预算执行的纳税人监督-《预算法律制度论》简介

一、纳税人对预算执行的监督

在代议制民主政治之下，政府的权力来自于人民的授予，政府是税款的受托人，基于税收取之于民、用之于民的本质，纳税人的权利不仅及于直接的纳税过程，其对于税收收入的支出安排也享有知情权和监督权，并受法律所保障。|根据规定，纳税人对政府预算执行的监督可以采行以下方式：

1、基于对公共事务知情权，请求公开政府预算执行的信息。除涉及国家机密之外，政府预算和决算都向应当向公众公开。普通民众既可以通过登陆政府的公务网站查询一些预算项目的开支情况，了解预算支出执行的合规性与效益性；又可以基于政务信息公开法律的规定，请求政府或者预算单位公开可以公开的预算执行信息，从而形成对政府预算执行的监督力量。

2、基于对政府施政的评价权，公开质疑不当的预算执行，公开谴责不法的预算收支行为。主要是通过对施政行为的政治评价和道德评价，质疑政府的不当开支，公开揭发政府的铺张行为和经费浪费行为，对责任人员进行政治谴责或者道德谴责，形成约束政府不当收支行为的舆论环境，以此促进每一个预算单位尊重纳税人，节约经费开支，实现预算绩效的最大化。如美国就有人以个人的名义实施预算执行监督行为。此人名为浦克斯·迈尔，是美国威斯康辛州选出的一名国会参议员，他个人于1975年3月针对政府的预算执行情况创设了一个名为“金光月奖”的“荣誉”奖项，这一奖项每个月揭幕一次，专门授给他认为最浪费预算经费的政府部门或者政府预算资助的单位，并以新闻发布会的形式对外公开发布。1975年4月第二号“金光月奖”他就颁布给美国的国科会（National Science Foundation）、国家航技太空总署（National Aeronauticsand Space Acministration）及海军研究处（Office of Naval Research）,理由是，以上三大联邦政府机构在已往的七年中，共拨款近五十万美元资助密西根州卡拉马邹州立精神病院（Kalamazoo State Mental Hospital）研究部主任哈金森教授，委托他从事动物情绪及其攻击行为，主要是动物在如何被严惩或者刺激下会出现咬牙切齿情形的专项研究。国家航技太空总署及海军研究处之所以对这项研究有兴趣，是为了解决人类长期被紧闭于室内或者从事太空、深海探研工作时，可能发生的相关情绪行为问题。蒲参议员经过对该项委托研究项目预算执行情况的调查，认为联邦机构对这种研究计划的资助是“无聊的”让他“气愤到要咬牙切齿，大吼大闹”，原因是他很清楚地看出了哈金森教授“把猴子用烈酒灌醉，使它发怒而咬牙切齿”他认为哈金森博士的这项研究计划“使纳税人和猴子都要咬牙切齿”哈的研究“从他的猴子身上发了一笔横财，而且在研究过程中，把美国的纳税人都当成了猴子来戏弄”。浦参议员将“金光月奖”颁发给这三个机构的这项委托研究计划，目的是要立即制止哈金森及资助其研究的官僚对纳税人所进行的愚弄榨取，要求“联邦政府停耍这种猴戏”。

3、基于对公共资金的受益人，以纳税人的名义对政府的违法支出提出诉讼。这将在下一目中作专门介绍。

二、纳税人诉讼制度

纳税人诉讼制度是指自然人以不特定纳税人的身份，针对政府的不当支出安排、经费开支或者由于不法行为增力政府经费开支，而向法院提起的诉讼。纳税人诉讼制度的意义，在于承认纳税人对政府公共开支的资金具有直接或者间接的利益，具有对公共部门或者公共团体不法行为诉的主体资格，从而有效地监督政府的预算支出安排和经费开支，促进政府为民立法、依法行政、公正司法。纳税人诉讼制度的主要内容是：（1）纳税人诉讼应由政府收入的承担者，即不特定的纳税人提起。这儿的纳税人是指直接或者间接承担政府税收收入的自然人，包括依据税法规定，直接向税务机关缴纳税款或者经由扣缴义务人代扣代缴税款的狭义纳税人；又包括根据税法规定最终承担间接税税款的负税人。（2）纳税人诉讼针对使用政府收入的所有单位及其相关政治责任人员提出。既可以对国家机关及其所属的单位提出，也可以对使用公共资金的公共团体提出。（3）纳税人基于公共资金的不法负担而提起。这儿的不法负担，包括直接违反法律规定的不法支出计划、违反法律规定原则的不法开支以及政府行为的违法可能或者已经形成的支出负担三种情形。因此，纳税人诉讼制度的本质是公民对政府的限制，私权对公权的约束，它不同于纳税人因税务管理、税款征缴、税务行政保全、税务行政强制或者税务行政处罚等原因，针对税务机关或者其他与税款缴纳有关机关而提出的税收行政诉讼。

