我国决算制度的沿革与完善

一、新中国的决算法律制度

决算作为预算程序的终结环节，决算制度的沿革也应验了预算制度延续的历史轨迹。新中国建立以后，我国的决算制度经历从初步建立到逐步完善的几个发展时期：

1、1950-1994年决算制度。从1951年中央人民政府政务院颁布的《预算决算暂行条例》，一直到1995年我国的预算法和审计法施行之前，我国决算编制和审批的内容都不分本级政府决算和汇总下一级政府决算情况的总决算，形成对下一级政府决算的重复审批。在决算程序上，没有经过预算执行的审计程序，直接由本级政府编制决算案并报同级人民代表大会审查批准。实际工作中，由于受上级政府财政结算工作的影响，政府决算案编成的时间较迟，各级人民代表大会又时常授权人大常委会审批政府决算案。决算审批程序有名无实。

2、1995年后的决算制度。1994年3月和7月，全国人民代表大会和全国人大常委会分别颁布了预算法和审计法，规定了决算制度和预算执行的审计制度，并从1995年1月1日起施行。预算法用专门的一章内容，规定政府决算编制和审批的程序，审计法也确立本级政府各部门预算执行情况由本级审计机关审计的“同级审”制度，明确本级预算执行审计工作向同级人大常委会报告的制度。这两部法律的实施，使决算制度发生了一系列的变化。表现在：（1）决算案的审批主体由原先的人民代表大会，改为本级人民代表大会的常务委员会，从而较好地解决了决算编制迟滞与人民代表大会会期的矛盾。（2）决算案审批的内容由原先批准包括本级和下级的总决算，改为只批准本级政府的决算，避免了下级政府决算在本级和上级人大常委会重复审查批准的矛盾，保持与预算审批制度的统一。（3）决算程序增加了经过“同级审”，以及各级人大常委会听取“同级审”工作报告的环节，既有利于严肃财经法纪，维护国家的政令统一，又有利于各级人大常委会、各级政府全面了解预算执行情况和其中存在的问题，便于及时采取措施，加强预算管理；同时，也有利于促进预算单位加强管理，提高财政资金的使用效益。

3、1998年后的决算情况。1998年以后，随着公共财政理论的确立，预算管理制度进行一系列的改革，推行了部门预算编制制度、政府采购制度和国库集中支付制度。一方面，决算案的编制工作进一步得到改进，中央政府及一些地方政府开始探索开展部门决算的审计签证制度，深圳等地还开展预算执行的绩效审计工作，从而为完善决算制度奠定了较好的基础；另一方面，各级人大常委会对决算的审查批准也逐步深化，总决算案与部门决算案审查开始得到同步的重视，审计工作报告在决算审批程序中的作用进一步发挥，批准决算案的决议要求也进一步明确。

二、我国决算制度及其实施的不足

（一）决算编制改革滞后

不论是按预算法实施前的财务制度规定，还是按现行预算法的规定，单位决算和部门决算案都需要按照财政部门要求的时间、表式和要求进行编制。在编制决算案之前，各预算单位与财政部门，上下级政府之间的确需要办理资金结算手续。但是，由于预算编制较粗，许多需要经由预算解决的问题，都要甩到决算前的结算来解决，致使决算案的编制过程实际上成了预算单位与财政部门，财政部门与上级财政部门之间的资金结算、甚至是讨价还价的预算过程，存在着以结算代决算，借决算对预算进行技术调整的现象。特别是上下级政府之间的财政收支转移，多半是通过年终决算进行技术调整的。与此同时，决算案编制的指导与审核过程也没有得到决算主办机关的高度重视，决算案难以真实、全面地反映预算执行的结果。近些年来，尽管预算草案已经改按单位和部门分别编制，并提交各级人民代表大会审查批准，但决算案的编报仍然未见实质性的改进。如决算案仍然采用会计科目而不是按预算科目编列，无法反映预算科目执行的结果；政府决算案的编报与审批，在很大程度上仍然受制于上下级政府之间的财政结算；对决算制度的认知还停留在技术层面的算账功能上，没有激活决算制度在政治层面的评价功能和经济层面的管理与决策功能。

