大学毕业生就业政策的历史演变

一、大学毕业生就业政策的历史演变

深入探讨我国大学毕业生就业政策的历史演变进程，把握其发展变化的历史脉络，对于解决当前大学毕业生就业过程中存在的诸多问题，不断完善国家的大学毕业生就业政策，具有十分重要的理论意义与现实价值。新中国成立至今，我国的大学生就业政策导向经历了一个不断变化发展的过程，其演进历程可概括为如下三个阶段:

(一)　“统包统分”模式

这一阶段大学生就业政策主要是从新中国成立初期一直延续到20世纪80年代中期，学校按计划招生，毕业生按计划分配，用人单位按计划接受毕业生，即“统包统分”模式的就业政策。其主要特征是以政府编制计划与高校实施计划相结合。针对新中国培养的第一代大学毕业生就业，1950年6月22日政务院发出的《为有计划地合理分配全国公私立高等学校今年暑期毕业生工作的通令》中就规定，从毕业生人数较多的华东、中南、西南三个大区抽调部分毕业生支援重点工业建设区——东北区，另从华北抽调部分毕业生充实中央党政机关。这一做法带有明显的计划分配色彩。1952年7月19日，政务院又在《关于1952年暑期全国高校毕业生统筹分配工作的指示》中进一步指出:“高等学校毕业生的工作由政府分配，这是完全符合我国实际情况的发展与需要的。”1962年，周总理在总结新中国成立以来12年间毕业生分配情况时指出:“今后高等学校毕业生的分配工作必须与培养工作密切结合……教育部门不但应该负责培养，还应该负责毕业生的调配，并且负责向计委提供毕业生情况，协同做好毕业分配计划”。分配计划确定后“由教育部根据分配计划进行调配。毕业生分配后在一年实习期内，如有分配不当的由人事部门调整。”

由于计划经济体制的影响以及当时经济建设的需要，作为国家培养的高级专门人才的大学生，在当时属于一种稀缺社会资源。为更好地发挥这一稀缺社会资源在国家经济建设中的作用，中央提出了“统一计划、集中使用、重点配备”和“在适应国家建设需要的基础上贯彻学用一致的原则”等一系列毕业生分配的方针政策，并在此基础上确定了“地方分配、中央调剂”的分配原则。

从这一分配原则中我们不难看出，这一阶段的毕业生分配制度是我国计划经济体制的产物。尽管这一制度也曾随着时间的推移做过某些局部的调整，但总体说来，其内容并未发生过根本性改变。不可否认，这种与计划经济体制相适应的大学生就业政策，在计划经济时代也曾起过积极的作用。一方面，它既保证了国家对各种专业人才的急需，又为边远地区、艰苦行业输送了大批建设人才;另一方面，还保障了大学生的就业，解除了家长和学生的后顾之忧。但是，在计划经济向市场经济转变的过程中，其弊端也逐渐显露出来。^[4]

一是国家包得过多、统得过死，难免使学生产生毕业就能端上“铁饭碗”的想法，缺乏学习动力，极大地限制了个人的积极性和创造性，减弱了竞争意识和观念。

二是过分强调了政府意志，忽略了毕业生自我表现的发展需要。学生在毕业分配过程中没有择业的自主权，个人理想往往与现实发生冲突，不能人尽其才，才尽其用，严重影响人才效益的充分发挥。

三是致使企业在吸纳人才时养成了“等、靠、要”的惰性心理，束缚了企业用人机制的完善。

四是造成高校缺乏就业市场的反馈信息，难以依据社会需要的变化及时、有效地调整人才培养目标、培养规格，失去了主动适应经济建设和社会发展的动力和活力。

(二)　以“供需见面”为主，“双向选择”为目标

从20世纪80年代中期到90年代末，我国大学生就业政策开始由供需见面逐渐步入了双向选择的过渡阶段。随着经济体制及劳动人事制度改革不断深入，“统包统分”的大学生就业政策越来越与新的经济运行机制不相协调，该政策对于人才的合理配置，学生学习、学校办学及用人单位选择毕业生的积极性都产生了不良的影响。(www.xing528.com)

