来自《预算法律制度论》的关键成果

一、代议机关的预算监督功能

代议机关的监督功能早已被一些资产阶级学者所深刻认识。英国思想家密尔指出：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适当的——而是监督和控制政府：把政府的行为公汗出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”美国总统威尔逊在阐述议会职能时也指出：“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督。……一个有效率的、被赋予统治权力的代议机关，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。现代民主政治理论也确认了代议制在监督上的明显优点，强调监督是代议机关的天职。

基于宪法对代议机关财政权的直接规定，代议机关作为预算执行权力的授予者，当然成为预算执行的监督者，可以对预算执行单位进行督促和监察；预算案一经代议机关批准，就意味着作为预算监督基准的存在，代议机关财政权行使的重点就应当由预算案的事前审查，转向对预算执行的监督。代议机关预算执行监督权包括知情权、调查权、审议权和处置权四个方面。其中，前三个方面的权能隐含着索取资料、调阅审查、调查取证、强制措施、修正建议等权利内容，是监督权的基础；最后一种权能是对预算执行违法行为或其他不当行为所要承受的后果与采取的处理、纠正和制裁措施，是监督权的保障。

二、预算执行立法监督之知情权

预算执行的立法监督的进行，需要可操作的预算基准和透明的预算执行信息。正如知情权是监督权的当然内涵一样，预算执行立法监督必须以预算执行信息的获取为先决条件。缺乏透明度的预算执行，代议机关的监督就无从谈起。代议机关可以从三个渠道获得预算执行的信息。

（一）政府公开的预算执行信息

根据财政透明度的原则要求，“公布财政信息应是政府的一项法律义务。”除少数属于机密的预算之外，政府预算的全案都应当向社会公开，预算收支科目及其经费内容可以为全社会所了解。政府预算执行信息公开的制度规定，可以体现在当局制定的信息自由法，也可以在专门的预算制度中提出要求。如我国一些地方已经出台的政务信息公开规定中，把政府预算及其执行情况列为应当公开的信息。根据新西兰的《财政责任法案》的规定，政府应当公开的预算信息包括根据公认的会计标准提供的所有财务信息，包括经营报表、资产负债表、现金流量表、借款表和公正地反映政府财务状况的其他任何报表。澳大利亚的《预算诚信章程》、英国的《财政稳定守则》对预算执行信息的透明度要求比新西兰更为严格。公开的预算执行信息，不仅公众可以获得，而且也是代议机关及其组成人员应当掌握的资料。

（二）受理预算执行情况报告

预算执行报告是指预算执行单位以特定的形式向代议机关提出的有关预算执行方面的信息。预算执行情况报告可以由政府或者预算主办机关提出，也可以由具体的预算执行部门提出，还可以由预算收支的出纳机关、审计机构、采购代理机构提出。预算执行情况报告按提出的不同时期可以分为以下两种：

1、定期报告。根据法律、法规的规定，由报告义务主体定期向代议机关报告预算执行的情况。按照报告期间长短的区别，定期报告可以分为月报、季度报、半年报等中期报与一年一次的年报。如德国联邦政府预算部门应按月向议会的预算委员会报告预算执行情况，按季度报告政府的负债情况以及各种图表等。我国的预算法也规定了预算执行的定期报告制度。预算执行情况的定期报告应当包括总预算及其构成的部门预算、对下转移支付预算的执行进度，预算政策实施的初步绩效与问题，预算执行的进一步计划等。

2、临时报告。根据法律、法规的规定，就预算执行中出现的预算调整和其它紧急事项时，临时提出的报告。如德国政府不设预备经费科目，政府如果需要安排未纳入预算的开支项目，就必须提出补充拨款案，再由联邦议院审查和批准；对于预算执行中的较大事项，财政部长必须向联邦议院预算委员会通报。我国的预算法没有预算执行的临时报告制度，留给地方人大较大的立法空间，一些地方人大的预算监督立法或者规定，已经隐含着临时报告的制度萌芽。

（三）受理公众的预算执行诉求

接受公民诉愿，对诉愿进行调查，并督促有关国家机关解决问题，是代议机关监督法律实施的一个重要途径。如在法国，公民的诉愿可以直接寄给议长，或者通过议员转交给议长，议长将其交给宪法、立法和行政委员会处理。委员会进行审查后，区别不同情况，或者转交有关部长处理，或者交给议会调解员处理，或者交给有关委员会审理。预算执行中，收入的多征、少征，直接或者间接地影响纳税人的公平税负和切身利益；支出的执行与行政给付行为的实施、公民基本人权的实现也有直接或者间接的利害关系。公民对于收支预算执行中违法与不当行为，可以向代议机关投诉，作为代议机关监督预算执行的重要信息来源。如2001年9月27日河北省九届人大常委会第二十三次会议通过的《河北省各级人民代表大会常务委员会预算监督条例》第九条规定：“任何组织和个人有权向人民代表大会常务委员会检举、揭发违反预算法律、法规的行为。”

