国家助学贷款政策存在的主要问题

四、国家助学贷款政策存在的主要问题

国家助学贷款政策虽然历经数次调整，希图逐步加以完善，但在执行过程中，还是表现出了部分具体内容与实际情况不相符合的情况，从而阻碍了国家助学贷款政策的顺利实施，难以达成预期的政策目标。其具体表现为以下几个方面:

(一)　商业性与政策性之间的明显冲突

国家助学贷款，实质是一种政策性、公益性贷款，因为它的实施旨在为贫困学生提供更多公平接受高等教育的机会，体现了政府保证教育机会公平的原则。“如果由一家国家政策性银行来实施这一政策性助学贷款，提供贷款本金，承担拖欠风险，实施贷款的全程管理，政策性的定义方可落到实处。但实际上，我们的助学贷款由四家国有商业银行操作实施，由商业银行提供贷款本金，并承担还款拖欠上的资金风险。”^[10]国家助学贷款既然是一种贷款，其性质就应归属于商业贷款，按照银行正常贷款业务进行管理。于是，这要求银行遵循安全性、流动性和效益性的原则，按照市场经济规律来经营国家助学贷款。商业银行在经营过程中所追求的是风险的最小化和利润的最大化。而国家助学贷款在具体操作中恰恰表现出与之相反的特点:^[11]

(1)　经营成本高。一是放贷成本高。虽然每笔贷款的额度只有6000元，但手续与上千万元、上亿元的贷款相同，而且笔数又多，这无形之中增加了银行人力资源的投入。二是收贷成本高。在目前信用机制不成熟的情况下，银行为了收回贷款，要花费比较多的人力去寻找贷款学生。

(2)　贷款期限长。毕业后6年内还清贷款，使得贷款期限最长可达10年，延长了银行贷款本金周转时间，影响了银行的收益。

(3)　贷款风险大。国家助学贷款是无担保的信用贷款，在目前的信用环境下，风险较大;贷款学生毕业后工作流动性大和还贷能力不强，也加大了贷款风险。在自身权益得不到保证的情况下，商业银行对国家助学贷款自然没有积极性;而政府以发布文件等传统行政方式，很难约束具有自主经营权的商业银行。

由此可见，国家助学贷款的这种商业性经营与政策性规约之间存在着明显冲突，而这种冲突的直接后果，导致了国家助学贷款新政策执行中困难重重，这是导致国家助学贷款政策实施困难的根本原因。

(二)　固有的制度缺陷

1.违约成本低，对失信学生的处罚缺乏有效措施

一般而言，贷款者的还款意愿除了受道德水平制约以外还主要受违约成本的支配。如果违约成本很低，那么就难以达到有效的约束作用。目前，我国个人信用体系不健全，即便违约也不会对将来的信贷能力产生任何影响，因而违约成本是相当低的。其次，就对违约者的惩罚措施而言，新政策虽做了不少改进，但仍停留在道德惩罚的层面，比如对违约者在新闻媒体、全国高校毕业生学历查询系统网站曝光违约名单等。这种软弱的惩罚措施进一步降低了违约成本。事实上，这种处罚是否能对没有按时归还贷款的学生形成舆论压力还是个未知数。这样的规定，对恶意拖欠贷款的学生起不到任何处罚作用，也不能从根本上解决国家助学贷款违约率高的问题。(www.xing528.com)

2006年，中国人民银行副行长苏宁在个人信用信息基础数据库全国联网运行新闻发布会上透露:“国家助学贷款违约率高达28.4%，导致许多银行不愿发放助学贷款。”^[12]尽管风险补偿是12%～15%，但相对于28.4%的国家助学贷款违约率还是远远不够的。商业银行一旦预见到存在着无法控制的高额违约风险时，能够做出的唯一选择，就是退出国家助学贷款业务，避免遭受经济损失。因此，较高的违约率无疑严重影响了银行参与助学贷款的积极性。

2.风险补偿机制不健全

在国家助学贷款新机制中，按照“风险分担”的原则，建立了风险补偿机制。其目的是为银行在成本和风险方面以补偿，减少银行的损失，提高银行承担国家助学贷款的积极性，但实行的效果不明显。主要是因为这一机制的建立本身就存在疑问:在贷款还未到期甚至还未发放时就确定有一定比例的贷款是逾期不还的，要补偿给银行，依据是什么?而且容易给学生可以不还贷款这样一种暗示。^[13]据了解，自国家助学贷款机制实施改革以来，各经办银行承担的助学贷款坏账风险几乎逐年增加。有银行人士透露，近几年全国助学贷款违约率已超过20%，致使有些商业银行参与国家助学贷款面临尴尬，以至于有的银行被迫在网上公布助学贷款欠款名单。