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，是我国对高校毕业生就业政策改革的重要标志。而改革高校毕业生分配制度是《决定》的重大决策之一，它明确指出，对于国家招生计划内的学生，其“毕业分配，实行在国家计划指导下，由本人选报志愿、学校推荐、用人单位择优录用的制度”。这项决策为毕业生就业制度的改革奠定了基础，国家有关部门开始对传统的“统包统分”政策逐步改革，形成了以“供需见面”为主要形式，以“双向选择”为指导目标的就业政策。这一政策顺应了教育体制改革对毕业生就业制度的新要求，适应并促进了用人单位尊重知识、尊重人才风尚的形成，促进了学校的教学改革，增强适应社会需要的主动性和积极性，也促进学生转变思想观念，提高学习积极性和竞争意识。

1989年3月2日，国务院批准了《高等学校毕业生分配制度改革方案》，也就是通常所说的“中期改革方案”。其中明确提出了在过渡阶段实行以学校为主导向社会推荐就业，毕业生和用人单位在一定范围内双向选择的办法。这一政策的实施，加快了毕业生分配政策改革，实行在国家方针政策指导下，在一定范围内毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度。

1993年2月，中共中央国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，再次明确了毕业生就业制度改革的目标是:改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生(师范学科、艰苦行业和边远地区毕业生)由国家安排就业，大部分实行在国家方针政策指导下，通过人才市场，采取“自主择业”的就业方法。毕业生就业政策的改革有利于培养毕业生的竞争意识，有利于提高高等教育办学水平，同时学校在参与就业的过程中，通过就业信息反馈，也有利于推动教学改革，增强办学活力。

1994年，《国务院关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》又进一步明确规定了招生和毕业生就业制度的改革措施，即高等学校逐步实行“并轨”招生，学生“缴费上学，毕业后自主择业”。

1995年，原国家教委出台的《关于1995年进行普通高等学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，其中要求中央部门所属普通高校“并轨”后所招学生毕业时，原则上在本系统、本行业范围内自主择业，在条件成熟后逐步过渡到大多数毕业生自主择业，并在2000年基本实现大学生就业制度改革。

过渡阶段的大学生就业政策在一定程度上缓解了“统包统配”就业制度与社会发展的矛盾，使毕业生和用人单位拥有了一定的自主权，为社会主义市场经济体制的不断完善注入了新的活力。但是，这毕竟只是我国大学生就业政策改革的过渡阶段，随着社会主义市场经济的深入发展，这一政策改革必将全面展开。

(三)　以“自主择业”为主要特征

20世纪90年代末至今，是我国大学生就业政策以市场为导向的自主择业阶段，其总体特点是大学生就业政策与市场经济发展密切相关。1999年，经国务院批准，教育部颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》。按照这一文件规定，从2000年起，我国要建立比较完善的毕业生就业制度，并同时取消了向毕业生发放“派遣证”的做法，将此做法改为向毕业生发放“就业报到证”。同年6月召开的全国教育工作会议也指出，我们建立的毕业生就业制度应当是一个不包分配、竞争上岗、择优录用的用人制度。这标志着我国大学生就业制度结束了“计划、分配、派遣”的历史，转向了以市场为其导向。从总体上说，这一时期的就业政策倡导的是大学毕业生自主就业，这既使用人单位有了用人选择权，也使高校能根据毕业生的就业调查和反馈，及时、准确地掌握市场信息，根据经济建设和社会发展的需要找准服务方向，制定出更为合理的人才培养目标、培养规格，进而有效地解决了以往统包统配方式中存在的种种弊端。

为了进一步深化就业政策改革，2002年3月国务院转发了《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》(国办发［2002］第19号)，提出了认清形势、深化改革，进一步完善普通高校毕业生就业工作管理体制，加快调整人才结构，进一步拓宽毕业生到基层就业的渠道等重要指导思想。

2003年，教育部《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，是我国大学毕业生就业政策的革命性变化，体现了政策引导所具有的成本收益结构调整功能，改变了就业政策与行政命令合二为一的局面。高校作为毕业生就业工作的中介，主要为毕业生“自主择业”提供各项服务。因此，“市场导向、政府调控、学校推荐、学生与用人单位双向选择的就业机制”是我国目前大学生就业的基本政策。

为了有效解决近几年我国大学生就业流向不平衡和就业难问题，2005年6月，中央办公厅和国务院办公厅下发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，《意见》在坚持市场导向的前提下，加大政府宏观调控力度，把政策激励与思想教育、舆论引导结合起来，把尊重毕业生个人意愿与组织选派结合起来，把高校人才培养与社会需求结合起来，把解决突出问题和形成长效机制结合起来，在许多方面提出了一些重大措施。