《预算法律制度论》的精要呈现

监督作为一种监察、督促的行为方式，可以存在于政治、经济、社会生活的各个方面。但从政治学和法学的视角看，监督以权力的授予为前提，以“一切有权力的人都容易滥用权力”为假设，通过对权力承受者的控制和限制，保证权力的行使符合公共利益的需要。如果权力不受监督，权力承担者就不可能自觉地超越自身的利益为社会利益服务，而必然利用手中的权力为本集团和个人私利服务。正如美国第四任总统麦迪逊所说的：“人类若是天使，就不需要任何政府的统治，而如果是由天使来统治人类，也不需要对政府有任何外在或内在的控制”。遗憾的是，人类不是天使，政府也不是天使，政府有存在的必要，政府更有受监督的必要。就政府预算而言，预算收入源于纳税人，主要用于公共开支，收入执行与支出执行的效用都是外在的。离开对预算执行的严密监督，预算执行就难以保障不会偏离纳税人的旨意。

监督表现为一组行为过程，即以国家法律、其他的社会规范和技术规范作为客观标准，严密监视被监督主体的行为轨迹，及时获取行为状态与客观标准之间的偏差信息，采取有效措施处理预算执行越轨行为的组合。这一行为过程意味着，监督制度的构架必须同时概括监督主体、监督基准、监督信息和监督措施等要素内容，离开其中的一个要素，就无从谈及监督。预算执行监督制度的构建，同样需要把握监督的要素内容：

一是预算监督的主体。包括监督主体与被监督主体及其它们之间形成的法律关系，主要是作为预算执行权授予主体的立法机关及其委员会、纳税人对所有预算开支部门的监督关系，作为预算主办机构对预算执行单位的行政指导与控制关系，作为上级政府对下级政府的预算执行制约关系，作为专门监督的审计机构（审计法院）与预算执行部门的审计制裁关系，以及作为媒介、公众对预算执行的社会监督关系。

二是预算监督的基准。包括预算执行的强制性基准与情理性基准，主要是作为监督主体判断预算收支执行行为正当性与否的下列标准：（1）税收法律法规、预算法律法和相关法律中的财政收支条款；（2）生效的年度预算及其预算执行的基本规范；（3）作为监督主体判断预算收支执行合理性与有效性标准的经济目标、计划绩效；（4）公共道德。(www.xing528.com)

三是预算监督的资讯。这是判断预算收支执行是否偏离预算基准，并有效地加以矫正的主要信号，包括自动公开的预算执行信息与基于职权获得的预算执行信息，主要是预算执行的计划进度信息、财务进度信息和计划、政策环境的信息，以及预算相关政策执行情况的信息等。

四是预算监督的制裁。这儿的制裁应当包括技术设限、道德谴责、行政处理和刑事追究等内容，主要是立法机关的评价、质询、不信任投票、弹劾、搁置等监督手段，行政机关的拨款控制、账目审核、借款限制、人事处分等监督措施，专门机关的审核、计数与评价，以及纳税人的监督诉求和新闻媒介的外部监督。

预算执行监督是行政控制、立法监督、审计监督和社会监督的有机结合。由于预算执行的行政控制与调整制度已经在前面的章节中作过阐述，本章主要就预算执行的立法监督、审计监督和纳税人进行论述。