当前大学生就业政策的主要问题

四、当前大学生就业政策的主要问题

大学生就业政策经历数次调整与变革，改变了计划经济时代政府统揽统包大学生就业的格局，建立了适应市场经济的就业政策。虽然取得了一些积极成果，但其固有的政策缺陷使得执行的成效不尽如人意。

(一)　相关配套政策措施缺乏

从日、德、法等发达国家促进大学生就业的经验看，大多充分发挥政府宏观调控的作用，即通过制定比较完善的大学生就业的法规体系，以规范就业市场主体行为。^[5]高校毕业生就业市场需要健全的法律法规，对参与市场的毕业生、高校、用人单位等各方行为进行约束和规范。当前用人单位欺诈行为和毕业生毁约现象的大量出现，政府有必要通过统一的社会化法律规范体系，确保供求双方忠实履行就业协议，保证就业市场的良性运行。然而，我国大学毕业生就业市场的建立还处于初级阶段，市场运行机制很不完善，市场“交易”秩序缺乏有效的政策支持和法律保障。高校毕业生就业市场法律法规和管理制度不健全，加大了大学生就业的成本。

(1)　政府、高校、毕业生、用人单位的权利和义务不明确。从就业实践看，解决高校毕业生就业问题，需要多方面共同参与，密切配合，形成合力。然而，从现有的政策与法规看，参与市场的主体的分工不明确，责任不清晰，还无法为大学毕业生的顺利就业或创业创造良好的制度环境和有效的支撑。

(2)　未明确提出保护公平竞争的手段。在双向选择、自主择业的就业政策下，更需要公平的竞争环境，来保证大学毕业生的合法权利。大学毕业生作为就业的一个重要主体，在就业过程中享有多方面的权益。目前，大学生就业市场上一方面存在信息独用，不公平录用等侵犯毕业生权利的情况;另一方面还存在通过权力、关系、金钱等不正当竞争的手段实现就业的现象。大学生找工作不是自己实力的竞争，而是家庭背景的“大比拼”。据调查，41.61%的学生认为通过家庭和社会关系、熟人是最有效的求职途径，在来自大城市的学生中，这一比例高达51.29%。^[6]这样做容易助长社会上的不正之风，形成一个个错综复杂的社会关系网，加剧就业市场的不公平竞争，难以彰显社会公平。这对品学兼优、实践能力突出的弱势大学毕业生来说无疑是不公平的。

对于就业市场中存在的种种不公平现象和歧视行为，国家至今还未通过立法的形式加以明确禁止。例如，对机关事业单位各种招聘行为缺乏有效的规范与约束;对企业及其他社会组织用人方面的行为缺乏监察;对弱势大学毕业生的正当就业权益缺乏有效的保护。由于各项配套措施滞后，完全开放公平的就业市场尚未真正形成，用人单位录用毕业生还不同程度地存在不公平、不公正以及凭关系就业的现象，如女生就业难仍然是困扰女毕业生的一大问题。公平受录用权是毕业生最为迫切需要得到维护的权益。

(3)　对市场中收费的项目及标准、协议书的签订、违约的制裁、纠纷的仲裁、毕业生和用人单位合法权益的保障等亦无明确规定或规定不具体，操作性不强。例如，就违约及求偿权而言，毕业生、用人单位、学校三方都有遵守协议的义务和承担违约惩罚的责任。毕业生、用人单位、学校三方签订协议后，任何一方不得擅自毁约。如用人单位无故要求解约，毕业生有权要求对方严格履行就业协议，否则用人单位应对毕业生承担违约责任，支付违约金，毕业生有权利要求用人单位进行补偿。毕业生享有上述权益，但在就业过程中往往会出现一些侵害毕业生权益的行为，然而，我们却没有相关的法规来为毕业生维护自身的合法权益提供制度保障。

