对完善国家助学贷款政策的建议

五、对完善国家助学贷款政策的建议

(一)　成立专门的政策性银行

由于国家助学贷款是由政府推动的，具有鲜明的政策性色彩。因而，它更应该由一家政策性银行，而不是由现代商业银行来承担此项业务。针对国家助学贷款中的现实困境与既成矛盾，建立国家政策性银行来实施这一政策性助学贷款，就能够超越单纯的利润目标，更好地达成预期政策目标，因为它追求的是社会效益最大化，而非利润最大化。由国家政策性银行代替商业银行来实施国家助学贷款政策的优势与好处在于:

(1)　国家政策性银行适合国家助学贷款政策的性质。国家助学贷款属于政策性贷款，又有成本高、风险大、利润低、社会效益高的特点，往往需要政府的财政性补贴，是一种带有明显政策性的金融业务。这恰与政策性银行的经营方向、本质要求更加接近而与商业银行则相反，更适合由政策性银行作为发放主体而不是商业银行。因此，选择政策性银行来承担实施的主体，就等于为国家助学贷款找到了合适的参与主体。

(2)　国家政策性银行能更好地贯彻国家政策的意图，使国家助学贷款更好地得到落实。由于国家政策性银行遵循的是社会效益大于社会成本原则，只要社会效益大于社会成本，它就会开展这项业务，发放贷款。一旦由政策性银行行使发放国家助学贷款的职能，它将积极主动地去开展国家助学贷款，能更好地承担起商业银行无力或不愿经营的利润较低、风险较高、金额小而分散的信贷业务，因而政策性银行在经营方式上能有效地配合政府不同时期的政策意图和重点，能把政府的政策性意图贯穿于银行各项业务的始终，以实现政府的政治、经济和社会发展目标。

(3)　国家政策性银行能够有效地弥补市场经济的不足。政策性银行以贯彻落实国家政策为己任，它由政府直接出资创设、经营，以扶持那些投资大、周期长、风险大、国家优先发展、重点扶持，而商业银行又不愿意涉足，社会和国民经济整体效益好的项目为主要目标的金融机构。由于商业银行是经营货币资金的特殊企业，不是国家财政部门，也不是社会福利机构。这种性质就决定了它追求的目标是最直接、最重要的经济效益而非社会效益。所以，它必须把“安全性、流动性、盈利性”作为至高原则，并且在这个原则下开展各项经营活动。国家助学贷款作为一种政策性贷款信贷品种，其发放主体也应为政策性银行。一旦发放主体错位，造成的后果就表现为贷款发放情况不理想，实际发放与预期将产生一定的差距。

(二)　完善国家助学贷款政策内容

尽管国家助学贷款政策在不断调整与完善，然而高违约率使国家助学贷款政策的实施陷入新的困境。近年贷款违约率一直居高不下，使银行闻“贷”色变，倍感压力和风险，继而采取消极态度，能不放就不放，能不接就不接。深究其根源，无不与国家助学贷款政策本身的制度缺陷有密切关系，对此，需要从以下几个方面加以完善:

1.构建完善的失信惩罚机制

由于我国失信惩罚机制还不健全，而且因为失信惩罚措施的实施并不具有经济上的可行性，使得这些措施没有得到很好的贯彻实施。因此对学生而言，这些惩罚实际上是一种不可置信威胁。要扭转这种局面，就必须采取措施将这种不可置信威胁转变为可置信威胁，使学生在选择不还贷时，会让违约学生获得惩罚，进而获得负效用。在失信惩罚机制下，如果不还贷会记入守信记录，会给其带来违约损失。一旦一个人有失信行为，在一定期限内，不能够再享受信用工具及其带来的行为便利，如信用卡、旅游贷款、住房贷款、汽车保险等。

当前，发达的市场经济国家都已建立起完善的失信惩罚机制。美国的信用体系早在100多年前就开始建立，发展至今已成为一个金字塔式的完善体系，金字塔的基石是政府立法，向上依次为行业协会、信用评估机构和信用消费者。借鉴国际经验，结合我国国情，近期内我国助学贷款的失信惩罚机制可按下列步骤建设:^[17]