另外，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%。这一规定没有考虑到制度激励的兼容问题，在关注贷款银行利益的同时，忽视了高校的利益诉求。在国家助学贷款工作中，高校投入了大量的人力和物力来帮助学生获得贷款。协助银行跟踪借款学生，这样做一方面使贫困学生能继续学业，另一方面尽可能维护银行利益。但最后的结果是，不管工作成效如何，必须要承担一定额度的补偿金。这样高校就有可能为了少交风险补偿专项资金，而拒绝招收可能需要贷款才能交纳学费的学生，与国家助学贷款制度设计的初衷相悖。

3.还款占还款人收入比重过高，还款方式缺乏应有的弹性

澳大利亚的贷学金每年归还起点与毕业生的工资收入高低挂钩，每年归还工资收入的2%～4%。马来西亚的还款还区分了专业，对不同专业的贷款学生还款要求不同。新加坡的“学费贷款”每月的最低还款额为100新元(通常是其收入的10%)。我国助学贷款的还款比过高，有的占到20%～60%，这势必造成过高的违约率。^[14]我国国家助学贷款还贷方式虽可选择按月平均还款或在规定年限内分几次还款，但都被框定在固定的期限内还清，无论学生是否按时毕业、就业，是否收入悬殊。在国外，助学贷款还款的方式充分考虑了学生的具体实际，实施多元化的还款方式。有的国家实施了“高等教育贡献计划”，贷款者的还款以缴纳收入附加税的方式实行，因而还款额度与将来收入水平相关;有的国家采用的是按将来收入的比例来还款，收入高者还清贷款的时间就短，收入特低者还清的速度就慢;若该还款人是按要求用真实的收入比例来还款的，当还款时间超过一定的年限后此贷款仍未还清，就可以停止还款，保护了特低收入者的利益。而我国的国家助学贷款则用单一方式，单一尺度，操作着非单一的借贷群体，实则在背景各异的借贷者之间存在着某些不公平。^[15]

(三)　严重的机会主义倾向

数据表明，按照目前高校贫困生的数量，国家助学贷款每年应该贷出160亿元左右，但2000年至今才贷出了120多亿元。国家助学贷款遭遇五年放贷量不足一年标准的尴尬。截至2005年6月30日，海南、天津、黑龙江三地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额均为零;内蒙古批准贷款的学生仅有12人，合同金额4.08万元;青海、新疆、宁夏、甘肃四地按新机制发放国家助学贷款的学生人数和金额也很少，所属的绝大多数高校都没有落实国家助学贷款承办银行。张保庆曾表示，对造成国家助学贷款不力的原因主要是地方政府的不作为和教育行政主管单位的手段太软。

我们深入分析国家助学贷款政策就会发现，国家助学贷款制度是由中央政府“单方面”制定的。它的基本模式是中央政府制定而地方政府服从和执行。由于制度的制定者是一个拥有最高权力的机构，因此，难免会出现政策制定者对自己责任的逃避。我们知道，纯市场行为不可能选择困难家庭的学生进行贷款，因为风险足够大。而这恰恰是“国家助学贷款”产生的原因，即由国家来承担这个市场不能承担的风险。对于国家助学贷款中的核心问题即风险的承担，中央政府把责任交给了地方政府，而且也几乎是命令式的由地方政府接受下来。然后地方政府又把风险交给银行，银行因此成为风险的最后承担者，而国家对银行又规定了严格的风险保护制度，银行因而极不愿意贷出具有“巨大”风险的贷款，制度于是出现梗阻现象。最高权力者常常有转移责任的倾向，并且常常使人们忽视这一点。权力与责任的不对称使得权责模糊从而产生政策实施中的机会主义，制度衰弱不可避免。^[16]因此，我们就不难理解国家助学贷款政策为什么会在执行过程中出现与政策制定者原意相反的结果。在被教育部点名批评的八省市中，内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆明显是经济欠发达地区，应该是国家助学贷款的最大需求地区和最应该得到国家助学贷款救助的地区，然而却出现了最不好的贷款记录，这显然是有违政策制定者的初衷。