面评估。

【注释】

[1]文静:《中外合作办学期待优质教育资源》，《中国青年报》，2005年3月1日。

[2]杨利宏:《麦肯锡盛世危言:中国出现人才“短缺”危机》，《中国经营报》，2005年10月17日。

[3]邬大光，林莉:《危机与转机:WTO视野中的中国高等教育》，厦门大学出版社2004年版，第243页。

[4]陈小红:《试解读〈中华人民共和国中外合作办学条例〉》，《大学教育科学》，2004年第2期，第24页。

[5]梁可:《中外合作办学十年谈》，《21世纪》，2004年第12期，第7页。

[6]中华人民共和国教育部网，《中外合作办学基本情况》，http:// www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=701＆infoid=5440，2007年12月14日。

[7]章新胜:《认真学习贯彻事实〈中外合作办学条例〉》，《中国高等教育》，2003年第11期，第4页。

[8]梁可:《中外合作办学十年谈》，《21世纪》，2004年第12期，第8页。

[9]梁可:《中外合作办学十年谈》，《21世纪》，2004年第12期，第8页。

[10]张国庆:《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第324页。

[11]赵媛媛:《与其到国外上不入流的学校，不如引进优秀学校进国内》，《北京青年报》，2001年12月18日。

[12]林水波:《政策分析评论》，五南图书出版公司1984年版，第165页。