（二）决算案审计存在制度缺陷

我国宪法第九十一条和审计法第十六条明确规定，审计机关应对本级各部门预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。审计法第十七条规定，审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告；地方各级审计机关分别在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出本级审计结果报告。审计法第四条还规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。但是，我国的审计法虽然确立了预算执行和决算的审计制度，但从决算审计的现状和决算程序运行的要求来看，决算案的审计在制度上还存在以下欠缺：（1）现行的决算案审计权归属于行政权，作为决算审批机关的各级人大常委会没有专门的审计力量，与归属于政府的审计机关之间也缺少制度的桥梁，没有建立起一种基于代议机关的委托而开展审计工作的制度。（2）基于审计机关自身的力量，目前的决算审计仅对一小部分预算单位进行，相当一部分的预算单位几乎不受审计。（3）政府随同决算案报请人大常委会审查的，不是预算执行情况的审计结果报告，而是经过政府“加工处理”过的审计工作报告，无法对决算审查批准起到应有的佐证作用。

（三）决算案的审批程序虚置

由于无法正确认知决算审批的制度内涵和法律意义，各级人大常委会对政府决算案的审批只在程序上象征性地运行，并未对预算执行发挥起核销支出、考核绩效和政治追责的功能。

第一，决算审查与评价的专业性无法得以体现，决算的账目清理和核数功能无法发挥，导致决算审批出现程序与实体互相矛盾的两难结果：一方面，审计工作报告揭示了大量不真实、不合法的开支情况；另一方面，人大常委会却依旧按原数字全面通过了决算案。

第二，决算的追责机制无法得以有效启动，决算的政治评价功能无法体现。一方面是预算执行违法或者不当的法律责任规定不细，仅有的三个条文规定了预算执行中程序违法的行政责任，而作为政治责任的追究手段和后果却没有细化规定。实际工作中，因决算审批而受到政治追责的案例一片空白；另一方面，决算追责的手段弃而不用，询问、质询、特定问题调查的机制还没有有效得到使用。(www.xing528.com)

三、我国决算制度的完善

（一）加强决算案编制的指导和审核工作

应该说，我国预算法对决算案的编制，特别是对编制主体、编制要求和报送的程序，已经作了原则规定。由于编制政府决算是一项政策性强、工作量大、涉及面广、时间紧迫、复杂而又细致的工作，决算编制应当适应预算编制改革推进的需要，加强下列工作：（1）拟定和下达编制政府收支决算的统一编报办法，完善与预算科目相适应的决算科目，修订和颁发统一的决算表格，进一步做好决算编制的指导工作，规范部门决算案和单位决算案的编制格式与要求；

（2）核对预算年度的预算收支数字、清理预算应收应支账款、清理各种往来款项、结清预算拨借款、清查财产物资、进行决算数字的对账等，组织并做好年终前的预算收支账目清理，理顺上下级政府之间的财政结算与本级人大常委会审批决算案的关系；（3）加强对部门决算和单位决算的对账与初步审核工作，实现财政审核与审计成果的共享，保障决算功能的有效发挥。

（二）强化决算案审签和审计报告制度

在我国，专属于各级人民代表大会及其常务委员会的审计机构短期内还难以建立，决算制度的完善应当着眼于现实，注意发挥行政审计机关的作用。（1）强化决算审批前的审计核实签证制度，使经费开支的情况明了，开支的效率分明，并借此来评价工作，考核政绩，检讨政治责任；（2）通过规范政府向立法机关报告审计工作报告的时间、形式、内容和报送的程序要求，来佐助决算审批工作，进一步明确政府向人大常委会提交的预算执行审计工作报告，应当包括本级政府各部门预算执行的合法性、真实性和效益性情况，本级政府预算转移支付的真实性、合法性和效益性，以及预算执行违法时，政府已经追责的情况；（3）架设决算审查机关委托审计并报告审计结果的制度平台，明确人民代表大会的专门委员会、若干人大常委会的组成人员、一定数量的人民代表，可以启动预算项目执行的委托审计，经主任会议同意后，政府应当责成审计机关进行专项审计，并向人大常委会报告审计结果，从而使各级人大常委会监督预算执行的权能落到实处。