(1)　中国人民银行、中国银监会等机构应尽快制定部门规章，作为建立失信惩罚机制的基本依据。当前的首要任务是制定《助学贷款信用管理办法》，建立助学贷款失信惩罚机制的框架。在该《办法》中，应明确涉及学生信用征信各方(学生、学校、征信公司)的权利与义务。《办法》应对失信惩罚机制的权限范围作细致的规定，防止执行中侵犯借款者的合法权利;应规定统一的政府行业管理部门(一般理解为中国人民银行、中国银监会或成立隶属于中国银监会的“国家征信管理局”)，该部门既是失信惩罚机制运转的推动者，又是监督者，而专业征信中介机构是法律法规约束下的执法工具。《办法》应明确“量刑”，即对失信者的处罚要适度(如美国《公平信用报告法》规定，个人失信记录最多保存7年)。

(2)　以四大国有商业银行为主建立“助学贷款征信公司”。作为全国性征信公司的重要分公司，“助学贷款征信公司”主要面向全国千万名学子(包括高中生)。“助学贷款征信公司”的主要任务，一是收集所有在银行系统申请助学贷款的学子们的守信、失信信息，建立“助学贷款征信数据库”;二是定期向全社会发布失信者的名单，以及长期重合同、守信用者的名单;三是对外提供信用查询有偿服务，以补偿公司运营成本。

(3)　倡导建立一个由政府、征信公司、银行、公用事业单位等共同组成的社会信用联防机制。公布一下失信者名单仅仅是一种最初级的失信惩罚机制，尚属于道德谴责层面，必须辅之以社会制裁措施方能有效防止失信。对失信者通过社会信用联防，使其丧失取得任何信用方式的便利，即将借款者与银行之间的矛盾，激化为失信方对全社会的矛盾，从而加大失信成本，让失信者付出惨痛的经济代价。联防机制对失信者的打击是失信惩罚机制的核心内容。

(4)　提供诚信教育与失信辅导服务。失信惩罚机制的存在主要是起到“限劣奖优”的作用，重在震慑、激励与教育，并推动社会信用环境的优化，而惩罚则是不得已而为之，起辅助的作用。俗语云“不战而屈人之兵”，失信惩罚机制也应努力朝“不惩而助人守信”方向努力，此为失信惩罚机制运行的上等境界。因此，以典型案例对青年学生开展警示教育必不可少。另外，对初犯的失信者特别是青年学生，也不应“一棒子打死”，失信惩罚机制应鼓励“浪子回头”，引导其检讨自己的行为，帮助其以守信事例重建自己的信用，从而推动整个社会信用机制的良性循环。

2.建立科学的风险补偿机制

国家助学贷款无担保信用业务的开展，在方便申请贷款的学生的同时也加大了经办银行的风险，因此，降低信贷风险是国家助学贷款良性持续发展的关键，建立科学的风险补偿机制是必需的。科学风险补偿机制应该坚持的基本原则是:补偿多少应该以实际风险的大小为标准。补偿金是用于补偿风险的，所以风险有多大补偿就应该给多少，风险是动态的，补偿也是随之波动的，没有一个恒定的数值，不宜、也难以进行主观臆断，补偿应该与风险相当。风险与高校管理关系重大。^[18]

(1)　调整风险补偿金的比例。我国现行的风险补偿金的负担比例既不利于调动商业银行的积极性，更不利于中西部地区助学贷款业务的开展，因此有必要降低商业银行承担风险比例，加大对中西部地区高校助学贷款的政策支持力度。考虑到中西部地区经济发展水平和人均可支配收入较低的现状，适当降低中西部地区高校负担的风险补偿金比例:一是提高中西部地区财政补偿比例，以降低高校负担的比例;二是在保持财政补偿比例不变的情况下，协调中西部地区和东部地区高校的负担比例，即适当提高东部地区高校负担比例的同时降低中西部地区高校负担比例。

(2)　尝试在助学贷款中引入商业保险。商业保险企业作为专门经营风险的企业，可以集中大量同质的风险，借助“大数法则”^[19]来正确预见损失发生的比例，并据此厘定保险费率，通过向所有被保险人收取保险费来补偿少数被保险人遭受的意外损失。而我国助学贷款需求市场非常大，可确保商业保险企业数理基础——大数法则运用的科学性。且保险资金具有融资性，保险公司可以通过运用保险资金积累巨大的保险基金，可以给助学贷款工作提供强大的经济保障。