(二)　系统的政策服务体系尚未形成

大学生就业宏观调控政策，旨在促进人才资源的优化和人才结构的平衡。从经济学的角度看，当前大学毕业生就业难问题主要是源于就业需求不足、供给方面的就业意愿偏颇与就业能力欠缺、供求结构失衡。化解毕业生就业难问题须从完善人才资源市场配置与政府宏观调控相结合的运行机制，尤其是政府要进一步消解政策障碍，从供需匹配着手，采取相应的积极政策措施，鼓励和支持高校毕业生实现充分就业。大学生就业促进工作的顺利实施，离不开中央和地方各级政府在政策制定和执行中各施其责。然而就目前状况看，中央和各级地方政府在就业服务体系建设中的职能分工还不十分明确，大学生就业政策的调控力度还不够，主要表现为:

(1)　对大学生自主创业的政策扶持力度不够。随着高校扩招力度的持续加大，就业面临越来越严峻的困境，大学生自主创业就成为越来越热门的话题。自主创业是一种有效的扩大高校毕业生需求的途径，就目前来看，大学生创业的实际成果却并不十分乐观。当前我国大学生自主创业的比例不到毕业生总数的1%，而发达国家一般为20%～30%。在已经进行了创业的大学生中，首次创业成功的比率是非常低的。2006年数据显示，中国整体的创业成功率基本达到30%，而在创业大军中，大学生创业成功率仅为2%～3%，只占成功创业企业的一成。大学生作为创业大军中的一个特殊群体，他们拥有比较高的文化水平，容易接受新鲜事物，各种羁绊也较少，所以创业能够轻装上阵。但相比之下，由于涉世不深，缺乏各种经验，资本积累薄弱等原因也容易导致大学生创业的夭折。因此，大学生创业活动的开展亟须政府制定与完善相关政策加以鼓励与扶持，以确保更多大学生参与创业和走向成功创业之路。但目前我国大学生创业政策却存在诸多问题，难以有效执行。

一是政策不配套。大学生创业是一个系统工程，需要全社会各行各业的大力支持，特别是各级政府应担负起主要责任。创业靠团队和社会大环境，特别是创业初期尤须获得扶持，这样企业才能生存、发展和壮大。目前除了教育系统、劳动保障系统、人事系统、公安系统外，其他系统比如银行、工商、税务、投资基金等系统，都未制定相应的支持和扶持大学生创业的配套政策措施。大学毕业生进入市场后，如果市场准入标准太高，市场竞争规则不公平、不规范，创业成果和产权得不到妥善保护，那么，大学生的创业积极性就容易受到挫伤。

二是政策执行力不强。尽管国家已经出台了众多关于鼓励、扶持大学生创业的一系列优惠政策，然而，一些地方政府和有关单位以及高校并没有积极贯彻执行。比如，政策规定除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起一年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费，免交的具体收费项目包括个体工商户注册登记费等17项收费，有条件的地区还要尽力为大学生创业提供小额贷款。但是当这些创业者满怀激情，手握文件向有关职能部门申请创办企业、申请小额贷款、要求减免税收的时候，却吃了闭门羹。原因是很多地区在国家政策出台后还未落实到位。此外，大学毕业生还有一些顾虑，比如档案放在哪里?专业技术职称如何评定等，都没有一个稳妥的说法。

(2)　对大学生非正规就业的政策保障不到位。“非正规就业”，起源于国际劳工组织，国外一般称为非正规部门或非正规组织形式就业，它是与传统的正规就业相对应的一个概念。我国的非正规部门主要指在独立法人单位之外的依法设立的规模很小的经营单位，如由个人、家庭或合伙自办的微型经营实体，依托社区、企业、非政府社团组织以创造就业和收入为主要目标的生产自救性和公益性劳动组织，自负盈亏的独立劳动者。^[7]随着我国产业结构的调整和高校扩招的持续发展，大学生供需矛盾日益突出，传统的就业领域已很难容纳急剧增长的大学毕业生，在这种背景之下，非正规就业就成为缓解大学生就业压力的主要方式。然而，就我国实际看，毕业生大多“首选机关和外企，无奈到国企，实在不行才到民企”。这从表层看是当代大学生的就业观念未转变，但从根本看在于政策的缺失以及由此带来的利益损失，使得毕业生权衡利弊，心有顾忌。

