我国国家助学贷款政策的演进与特征

二、我国国家助学贷款政策的演进与特征

从20世纪60年代初开始，学生贷款作为资助学生接受高等教育的方式已在国际上被广为采用。目前，世界上共有五十多个国家实施了学生贷款计划。我国为了保证公民平等享受接受高等教育的权利，自新中国成立以来，一直对家庭经济困难的学生提供资助和帮助，但真正意义上的助学贷款始于1999年。

(一)　国家助学贷款政策的演变轨迹

1999年国家出台了助学贷款政策，并在北京等8个城市的部分高校试行国家助学贷款政策，自1999年9月国家颁布《关于国家助学贷款的管理规定》以来，国家助学贷款政策大致经历了试行、展开、发展和完善四个发展阶段。

1.试行阶段(1999年9月—2000年8月)

1999年6月，国务院办公厅批转了中国人民银行、教育部、财政部等部门《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》(国发办［1999］56号)，决定从1999年9月1日起，在北京、上海、天津、重庆、武汉、沈阳、西安、南京共8个城市的部分高校试办有担保的国家助学贷款业务，进行国家助学贷款的试点工作。按此规定，高校中经济确有困难的学生除通过原有方式获得资助外，还可向中国工商银行申请国家助学贷款，支付在校期间的学费和生活费。申请获得国家助学贷款的学生，其贷款利息的50%由国家财政予以补贴。同时公布了《国家助学贷款管理操作规程(试行)》。这两个文件的出台，拉开了国家助学贷款的序幕，使助学贷款工作有了法律的依据。但由于时间紧、实际经验不足，加上申请贷款的贫困生很难找到符合条件的担保人，学校又不愿意承担风险，所以此项工作的实际进展很缓慢。到1999年底，助学贷款这项新业务在试点的八大城市所属高校只发放了400多万元。

针对以上难题，2000年2月1日国务院转发了中国人民银行等部门《关于助学贷款管理的若干意见》，对有关国家助学贷款政策做了部分调整。文件明确规定，对18岁以上的在校大学生发放信用(无担保)的国家助学贷款，但考虑到防范风险的需要，又要求学生所在学校必须提供贷款介绍人和见证人，虽然文件明确规定了介绍人和见证人的具体职责，但同时规定“对不履行职责的介绍人和见证人，公布其姓名”。因此，助学贷款介绍人和见证人的确定又成了一个难题。

2.展开阶段(2000年9月—2001年7月)

面对上述情况，2000年8月，中国人民银行会同教育部、财政部对国家助学贷款政策再一次做了较大幅度的调整。在8月26日，国务院办公厅转发了《中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知》。文件规定，国家助学贷款试点范围从八大城市扩大到全国，经办银行从工商银行扩大到农业银行、中国银行和建设银行四家;贷款对象由全日制本专科生扩大到研究生;同时规定不再公布介绍人、见证人的姓名。这一规定较大地减轻了介绍人和见证人的压力，提高了学校和贷款学生的积极性。对银行，本次调整出台国家助学贷款免征国家助学贷款利息收入营业税等政策，规定国有独资商业银行对国家助学贷款单列科目反映，单独统计;在信贷资产质量考核上与其他信贷单列科目反映，实行单独考核，对按照国家规定及操作规程发放和催收国家助学贷款后，出现的确实难以收回的呆、坏账，可按规定上报核销，不追究经办人员及其主管领导的责任。这些政策旨在降低银行有关贷款风险的顾虑，促进商业银行更多更好地展开助学贷款业务。此次调整后出台的信用助学贷款，申请手续有所简化，降低了对学生成绩方面的要求，贷款金额较多、还款期较长、优惠面广，是一项非常适合我国贫困大学生的优惠政策，至此国家助学贷款工作在全国各高校全面展开。到2001年5月31日，国家财政贴息的助学贷款金额已达到12.6亿元。

3.发展阶段(2001年7月—2004年6月)

为了提高国家助学贷款的贷款进度和规模，激发经办银行的积极性。中国人民银行、教育部、财政部分别于2001年7月和2002年2月制定出台了《关于进一步推进国家助学贷款业务发展的通知》和《关于切实推进国家助学贷款工作有关问题的通知》对先期的国家助学贷款政策作了微调。