三、预算执行立法监督之调查权

代议机关的调查权也称国政调查权、立法调查权，是指代议机关就国家的重大问题、重大事件或者国家机关的重大政策、重要决策而进行的搜集资料、查阅文件、调阅档案及查询相关人员等活动的总称。对于代议机关而言，无论宪法、法律有无调查权的直接规定，作为立法权、财政权、监督权和人事权的附随权，调查权已经得到人们的普遍承认，并形成了比较完善的制度。

预算执行立法调查是指代议机关就政府预算执行中的问题、事件或者结果，查阅预算执行资料或者查询预算执行相关人员的一项制度。它以代议机关的财政权为前提，以预算执行单位为被调查的对象，以调查的启动、调查的机构、调查的保障、调查的限制、调查结果的处理作为制度的基本内容。一般说来，预算执行的立法调查经由代议机关或其委员会的决议而提起，由代议机关的常任委员会或者特设的调查委员会进行。立法调查机构在调查过程中，享有准司法性的调查措施权与保障权，如可以传唤当事人作证，要求有关证人提出文书，甚至要求被调查的当事人出席听证会画。如果证人拒绝作证或者提供虚假证词，就会因“藐视国会罪”、“伪证罪”的罪名受到刑事处罚，或者遭遇刑事拘役、罚金与有期徒刑的刑罚。

不过，预算执行立法调查仍受一定条件的限制。表现在：（1）预算执行立法调查应以预算监督对预算资讯的需要为宗旨，在公开的预算执行信息、受理预算执行情况报告以及受理公民

诉求的预算信息都不足以监察预算执行情况时，才得以启动预算执行立法调查程序。（2）预算执行立法调查的进行应注意立法调查权与行政权、司法权之界限，并以不侵害国家利益，不泄露军事或外交机密，不介入正在进行的诉讼程序为原则。否则，就难免发生预算执行立法调查权行使上的无序，引发立法调查权与预算执行权、审计权、司法审判权之间的冲突。

需要明确的是，多数国家的立法调查机构对其调查的结果并无直接的处置权。立法调查的目的，仅在于通过预算执行的听证、取证等工作，收集信息获得实证结果，并报告代议机关的全体会议或者向社会公布，从而为代议机关行使处置权提供依据，为公众对预算执行的监督提供信息。

我国预算法第六十七条规定了各级人大及其常委会的预算执行调查权，一些地方的预算法规也规定地方人大及其常委会以及有关的工作委员会，可以对有关的预算执行问题进行调查，但没有具体规定预算执行问题调查权行使的具体内容，这在一定程度上影响了预算执行立法调查的可操作性。强化各级人大及其常委会的预算执行监督职能，需要简化预算执行立法调查提出的条件，完善预算执行立法调查的听证制度，赋予调查委员会可以检查各单位的预算执行资料、预算执行账目与账户，可以调查预算执行经办人员等措施。

四、预算执行立法监督之质询权(www.xing528.com)

（一）质询与预算执行质询

质询是指议员在会议期间，就政府的施政方针、行政措施以及其他事项，向政府首脑或高级官员提出质问或询问并要求答复的制度。质询作为代议机关监督行政机关的重要形式，发端于1721年的英国议会，成文规定于1789年的法国宪法，是责任内阁制国家代议制度的重要内容。质询制度同样可以是代议机关有效监督预算执行的一种形式。质询一般由议员个人、议员群体或代表团、立法机关的委员会等提出，针对行政机关包括负责预算执行的预算主办机关或者预算执行部门，由行政首脑或其他预算部门负责人进行答复。质询可以口头提出，也可以书面提出，口头质询类似于提出建议，一般不会引起对政府的信任投票。质询的答复可以是质询提出的当天或者会议期间的合适时间，也可以是会后的一定时间，不过口头质询多以当天答复为界限。

质询和询问都是代议机关组成人员发动预算监督的重要内容，但二者在法理上的区别却是明显的。表现在：

1、使用场合不同。询问多用于代议机关委员会审查议案或者报告时，目的是便于报告人、提案人与审查委员会之间进行政策沟通，使委员会了解议案、报告的成因与背景，以便获得支持。“询问”的对应语为“说明”。质询常用于本会议上，是组成人员就施政事项要求被监督机关说明其事实或者质问其见解的行为。质询有“责问”理由、纠正是非的内涵，其相对语为“答复”。

2、使用目的不同。询问是了解情况的一种方式，目的是弄清情况，服务议案的审议，情况明了后即结束。质询则是立法监督的一种方式，质询一经提出就要启动受理机关的处理程序，引致一般性的辩论，产生拘束于相对人的法律效力，有时还会带来一定的政治后果如不信任投票等。质询作为一种监督方式，多用于事后追责。