3.降低还款占还款人收入比重，增强还款方式的弹性

一些发达国家和地区的助学贷款违约率之所以低的一个重要的原因，就是他们的还款方式和还款期限普遍呈现出多样化和长期化的特点。例如，美国的助学贷款还款年限平均在10年以上，韩国为11年，加拿大为15年，日本在15～20年之间，香港特区的还款期限则达到20年。针对当前大学生就业困难和收入低的现实困境，我国应借鉴国外的经验，适当延长还款期限，以减轻学生还款的巨大压力。因此，在还款方式和还款期限上，需结合我国的具体实际，在还款方式上可采取更为灵活的方式，如“分期定额”、“定期定额”、“分期不定额”等方式。在还款期限上，经办银行也要考虑到毕业生的现实困境，结合地区、院校类别和专业前景等情况分别予以延长，甚至可考虑在毕业后10年或15年内还本付息的做法。在贷款归还方面还可建立动态考核机制，可将助学贷款的归还和奖学金制度相结合，对品学兼优的学生实行一定的利率优惠;针对学生毕业后的就业去向和收入情况，实行不同的偿还政策;鉴于目前就业困难的情况，鼓励贫困生到特定的社区或边远地区服务，以其所得劳动报酬归还贷款。^[20]

(三)　明晰政府责任

国外的成功经验表明，政府充分发挥其职能，以提供大量的贷款资金、予以充分的贷款贴息和承担贷款的损失，参与信用担保制度和信用网络建设等方式积极介入学生贷款业务之中，从而保证了学生助学贷款机制的高效运转。国家助学贷款因其政策性强、涉及面广，有赖于政府直接参与高校、银行和社会等多方的统筹协调和大力推进，才能顺利促进这项福利政策的顺利实施。在其政策执行进程中，中央及地方政府在国家助学贷款政策的执行中承担的责任和风险主要体现为:

(1)　完善助学贷款的法律保障和贷款制度设计。在国家助学贷款制度的安排中，中央政府、地方政府、高校、银行和学生之间的权责关系不仅需要明确，更需要相当，即必须合理地规定各方的权责。在国家助学贷款制度建设中，政府应负责建立相关的法定管理体制，在法律框架内确立政府的主导地位，使中央政府承担贷款的相关主要风险，同时对于风险的最小化应该辅之以其他的制度安排。

(2)　将国家助学贷款分为无担保贷款和有担保贷款，并采取不同的管理策略。就无担保的国家助学贷款而言，应由国家政策性银行发放，采取政策性贷款的发放模式;就有担保的商业助学贷款而言，应交由商业银行负责管理，按照商业化运作方式运营。政府只需在宏观上努力构建高等教育的金融框架，设立风险基金，真正为银行解决核销风险的后顾之忧，而不能靠行政施压打破商业银行本真的市场经济模式下的自主运营机制。

(3)　发挥政府宏观调控功能，确保财政贴息及时到位。对于各项贴息资金，中央财政部门应当保证贴息资金足额、及时地拨付到位。尤其是财政收入不足的省份，中央财政应当拨付专项资金用于助学贷款的贴息以及各种补偿。在整个国家贷款制度的实践过程中，无论是贷款的发放还是贷款的回收，贴息资金的拨付以及贷款的损失，各个环节都需要政府主动地承担。不仅如此，其他利益相关者职责的履行也需要国家宏观政策的调控与监督。(https://www.xing528.com)