我国目前的大学生就业政策与制度方面还存在诸多障碍，严重影响着大学生的非正规就业。在就业社会保障方面，城与乡之间、国有与非国有单位之间存在着极大差异。城市和国有部门一般具有比较完善的社会保障体系，广大农村和非国有单位却缺乏社会保障，难以吸纳劳动力;在户籍管理制度方面，也在一定程度上限制着大学毕业生非正规就业。地方保护主义和部门行业保护主义主导下的户口地域限制阻断了大学毕业生自由迁移之梦，并造成大学毕业生就业的地域歧视和部门歧视。户口流动的高成本增加了大学毕业生就业的经济负担;另外，我国的人事档案制度也受部门和地区的限制，这些都严重影响和制约着大学生的非正规就业。

(3)　对大学生到贫困地区、艰苦行业和基层的政策激励不强。自2003年以来，教育部、财政部、人事部、共青团中央联合推出“大学生西部志愿计划”等相关政策以期满足特殊地区的劳动力供给。在鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作的问题上，有关文件规定到艰苦地区工作2年或2年以上者，报考研究生的应优先予以推荐、录取;报考党政机关和应聘国有企事业单位的，在同等条件下应优先录用。同时规定，由地方政府给予其一定的生活补贴。但这一政策出台几年来，效果始终不明显，难以弥补边远地区、贫困地区的基层对人才需求的巨大缺口，究其症结在于利益驱动不大;另一方面，大量的大学毕业生激烈竞争报考各发达城市的公务员，报考人数屡破历史记录，竞争的激烈程度逐年增加。产生如此巨大反差现象的一个根本原因，则在于边远城市、贫困区县的基层相关福利保障尚没有完全落实到位。

我国区域性经济发展不平衡，城市与农村、沿海与内地、东部地区与西部地区仍存在较大的经济差距，从而也造成了许多大学毕业生在职业选择时把“留大城市、去沿海、进特区”作为地区流向的首选。目前，相对于贫困和边远地区而言，发达地区的大中型企业、外企和一些国有企业事业单位大多有健全的人事制度、激励晋升制度，因而除在薪资上比较稳定之外，由于财力充足，员工还可以享受到住房、医疗、养老保险等方面的一系列社会福利保障。而在一些经济薄弱的贫困基层单位、边远地区工作年收入非常低，基本的养老保险、医疗保险等福利保障也无法保障。正是由于这些岗位缺乏高覆盖率的医疗保障，无法为员工提供基本的住房条件，无法得到公平的养老保障，对于已经投入较高教育成本的大学毕业生而言，自然而然地在择业的时候会普遍比较看重这些福利的标准。这些非常现实的问题使大学毕业生在面对到基层就业或非公有制企业就业时自然选择退缩或止步。(www.xing528.com)

(4)　对大学生就业结构性矛盾的政策调控不力。教育过度的实质是教育与经济发展状况不相适应的产物。我国高等教育发生的过度现象，则是由于近年教育结构调整的步伐落后于社会经济结构的变化，专科教育没能形成特色以及就业市场的条块分割所致。这种结构性过度正随着高等教育快速扩展和经济产业结构的迅速变化而愈加明显，若不及时采取措施，很可能妨碍高等教育的可持续发展，甚至成为严重的经济社会问题。^[8]

(三)　完善的市场服务体系还未形成

我国大学生就业促进政策的切实执行，有赖于各级政府、就业中介机构、高校等多方主体的积极参与和密切配合，才能确保该项政策达成预期目标。然而，目前的大学生就业促进政策执行中却存在诸多问题，其症结在于还没建立起完善的就业市场服务体系。