2001年8月7日，中国人民银行、财政部、教育部、国家税务总局联合发出通知，要求进一步落实国务院关于国家助学贷款有关政策措施，推进国家助学贷款业务发展。通知要求各经办银行要积极主动地做好国家助学贷款工作，只要学生持有本人入学通知书、有效居民身份证及高校国家助学贷款申请表，并符合有关文件规定，都应对其发放国家助学贷款。为解决银行与学生联系的困难，各银行办理国家助学贷款时，除学校老师和同学外，还可由家长作为见证人。通知还要求各商业银行应认真执行国家助学贷款呆、坏账和免征营业税的有关规定，要根据财政部《助学贷款呆账损失核销的规定》，尽快完善本系统内助学贷款呆、坏账考核办法和核销损失的操作程序;同时规定只要基层机构和信贷人员规范操作，并符合有关政策法规，对形成的国家助学贷款呆、坏账，不再追究经办机构和经办人员的责任。另外，各经办银行要对国家助学贷款业务单立台账、单设科目、单独统计、单独核算和考核。这些规定极大地调动了基层银行和经办人员的积极性，有力地推动了国家助学贷款工作的开展。

2002年2月，国家教育科技领导小组第十次会议提出:“要大力推进国家助学贷款工作，研究完善有关政策和办法，加大工作力度，积极向符合条件的经济困难学生发放贷款。”按此精神，中国人民银行、教育部和财政部在总结前一段工作经验的基础上，研究了进一步广泛开展国家助学贷款工作的具体措施，国家助学贷款范围进一步扩大到全日制本专科学生(含高职生)、研究生和第二学位学生的学费、住宿费和生活费。贷款调整财政贴息办法，对普通高校的贴息资金及时足额到位，中央财政对中西部地区所需贴息资金通过转移支付给予适当补助。各国有独资银行要对国家助学贷款单列科目反映，单独统计，在信贷资产质量考核上，与其他业务分开，实行单独考核，对按国家规定和操作规程发放和催收国家助学贷款后发现的确实难以收回的呆账、坏账，可按规定上报核销，不追究经办人员及其主管领导的责任。规定对积极发放国家助学贷款的经办银行和经办人员要给予表彰。此外，为了加强国家助学贷款管理，建立风险防范机制，还要求教育行政部门和学校逐步建立普通高等院校学生个人信用征询系统，公安部门在高校学生中加快换发我国第二代公民身份证工作，实现身份证号码终身唯一化，加强违约借款学生的查核，建立国家助学贷款学生的个人信用档案并将其纳入电子化系统管理，便于相互查询，以防范贷款风险。同时要求各用人单位及银行、海关、出入境管理等部门在录用、发展新金融业务与出入境管理等业务时，应把查验银行、教育系统的有关信息作为一项重要依据。

4.完善阶段(2004年6月—至今)(www.xing528.com)

为了基本满足普通高校经济困难学生的需要，最大限度地降低国家助学贷款风险，针对推行国家助学贷款制度过程中出现的问题，2004年6月8日，教育部、财政部、中国人民银行、银监会四部门联合制定了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》。该《意见》主要是以“方便贷款、防范风险”为原则来进一步理顺国家、高校、学生、银行之间的经济关系，健全国家助学贷款管理体制，改革贷款审批和发放办法，强化普通高校和银行的管理职责，完善还贷约束机制和风险防范机制，确保国家助学贷款工作持续、健康发展。新机制对国家助学贷款政策、实施机制、风险防范、组织领导等方面进行了重大调整和完善，具体而言体现在以下4个方面:

在政策方面，改革财政贴息办法，由整个贷款合同期间对学生贷款利息给予50%财政补贴，转变为实行贷款学生在校期间的贷款利息全部由财政补贴，毕业后全部自付;延长还贷年限，自学生毕业之日起即开始偿还贷款本金、4年内还清，转变为实行贷款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷、毕业后6年内还清;为鼓励获得国家助学贷款的毕业生到艰苦地区和艰苦行业工作，提出了研究建立国家助学贷款代偿机制，对到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的贷款学生，经批准可以奖学金方式代偿其贷款本息的意见。