(4)　转移学校对毕业的贷款学生管理的责任，解脱高校承担的经济风险。高校是从事教学、科研的重要场所，不能因承担违约学生过大的经济风险而影响本职工作。学生在校期间，高校的主要责任是充分发挥教育功能，加强对贷款学生的信用教育和辅助银行做好还款知识的辅导工作。学生离校后，从法律的角度讲，一旦顺利毕业就与学校不再有任何关联，因此，学生毕业后的行为应与高校无关，包括学生还款或欠款行为。针对目前高校因承担过大的违约责任，而采取消极或被动执行国家助学贷款政策的现实困境，政府应采取措施帮助高校实现对毕业的贷款学生的管理责任的转嫁。首先，对于直接参加工作的贷款学生，在与用人单位签订劳动就业合同的同时，签订一份担保合同，即由用人单位作为学生还款的担保人。若毕业学生在规定时间内无法还本付息，则由用人单位承担还款责任，用人单位可在学生聘任期内，用学生的劳动来抵还贷款，这也是实施助学贷款的初衷。这样学生在聘任期内为尽快地还清欠款，必将更加努力地工作，对于用人单位而言，无疑是能够带来更多收益的，甚至不仅仅是经济收益。而且单位相对于个人而言，流动性是很小的，也方便银行催缴欠款。其次，对于没有参加工作也没有继续深造的学生，可要求学生与生源所在的银行签订还款协定。因为没有具体的工作单位的学生流动性更大，但是其家庭的流动可能性相对要小，将学生的欠款转移到当地的商业银行，一方面有利于银行的催缴工作以及方便学生的还款，另一方面也有利于全国信息网络的建立。再次，对于那些继续深造的学生，根据国家助学贷款相关文件中“贷款学生本科毕业后继续攻读研究生及第二学位毕业的，在读期间贷款期限相应延长，贷款本息在研究生及第二学位毕业后四年内还清”的条款，可将对这些学生的管理权转移到其攻读研究生及第二学位的学校，待学生完成学业后再参照前两种办法处理。^[21]

【注释】

[1]Adrian Ziderman.Altermative Objectives of National Student Loan Schemes:Implications for Design，Evaluation and Policy.Welsh Journal of Education.Israel，2002，(7):26.

[2]李文利，魏新:《论学生资助对高等教育入学机会的影响》，《北京大学教育评论》，2003年第1期，第84页。

[3]王善迈:《论高等教育的学费》，《北京师范大学学报》(人文社会科学版)，2000年第6期，第26页。

[4]陈良焜:《中国高等教育经费来源分析》，《教育研究》，1994年第4期，第49页。

[5]中国统计局:《中国统计年鉴》(2001)，中国统计出版社2002年版，第9页。

[6]李永生:《个人该分担多少高等教育成本》，《中国高等教育》，2000年第8期，第29页。

[7]李文长，刘亚荣:《国家助学贷款的现状及政策分析》，《高等教育研究》，2005年第5期，第38页。

[8]《教育部2006年第16次新闻发布会——介绍资助高校贫困家庭学生工作的有关情况》，http://www.jzsz.cn/xsc/read.asp?id=127，2007年8月20日。

[9]肖萱:《国家助学贷款成才典型:贫且弥坚，不坠青云之志》，《中国教育报》，2006年8月30日。

[10]沈红:《国家助学贷款:政策与实践中的既成矛盾》，《北京大学教育评论》，2004年第1期，第7页。

[11]魏百军:《国家助学贷款政策分析及对策》，《现代教育科学》，2006年第4期，第47页。

[12]季谭:《违约率28.4%大学生助学贷款寻找风险分担新机制》，人民网，http://finance.people.com.cn/GB/1037/4819785.html，2007年8月29日。

[13]魏百军:《国家助学贷款政策分析及对策》，《现代教育科学》，2006年第4期，第47～48页。

[14]辜胜阻，李俊杰:《助学贷款制度与贫困生资助体系研究》，《教育研究》，2005年第4期，第34页。

[15]沈红:《国家助学贷款:政策与实践中的既成矛盾》，《北京大学教育评论》，2004年第1期，第8页。

[16]刘海涛:《国家助学贷款制度中的权力依赖陷阱》，http://www.chinavalue.net/article/12244.html，2007年8月29日。

[17]乔海曙，王于栋:《助学贷款失信惩罚机制:博弈分析与政策建议》，《求索》，2003年第3期，第24页。

[18]方舒峰:《国家助学贷款“河南模式”的启示》，《发展研究》，2007年第2期，第21页。

[19]又称“大数定律”或“平均法则”，是概率论主要法则之一。此一法则的意义是:在随机险象的大量重复出现中，往往呈现几乎必然的规律，这类规律就是大数法则。大数法则是近代保险业赖以建立的数理基础。根据大数法则的定律，承保的危险单位愈多，损失概率的偏差愈小，反之，承保的危险单位愈少，损失概率的偏差愈大。因此，保险人运用大数法则就可以比较精确地预测危险，合理地厘定保险费率。

[20]廖普明:《从国家助学贷款新政看其长效机制的建立》，《湖南社会科学》，2007年第1期，第156页。

[21]邓侨侨:《转嫁高校在国家助学贷款中的风险的设想》，《教学研究》，2005年第1期，第16～17页。