1.政府主管部门的就业服务能力不强

(1)　就业信息服务体系不健全。在提高大学生的就业率，降低大学生就业成本方面，我国政府虽已采取了一定的措施，如2005年3月教育部下发通知要求大力开展网上招聘，2005年所有普通高校都要开通就业服务信息网，但仍处于起步与探索阶段，对毕业生就业的支持力度还不大，无疑增加了就业的成本，制约了大学生顺利就业。上海市劳动和社会保障局就业处赵建德就指出:“目前困扰大学生就业的问题并不是供需不平衡而是信息不对称。大学生对社会的就业信息获取的渠道不够畅通，或者说他们得到这种信息不够全面……”信息成本是各方的一项重要支出，如果政府能完善就业信息服务体系必将大大降低就业成本。目前我国还没有建立起一个统一的人才市场，人才市场被区域和各部门分割，人才需求和人才供应的信息不畅，造成了人才的盲目流动也使得本来就严重的就业形势更加严峻。由于我国现在还处在转型时期，人才的培养和社会对人才的需要还没有协调起来，所以出现人才流动上的阻隔。由于政府与高校、用人单位之间的沟通不畅，协作还不紧密，致使高校毕业生求职信息库还不健全，人才储备周转制度还未建立、收集适合毕业生的岗位信息不及时等。此外，对于如何整合就业信息资源，形成全国统一的就业发布渠道，在全国真正形成就业代码规范，就业信息统一开放，就业指导科学合理，区域性就业信息与全国就业信息互动，充分发挥网络优势，定期由专门机构发布大学生就业资讯和相关政策，实现供求双方信息资源共享等方面还有待进一步探索与完善。

(2)　各类优惠政策没有完全落实到位。国家为了鼓励毕业生到贫困地区和基层工作，先后制定了一系列的优惠政策，但由于一些政策缺乏操作性，执行起来较困难。如自主创业的毕业生，在税收优惠、银行贷款等方面的政策至今尚未落实。其原因在于国家工商总局虽然出台了有关政策，但一般都只是确定原则和方向，对全国各个地区具有很强的指导性，可操作性相对较差。各省、市、自治区出台的政策基本上是照葫芦画瓢，只是对一些条款进行了不同程度的细化，却没有制定相应配套的实施办法。这样，看起来内容细了，操作性似乎强了，但在具体实施过程中往往出现一些不知怎么办的情况。更重要的是，实际操作部门的积极性如何也影响政策的执行和实施。比如，银行作为企业必须考虑到贷款所承担的风险。银行业有自己的操作程序，不可能凭一张大学生毕业证就影响正常的程序操作，他们所考虑的是政府不能把大学生自主创业所需资金的风险留给银行。

再如，到西部、到基层就业的毕业生的激励政策没有明确规定。这一政策出台几年来，效果始终不明显，究其症结在于利益驱动不大。首先到基层和艰苦的地方以及西部去，信息不畅通，各种设施不健全，学习能力有可能减弱，从而导致自身发展的缓慢，成本代价较高;其次，国家给予的优惠待遇不够明晰，让人仍有顾虑。如工作一段时间后想返回城市，国家能否安排工作又是一个问题;最后，国家虽然明确规定地方财政应给予一定的生活补贴，但艰苦地区通常财政困难，难以用经济手段留住人才。

(3)　在就业市场规范和中介机构的监管方面力度不够。由于市场监管机制不健全，对人才、职业中介机构(组织)的日常监管、执法不到位，特别是对那些未经审批的“黑中介”及其从事的非法招聘活动查处与打击不力，致使高校毕业生在就业招聘中上当受骗的情况屡有发生。各级政府职能部门在劳动力就业及市场中监管不到位表现在:在劳动力就业市场上非法职业中介蒙骗大学生的钱财;毕业生的合法权益被侵害现象十分普遍;劳务市场不规范，福利待遇偏低等;劳动合同不对等，劳动者的权利得不到保障;相关部门对劳动力市场的监督管理不力，特别是对私营中小企业和非正规就业领域的监管不到位;法规政策的处罚力度不够;等等。这无不与计划经济长期影响下“重审批，轻管理”;“重权力，轻服务”的行政习惯和思维定式紧密相关，监管的职能不到位。