在实施机制方面，改变由国家指定原四大国有商业银行经办国家助学贷款业务，实行由政府按隶属关系委托全国和省级学生贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行;对普通高校实行贷款总额包干办法，全日制公办普通高校每年的贷款总额原则上按全日制普通本专科学生(含高职学生)、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、每人每年6000元的标准计算确定;由高校和银行共同操作。

在风险防范方面，建立国家助学贷款风险补偿机制，按学校隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招投标时确定，国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%;建立学生还款约束机制，国家金融管理等有关部门、经办银行、学生贷款管理中心及各高等学校各负其责，共同建立还款约束机制。

在组织领导方面，加强统筹和协调，成立由教育部、财政部、人民银行、银监会等部门参加的部际协调小组，及时研究解决国家助学贷款实施过程中出现的问题;健全管理机构，要求进一步加强全国和省级学生贷款管理中心的建设，配备足够的工作人员。

从以上国家贷款政策演变的轨迹可知，政府试图通过行政指令和成本分担方式，协调各方利益和风险，推动助学贷款在降低政府运行成本、银行和学校分担风险的基础上继续实施。其变化情况是:(1)从商业贷款到政策性贷款，政府主动承担了一定的成本和风险。(2)从严格的申请人资格审查到放松申请条件、简化手续，方便了学生申请。(3)从担保贷款到信用贷款，建立起使学生成为贷款人，银行获得未来的风险收益的机制。(4)风险由学校和国家财政分担，改为由银行独担，最后又调整为由政府、银行和学校分担，从而形成了政府、学校和银行共同分担风险的社会公共治理结构。^[7]

(二)　国家助学贷款政策的特征

1.公益性与商业性并存

一方面国家助学贷款是由国务院批准实行的，实质上是政府为了实现“不让一个大学生因贫困失学、辍学”的目标，体现了政府保证教育机会公平的原则，为贫困学生提供更多公平接受高等教育的机会。在国家助学贷款的推进过程中，政府还出台了一系列的规定，对贷款政策进行了调整。其产生的部分利息由中央或地方财政补贴，因而从政府的上述行为可以看出，国家助学贷款虽然还没有明确为政策性贷款，但其实质已经是一种政策性贷款，具有明显的公益性。另一方面，对于国家助学贷款的实施，政府是借助市场、采用商业化运作来推进这项工作的。贷款是由四家国有独资商业银行提供，贷款资金均由商业银行自筹，还贷风险也由商业银行自行承担，所以我国国家助学贷款本质上仍是一种商业性贷款，具有明显的商业性。

2.行政主导

我国助学贷款具有政府参与性，是一种行政主导型贷款。就我国目前的居民收入水平来看，许多家庭无力支持子女上大学所需的各种费用。而商业银行基于自身利益的考虑，对发放助学贷款缺乏必要的积极性。为了解决这一矛盾，在助学贷款的实际运行过程中往往带有明显的行政色彩。如中国人民银行按月考核、监督和协调银行经办助学贷款的情况，并减免了这类贷款的营业税。助学贷款在很多方面依赖于政府的政策，主要是负担或补贴一部分贷款成本，并制订了有关的管理体制。这样就减少了银行的信贷风险，在法律和政策上保障了银行的利益，并维护了符合条件的学生获得贷款的权利。

3.预期信用

国家助学贷款是借助国家信用而向贫困学生提供的一种无担保信用放款，它是建立在一定诚信基础之上的。国家之所以提供助学贷款，一方面体现了党的教育方针和政策，另一方面也是以学生能如期还款，信守诺言为前提的。而银行的信用风险建立在大学生毕业后的预期收入上。按照人力资本观点，在人力资本上投入越多，未来预期收入就越高，即投资者期望通过毕业后的较高收入来收回今天在教育上的投资。然而在市场经济条件下，教育投资如同生产性投资一样，能否成功、能否获得预期的货币收入是事先无法准确判断的。教育投资的预期收入受各种因素影响，除了学生在校期间主观努力程度(即是否学到真本事)外，就业状况和知识适用性等客观因素也制约了高校毕业生的预期收入的实现，从而使未来收入状况呈现不确定趋势。这种建立在大学生预期收入之上的信用风险，成为国家助学贷款政策的又一重要特性。