3、使用要件不同。询问无形式上的特别要求，口头、书面，一人或者数人都可以提出，涉及的内容无所限制。质询虽然也可以口头提出，但一般要求用书面形式，并有法定人数联署的要求。

（二）新中国质询制度的沿革与完善

新中国的质询制度发端于1954年宪法，其第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”1975年宪法取消了质问制度。1978年宪法又把质问制度修改为质询制度，并把受质询的对象从行政机关扩大到审判机关和检察机关。现行的1982年宪法立质询制度，宪法第七十三条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”可见，我国现行宪法关于质询制度的规定有两个特点：一是授予人民代表和人大常委会组成人员在会议期间的质询权；二是明确了质询对象仅限于行政机关。为使宪法第七十三条规定的质询制度具有可操作性，全国人大组织法、地方组织法、人大或其常委会的议事规则等法律、法规对质询的对象、质询提起的主体、形式等作了细化甚至扩充的规定。我国预算法第六十八条也规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表和常务委员会组成人员依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”

我国的预算法虽然规定了预算执行的质询与询问制度，但是各级人大代表以及各级人大常委会组成人员还是不善于运用质询这种监督方式，人大对预算执行的质询案例更少。这除了与质询方式所具有的强制性和严厉性有关外，也与我国质询制度的设计特点有关。如现有质询制度制定的代表提出质询的条件太高，代表启动质询程序的限制过多，代表可以质询的对象受限等。加强预算执行的立法监督，需要在以下方面进一步完善预算执行的质询制度。

1、质询形式。现行法律只允许代表或者常委会组成人员书面提出质询案，这在一定程度上妨碍了质询作用的发挥。完善质询制度，需要创新质询形式，允许人大代表或者常委会组成人员提起口头质询，要求受口头质询的单位现场答复；对于口头答复不满意的，提出主体还可以继续提出口头质询。这样，可以增强预算执行质询的灵活性、应变性，提高议事效率。

2、质询对象。预算法规定的受质询对象只能是“有关的政府或者财政部门”，这样就把非行政机关的预算部门排除在受质询的范围之外。特别是随着部门预算编制改革的深化，部门的预算执行责任应当引起重视，完善预算执行的质询制度，就应当体现预算制度的实际，把政府、预算主办机关以及所有的预算执行部门都纳入受质询监督的范围，以明确预算的执行责任，弥补预算执行监督的缺陷。

3、质询后果。从理论上讲，质询制度是现代责任政治理论的产物，明确的质询后果应是质询制度的题中之义，也是避免质询制度“形式化”、“走过场”的关键。我国的宪法和有关法律没有规定受质询机关负责人的答复时限，也没有规定受质询机关答复不当的后果，致使质询拘束力降低。因此，应借鉴各国预算执行立法监督的经验，在我国各地实践的基础上，分别规定受质询机关对书面质询、口头质询和紧急质询的答复时限，赋予质询提出主体有权请求人大或者常委会视具体情况，对受质询机关作出免责或者担责的决议，从而使质询后果法律化，增强质询的严肃性。

五、预算执行立法监督之处置权

（一）弹劾权

代议机关的弹劾程序起源于14世纪的英国，最初只是惩办违法失职官吏的一种手段。现代的弹劾制度是代议机关从政治方面对政府高级官员的违宪、违法犯罪、失职行为提出控告、起诉并进行审理、追究的一系列步骤和方法的总称。预算执行中的违法行为与不当行为，同样可以引发对内阁的信任与不信任投票，启动对预算执行担责官员的弹劾程序。

从法律后果看，弹劾手段比不信任投票手段更严厉，不仅要追究当事人的政治责任，往往还要追究当事人的法律责任甚至刑事责任。我国法律没有关于弹劾的规定，但有撤职与罢免的法律规定。撤职和罢免虽然是比较严厉的手段，但法律对撤职的程序并没有明确的规定，罢免程序和任免程序的界线也不够清楚。迫切需要总结经验，进一步完善撤职、罢免程序，增强其可操作性和权威性，加强对国家机关工作人员的监督。

（二）不信任投票

在内阁制国家，政府的执政资格依赖于议会的信任。当政府执政的基础受到质疑时，行政当局有权提出信任动议，请求议会明确表达信任，以支持它继续执政；议员特别是在野党一边的议员也可以提出不信任动议，或者以搁置、否决预算案的方式，剥夺政府继续执政的资格。如意大利、法国、德国的法律都规定，议会十分之一以上议员可以对内阁或者内阁部长提出不信任案，要求追究政府的责任。不信任投票的动议必然引起辩论程序的启动。不信任案一经表决通过，就表明民意对政府施政纲领的否定，总理必须代表政府向总统提出辞呈。

根据我国宪法和预算法的规定，各级人民代表大会对同级人大常委会，各级人大常委会对同级人民政府，上级人大常委会对下级人大常委会有关预算和决算的不当决议，命令，可以撤销该决议、命令。这也是预算执行立法监督的重要形式之一。