2.大学生就业中介机构的服务水平不高

大学生就业中介机构在政府、市场与高校之间起着沟通协调的作用，能为大学毕业生提供有效的就业信息，确保顺利就业。大学生就业中介机构的主要功能体现在以下几个方面:一是社会服务功能。通过与有关部门的合作，能为政府、高校、企业提供多种服务。二是协调和管理功能。就业中介机构可以作为双方利益的代言人，介入各方的运作过程。三是信息沟通功能。大学生就业中介机构对政府决策过程中起到提供信息的参谋作用，对学校大学生就业中介机构可以起到指导、监督、咨询的作用，对企业可提供学校、政府的信息，为企业降低直接获取信息的成本。但由于我国的大学生就业中介机构正处于起步阶段，在基础建设、信息网络建设和行为规范等方面都存在很多不足，从而影响了具体就业政策的落实和实施。

3.高校的就业服务主导作用不明显

作为人才培养的基地和劳动力的输入源，高校在整个大学生就业服务体系中，扮演着重要的角色。然而，目前我国高校主导作用的发挥水平与政策落实的具体要求还存在诸多不相匹配的地方，具体体现在如下两个方面:

(1)　学科专业设置不合理，培养模式滞后。高校的学科建设、专业设置要有前瞻性，并紧密结合地方社会和经济发展需求，科学合理地设置和调整专业;同时还须坚持特色的原则，彰显人才培养的优势和不可替代性。这样培养的人才才会适应当前和未来的社会发展需求，实现人才资源的最优化。然而，目前各类高校不仅学科设置结构与经济、科技和社会产业结构发展不相协调，而且人才培养未形成各自特色，往往是“千人一面”，这样培养的人才结构与社会所需要的人才结构脱节，社会急需的人才高校培养不出来，社会饱和的人才却源源不断地涌出校门，导致大学生就业出现结构性过度;在整个社会就业形势严峻的情况下，人才之间的不可替代性差，必然导致低层次人才的岗位容易被高层次人才所挤占，出现人才的高消费现象。

(2)　就业教育体系难以适应形势发展的需要。加强大学生就业教育，有利于激发大学生的学习积极性，加强人才培养质量和提升毕业生就业率。面对严峻的就业形势，大学生毕业生十分渴望顺利就业，但由于诸多原因，特别是就业教育存在的固有缺陷，使大学生对就业存在着一些误解和困惑，导致了一些错误的就业观念和不良行为的出现。如，找工作求高薪、求名气，相互攀比，造成期望与现实严重错位;遭遇谋职挫折后，出现悲观心理和信任危机;受社会风气的消极影响，认为工作就是人浮于事，以职谋私，未能树立良好的职业态度等。这些思想和行为对大学生的就业造成了极大的不良影响，亟须正确地教育指导。

当前高校的就业教育工作存在着误区，使得学生在工作中遇到许多难以应付的问题，因此，高校的就业教育工作亟须纠正与完善。其中，最主要的问题表现为:一是就业教育不够系统、科学和规范。一些高校开展就业教育没有从高等教育的新形势、社会需求毕业生的新变化、当代大学生的新特点等方面去调查研究、深入探讨就业教育的形式、内容以及工作机制等问题，没有充分体现以人为本、与时俱进的思想，就业教育没有贯穿和体现于学校教育和教学的全过程。二是多数高校的就业教育面过窄，内容单一。多数高校忽视了对低年级学生的教育引导，没有建立全程就业教育体系。而且教育内容单一，大多是偏重于支招多，解惑少;信息多，观念少;择业多，敬业少;就业多，创业少。过多地强调求职技巧性的东西，没有突出对学生综合素质的教育和培养。三是就业教育缺乏支撑，未形成全员抓就业的局面。