（三）构建决算案审查批准的程序规则

与决算编制的现有制度相比，决算审批的规则还十分欠缺。要使决算制度实质性地运行，并发挥其应有的制度功能，必须完善决算审查批准的法律规定。

1、改变一揽子议决本级总决算案的传统做法，实行分预算部门或者分预算科目逐一审批政府决算的新制。与预算编制改革相适应，人大有关专门委员会在审查本级政府决算时，应当改变只审查总决算案而不审部门决算案的做法，而是要适应部门预算编制改革、部门决算案审签制度试行的需要，实行由各专门委员会分别审查对口部门决算案，预算审查综合委员会汇总各对口委员会的初步审查意见，并审查总决算案的做法。审查部门决算案时，应当分不同决算单位、逐个科目进行审查评价。相应地，应当延长人大常委会或者专门委员会审查批准决算案的时间，使政府的部门决算案可以在二到三次的常委会会议上得以审议表决。

2、注意在决算案的审查和审议中运用好各种监督手段，特别是质询、特定问题调查等手段。在决算案的审查中，应当要求预算执行部门的负责人与财务负责人，而不仅仅只是财政部门的人员到场，随时回答审查人员和审议人员的询问。对于一时无法准确评价的，可以暂时搁置对该部门或者单位决算案的审查。对在审查中发现的或者审计工作报告披露的预算执行违法或者不当行为，一方面要根据实际核销数修正或者责成有关单位重新编制决算案；另一方面要启动质询程序或者特定问题的调查程序，以增强决算程序的严肃性，保障预算的顺利执行。

3、落实决算审计和审批中的修正功能。决算审批意味着对收入的认同与支出的核销，如果决算案与审计报告的数据不一，决算审查过程中就应当予以确认。如果认同了审计审核的数字，就应当依据审计报告的情况，正确核减收支决算的数据，修正决算案；反之，如果认同了决算的数据，实际上就是放弃了审计的意见。

（四）完善预算执行违法的责任追究制度

决算案只有经过代议机关的审查批准，才核销了国库的领款开支，解除了预算单位花钱的政治责任。如果某个部门的决算案或者某一项目的决算案，因为决算失实、违法批准开支、超预算开支，提供担保、对外举债，挪用或者违规流用经费等等违法行为或者不当行为，未获得人大常委会的审查批准，那么，就应当根据我国现在决算制度的规定，分别预算执行违法与不当的性质与后果，给予不同程度责任追究。（1）完善并实施经济追责制度。由于决算的审批意味着既有支出的核销，对于在决算中未予以批准核销的经费开支，财政和审计机关应当责令并监督责任单位依法追回，或者责令责任人员缴回。无法收回的已支出经费，应当根据《国家赔偿法》和其他法律、法规的规定，由单位负责人追究个人承担其应当承担的赔偿部分。（2）完善并强化政治追责制度。鉴于预算行为更多表现为政治行为，预算执行的违法责任主要表现为政治责任，应当强化这一方面的制度规定，充实政治责任的承担形式。如对于无效率、浪费或者其他不当的支出行为，应当通过政治谴责、政治告诫甚至公开通报等形式，及时予以戒勉；对于未尽职或者其他不当开支行为，并造成严重后果的，应当启动诸如行政处分、责令辞职、罢免等程序。（3）移交司法机关追究刑事责任。根据我国刑法有关犯罪构成的理论，预算执行中的严重违法行为，可能触犯的罪名主要涉及贪污罪、挪用公款罪、私分国有财产罪、渎职失职罪、洗钱罪，等等。对于这类违法行为，应当及时移送司法机关侦察、审查和起诉，依法追究刑事责任。（4）搁置或者暂搁置预算案的审查程序。预算单位违法开支或者不当开支的政治责任在被追究之前，或者主管部门对其政治责任迟迟不予追究的，各级人民代表大会、常务委员会或其有关委员会可以搁置或者暂搁置对该预算主管部门下一年度预算案的审查与批准，直到其担负起了应有的政治责任为止。以此设计的决算制度，既可以减轻政府或财政部门对预算执行的总责任，明确各预算部门及预算单位的预算执行职责，又有利于促进决算程序的科学化，保障政府预算的法律约束力。