（一）美国的纳税人诉讼制度(www.xing528.com)

美国的纳税人诉讼制度，称纳税人提起的禁止令请求诉讼，是指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。至1965年，美国几乎所有的州都承认以州属县、市、镇以及其他地方公共团体为对象的纳税人诉讼，有34个州明确承认以州为对象的纳税人诉讼。特别引人注目的是，纳税人诉讼不仅针对公共资金的违法支出行为，同时也针对造成金钱损失的违法行为。例如，新泽西州的市民和纳税人以违宪为由，请求法院对公立学校强迫学生读圣经发布禁止令。承认纳税人诉讼的根据在于：公共资金的违法支出，意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人有诉之利益。

（二）日本的纳税人诉讼制度

日本国的纳税人诉讼制度，早期见之于昭和23年（1948年）日本地方自治法第二百四十二条之二规定的居民诉讼制度，昭和37年（1962年）日本行政诉讼法第五条称之为民众诉讼，是指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政案件的一种。到了二十世纪九十年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。县知事、市町村长的交际费开支情况，引起居民的极大关注，纷纷要求予以公开，结果是，有的市町村长满足了居民的要求，全面公开交际费的开支情况，而都道府县知事则大抵作出不公开或仅一部公开的决定。这样就引发了请求法院判决取消都道府县知事关于交际费开支不予公开或者只公开一部分的决定的诉讼。其中针对大阪府知事的交际费案和针对厉木县知事的交际费案，一直打到最高裁判所。两案的高等裁判所判决，倾向于要求全面公开交际费的开支情况，但最高裁判所却倾向于限定公开的范围，撤销了两案的高等裁判所判决、发回重审。此后，东京高等裁判所就东京都知事的交际费案，在最高裁判所判决的范围内，作出尽可能公开的判决。

二十世纪的九十年代中期，日本民众又引发了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。如日本高知县的律师以纳税人的身份，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。这一行为的法理根据是：每个纳税人都有权了解政府如何支出公费的情况，但县政府只愿意公布招待费总的开支数额，而起诉的律师要求公布究竟请了些什么人等具体情况。日本的招待费称为食粮费，通常是由出面招待人的主管签字就可以报销。原告在诉状中提出，公务员的工资中已包含了本人的生活费用，原则上公务员吃饭应该自己付钱，如果是必要的公款宴请必须公布被宴请客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。法院判决原告胜诉。由于有关公务员不愿意公布被宴请客人的姓名，这些费用在财务上就不能报销，只能算是公务员自己请客，因此，最后依据本判决从相关的公务员处追回了四、五亿日元的金额。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判决。秋田县居民代位该县作为原告，以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中，有2091245日元餐费属于违法支出，对时任教育长等职的6名被告请求损害赔偿。法院认可原告请求，判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息，本案诉讼费用由被告负担。

（三）纳税人诉讼制度的启示

日本和美国的司法实践证明，纳税人诉讼制度可以有效防范预算的滥支或者预算违法行为的发生。纳税人诉讼，表面上是一个法律诉权问题，实际上却涉及一个根本性的理论基础问题。那就是，在西方税法原理中，国家是由全体社会成员依契约而成立的，公民纳税就像社区居民交物业管理费一样，只要直接或者间接负担了税收，就有权利要求政府提供高质量的公共服务。如果政府所提供的公共服务存在瑕疵，政府行为给公众造成损害，民众就可以通过司法救济渠道要求赔偿；如果政府将纳税人缴纳的钱花到不法与不正当的地方，纳税人当然有权利诉之于司法机关以求公正的裁决。反之，如果把税收定义为政府对于公民或法人财产的强制的、无偿性的征收，那么，政府部门的开支当然就只需要对财政部门和审计机构负责，无须向纳税人或者代议机关负责，这种税法理论下的纳税人根本没有诉权产生的基础，更不可能成长纳税人诉讼的制度。因此，创新税法理论，确立公民可以纳税人身份就政府预算执行中的不当行为向人民法院提起诉讼，对于加强预算执行的有效监督，意义重大。